【裁判要點】
在因行政不作為所導(dǎo)致的應(yīng)予賠償?shù)膿p失范圍如何界定，因果關(guān)系如何認(rèn)定,，賠償標(biāo)準(zhǔn)如何把握等問題上,，長期以來亦是行政審判實踐中面臨的難題。對此,，2018年2月8日施行的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國
行政訴訟法>的解釋》第九十八條,，專門就此作了“因行政機(jī)關(guān)不履行、拖延履行法定職責(zé),，致使公民,、法人或者其他組織的合法權(quán)益遭受損害的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任,。在確定賠償數(shù)額時，應(yīng)當(dāng)考慮該不履行,、拖延履行法定職責(zé)的行為在損害發(fā)生過程和結(jié)果中所起的作用等因素”的原則性規(guī)定,。
國家賠償制度設(shè)立的初衷，在于彌補(bǔ)公民因國家行政權(quán)或者司法權(quán)的違法運(yùn)用而遭受的損失,。要最大程度地發(fā)揮《國家賠償法》在維護(hù)和救濟(jì)因受到國家公權(quán)力不法侵害的行政相對人的合法權(quán)益方面的功能與作用,，理解上述“直接損失”涉及利息計算問題時不宜僅限于《國家賠償法》第三十六條第七項有關(guān)“返還執(zhí)行的罰款或者罰金、追繳或者沒收的金錢,，解除凍結(jié)的存款或者匯款”,，還有必要延及類似本案因行政不作為所產(chǎn)生的以行政繳費(fèi)形式所投資金的利息計算,。
對《國家賠償法》有關(guān)“直接損失”的準(zhǔn)確理解，有利于防止實踐中不當(dāng)限縮賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的國家賠償責(zé)任,，厘清不作為情形下的行政賠償范圍,，以減少糾紛，統(tǒng)一裁判尺度,，彰顯“有權(quán)必有責(zé),，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償”的法治理念,。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行賠申2號
本案系因被申請人仙居縣政府未在法定期限內(nèi)履行針對再審申請人常青山莊老年公寓涉案供地申請的審批職責(zé),，被人民法院判決確認(rèn)違法后引發(fā)的行政賠償爭議。核心問題是針對再審申請人提出的日常支出費(fèi)用,、投入資金利息,、建筑工程延誤增加的人工費(fèi)、應(yīng)得補(bǔ)貼的利息損失,、因行政訴訟支出的費(fèi)用等賠償損失要求,，如何看待其訴權(quán)，如何理解賠償范圍,，如何計算賠償標(biāo)準(zhǔn),，現(xiàn)分述如下：
（一）關(guān)于再審申請人的訴權(quán)
本案系再審申請人依法單獨(dú)提起的行政賠償之訴。根據(jù)《國家賠償法》第二條,、第四條之規(guī)定精神,，國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民,、法人和其他組織合法權(quán)益的情形,，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利,。實踐中,，行政不作為也是造成公民、法人和其他組織權(quán)益損害的表現(xiàn)形式之一,。提起行政賠償訴訟的基礎(chǔ)前提是行政行為被認(rèn)定違法,。本案中，人民法院于2014年8月20日作出的（2014）浙臺行初字第13號生效行政判決,，已經(jīng)認(rèn)定被申請人未在法定期限內(nèi)作出批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)常青山莊老年公寓供地申請決定的行為違法,，并判令被申請人應(yīng)在判決發(fā)生法律效力之日起三十日內(nèi)依法作出批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)決定?；谏鲜鰧π姓蛔鳛檫`法性的認(rèn)定,，再審申請人于2015年7月28日向被申請人提出賠償要求，符合《國家賠償法》第九條第二款有關(guān)“賠償請求人要求賠償,，應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出”的相關(guān)規(guī)定,，而被申請人于2015年7月31日收到再審申請人的賠償申請后,，本應(yīng)依照《國家賠償法》第十三條規(guī)定“自收到申請之日起兩個月內(nèi)作出是否賠償?shù)臎Q定”，但直至2015年11月5日再審申請人依照《國家賠償法》第十四條有關(guān)“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)未作出是否賠償?shù)臎Q定,，賠償請求人可以自期限屆滿之日起三個月內(nèi),，向人民法院提起訴訟”之規(guī)定提起本案訴訟，仍未作出是否賠償之決定,。故再審申請人提起本案之行政賠償訴訟,，于法有據(jù)。在針對再審申請人是否應(yīng)予賠償問題上,，被申請人不依法作出結(jié)論,，不置可否，事實上亦構(gòu)成了新的不履行法定職責(zé),，不利于公民,、法人和其他組織合法權(quán)益之保護(hù)。本院在此明確指出上述行政不作為之違法性,，侵害了公民依法享有的行政賠償請求權(quán),。
但在因行政不作為所導(dǎo)致的應(yīng)予賠償?shù)膿p失范圍如何界定，因果關(guān)系如何認(rèn)定,，賠償標(biāo)準(zhǔn)如何把握等問題上,，長期以來亦是行政審判實踐中面臨的難題。對此,，2018年2月8日施行的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第九十八條,，專門就此作了“因行政機(jī)關(guān)不履行、拖延履行法定職責(zé),，致使公民,、法人或者其他組織的合法權(quán)益遭受損害的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任,。在確定賠償數(shù)額時,，應(yīng)當(dāng)考慮該不履行、拖延履行法定職責(zé)的行為在損害發(fā)生過程和結(jié)果中所起的作用等因素”的原則性規(guī)定,。
（二）關(guān)于賠償范圍的確定
再審申請人在原審期間提出了賠償日常支出費(fèi)用,、投入資金利息、建筑工程延誤增加的人工費(fèi),、應(yīng)得補(bǔ)貼的利息損失,、因行政訴訟支出的費(fèi)用五項共計元的賠償損失要求；申請再審期間又提出了建安成本增加支出,、日常費(fèi)用支出,、投資
貸款利息損失,、律師代理費(fèi)及差旅費(fèi)四項共計元的賠償損失要求,，較之于原審訴求之不同,，在于原“建筑工程延誤增加的人工費(fèi)等306萬元”現(xiàn)表述為“建安成本增加支出元”，原“因行政訴訟支出的費(fèi)用3萬元”現(xiàn)表述為“律師代理費(fèi)及差旅費(fèi)元”,，并取消了原“應(yīng)得補(bǔ)貼的利息損失元”一項,，總額減少了元。按照行政訴訟再審立案審查階段主要圍繞原審訴求進(jìn)行審查的一般規(guī)則,，分析幾項賠償訴求如下：
一是關(guān)于“投資貸款利息損失”和“應(yīng)得補(bǔ)貼的利息損失”,。首先，就“投資貸款利息損失”而言,，對于再審申請人在再審申請書中所主張的“被申請人收取的稅,、設(shè)計費(fèi)、勘測費(fèi)等稅費(fèi)達(dá)百萬”,，本院認(rèn)為,，由行政機(jī)關(guān)依法收取的相關(guān)規(guī)費(fèi)屬于再審申請人的部分投資，由于被申請人未及時作出
項目審批致使再審申請人無法全面開工,、長期處于不確定期待之中,，再審申請人因被申請人延誤之過錯而針對此部分費(fèi)用的利息提出賠償要求，具有合理性,。再審申請人在原審期間也向法院提交了其從2010年起向多個部門繳納的用地報批費(fèi),、代上繳省新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、土地征用款,、青苗補(bǔ)助款,、土地管理費(fèi)、開墾費(fèi),、測繪費(fèi),、征地社保基金,、森林植被恢復(fù)費(fèi),、地質(zhì)評估費(fèi)、環(huán)保技術(shù)服務(wù)費(fèi),、規(guī)劃設(shè)計費(fèi),、折抵指標(biāo)費(fèi)、耕地占用稅等大量費(fèi)用單據(jù)90余萬元,；被申請人在本院于2017年4月11日組織的聽證中認(rèn)可再審申請人“有70多萬元交到政府”,，并認(rèn)可“如果已經(jīng)交給政府的費(fèi)用，由于延誤造成的利息損失應(yīng)該存在的”,。本院認(rèn)為,，這部分費(fèi)用所產(chǎn)生的利息有必要納入《國家賠償法》第三十六條第八項規(guī)定的“對財產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，按照直接損失給予賠償”之“直接損失”范圍,。國家賠償制度設(shè)立的初衷,，在于彌補(bǔ)公民因國家行政權(quán)或者司法權(quán)的違法運(yùn)用而遭受的損失,。要最大程度地發(fā)揮《國家賠償法》在維護(hù)和救濟(jì)因受到國家公權(quán)力不法侵害的行政相對人的合法權(quán)益方面的功能與作用，理解上述“直接損失”涉及利息計算問題時不宜僅限于《國家賠償法》第三十六條第七項有關(guān)“返還執(zhí)行的罰款或者罰金,、追繳或者沒收的金錢,，解除凍結(jié)的存款或者匯款”，還有必要延及類似本案因行政不作為所產(chǎn)生的以行政繳費(fèi)形式所投資金的利息計算,。上述規(guī)費(fèi)雖非被申請人直接收取,，繳納后自身也不直接產(chǎn)生利息，但正是由于被申請人長期不履責(zé),，致使再審申請人向公權(quán)力機(jī)關(guān)支出大筆費(fèi)用后卻無法正常開展建設(shè),，以繳費(fèi)方式投入的資金無法產(chǎn)生效益，由此對這部分因滯延審批造成的經(jīng)濟(jì)損失可通過對已納入公共資金的前期投資計息之方式給予賠償,，在此意義上能夠架構(gòu)行政法上的因果關(guān)系,，應(yīng)視為投資人投資的直接損失。本院重申,，對《國家賠償法》有關(guān)“直接損失”的準(zhǔn)確理解,，有利于防止實踐中不當(dāng)限縮賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的國家賠償責(zé)任，厘清不作為情形下的行政賠償范圍,，以減少糾紛,，統(tǒng)一裁判尺度，彰顯“有權(quán)必有責(zé),，用權(quán)受監(jiān)督,，侵權(quán)要賠償”的法治理念。其次,，就“應(yīng)得補(bǔ)貼的利息損失”而言,，二審法院指出“應(yīng)得補(bǔ)貼的利息損失元系常青山莊老年公寓建成后所能獲得的床位補(bǔ)貼，屬于預(yù)期利益,，并非直接損失”,，并無不當(dāng)，本院予以認(rèn)可,。且再審申請書中亦未再列此項利息損失,。再者，對于再審申請書中所列“三通一平,、解決用地村民等事宜過程中投入了數(shù)百萬元資金”以及“由于作為尚未開展運(yùn)營的法人無法自行向銀行貸款,，因此由投資人向銀行及民間借款”，此類投資及利息有別于其所繳納的上述行政規(guī)費(fèi),，一方面,，開工建設(shè)需經(jīng)過用地審批、建設(shè)規(guī)劃許可等一系列手續(xù)方可依法推進(jìn)；另一方面,，結(jié)合本案項目用地已獲批準(zhǔn),、后續(xù)程序正在推進(jìn)等情況看，上述投資及利息難以成為因行政不作為所直接導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失,。
二是關(guān)于“日常支出費(fèi)用”和“建筑工程延誤增加的人工費(fèi)”。國家賠償須滿足損失與行政機(jī)關(guān)的違法行為有因果關(guān)系且已實際發(fā)生等條件,。從在案證據(jù)材料看,，原審訴求的“日常支出費(fèi)用”主要系再審申請書所列再審申請人正常運(yùn)行支出的工資、用車,、水電及辦公費(fèi)用等,，因當(dāng)時再審申請人尚未獲得施工、運(yùn)營等全部許可,，這些實際支出難以歸入因被申請人未及時審批所導(dǎo)致的屬于國家賠償范圍的“直接損失”,，且目前涉案項目已獲批準(zhǔn)正在推進(jìn)后續(xù)工作；同時,，原審訴求的“建筑工程延誤增加的人工費(fèi)”以及再審申請書中所列“建安成本增加支出”,，上述費(fèi)用不僅會受市場因素影響產(chǎn)生波動，亦非因行政機(jī)關(guān)的不作為所直接導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失,。就再審申請人所稱的損害發(fā)生過程和結(jié)果看,，被申請人未及時履責(zé)并不足以由此形成法律上的必然因果關(guān)系。在防止不當(dāng)限縮賠償義務(wù)機(jī)關(guān)賠償責(zé)任的同時,，也要避免超越立法精神泛化解讀“直接損失”,，堅持國家賠償范圍的法定性與直接性。
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