征地拆遷領(lǐng)域,，哪些內(nèi)部行政行為具有可訴性,？

在行政法領(lǐng)域中，以行政行為所針對的問題是屬于對社會上的管理事務(wù)還是行政主體自身內(nèi)部管理事務(wù)為標(biāo)準(zhǔn),，可以將行政行為分為外部行政行為和內(nèi)部行政行為,。外部行政行為是指行政機(jī)關(guān)依照管理權(quán)限對社會上行政管理事務(wù)所實(shí)施的行政行為。外部行政行為有的是抽象行政行為,，而大量的是具體行政行為,。內(nèi)部行政行為是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)職能職責(zé)對本機(jī)關(guān)內(nèi)部行政事務(wù)管理所實(shí)施的行政行為。內(nèi)部行政行為不僅包括對本機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)立撤并或?qū)δ硞€公務(wù)人員實(shí)施的獎勵,、處分,、任命等，而且還包括行政機(jī)關(guān)依照法律法規(guī)所賦予的職能職責(zé)對其下屬機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的監(jiān)督管理行為,。例如上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)進(jìn)行的工作上的批準(zhǔn),、命令以及指示、批復(fù)等,。

具體到征拆領(lǐng)域,，因其涉及的部門多、程序多，相對比較復(fù)雜,，在正式的決定作出之前會存在同一行政機(jī)關(guān)內(nèi)部多次不同階段的行為,，上下級機(jī)關(guān)之間的請示、批復(fù)行為,，平級機(jī)關(guān)之間的建議,、同意等諸多內(nèi)部行為，這些內(nèi)部行為理論上不屬于法院的受案范圍,，因?yàn)槠鋵ν獠]有產(chǎn)生法律效力,，對行政相對人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響。但是,，當(dāng)內(nèi)部行政行為被相對人知悉,，并被付諸實(shí)施，對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際直接的影響,，如果還不可訴就會導(dǎo)致行政權(quán)濫用,，給相對人的權(quán)益造成侵害。

1,、所有外化的內(nèi)部行政行為都可訴嗎,？

答案是否定的，內(nèi)部行政行為形式外化不具有可訴性,，實(shí)質(zhì)外化才具有可訴性。其實(shí),，內(nèi)部行政行為不可訴主要的理論根據(jù)是產(chǎn)生于德國的特別權(quán)力關(guān)系理論,，該理論認(rèn)為行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)特定的行政目的或履行其行政職能，而對其內(nèi)部公務(wù)人員的管理行為如錄用,、考核,、任免、處分,、獎懲等,，都屬于特別權(quán)力行為，這種行為由于特別的法律關(guān)系而具有概括的強(qiáng)制權(quán)力,，內(nèi)部工作人員對于這些決定或命令只能服從,，其結(jié)果是上述內(nèi)部行政行為不適用法律保留原則，權(quán)利人的利益受該類行為侵害時無法尋求司法的保護(hù)與救濟(jì),。后來,，特別權(quán)力關(guān)系理論的適用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，將國家與公務(wù)員之間的特別權(quán)力關(guān)系擴(kuò)展到了其他領(lǐng)域,，其中就包括上下級行政機(jī)關(guān)之間,，對我國行政立法及司法均產(chǎn)生了極為深刻的影響。

《行政訴訟法司法解釋》第一條規(guī)定：對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為不屬于法院的受案范圍,。該條規(guī)定成了內(nèi)部行政行為不具有可訴性的依據(jù),。從該條法律規(guī)定，我們也可以看出,，“實(shí)際影響”是我國行政訴訟制度中判斷行政機(jī)關(guān)作出的行為是否可訴的標(biāo)準(zhǔn)之一,。根據(jù)最高院的相關(guān)觀點(diǎn)，對公民,、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為主要是指還沒有成立的行政行為以及還在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)作的行為,。將這類行為排除在行政訴訟的范圍之外，是因?yàn)樾姓V訟的一個重要的目的就是消除非法行政行為對行政管理相對人的權(quán)利義務(wù)的不利影響,，如果某一行為沒有對行政管理相對人的權(quán)利,、義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，提起行政訴訟就沒有實(shí)際意義,。很明顯,，最高院將“不產(chǎn)生實(shí)際影響”的行為分為兩類：一類是沒有成立的行為；另一類是還在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)作的行為,。

關(guān)于實(shí)際影響的判斷標(biāo)準(zhǔn),，主要存在兩種觀點(diǎn)：主觀說和客觀說。主觀說的觀點(diǎn)是,，只要當(dāng)事人主觀上認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行為對其有實(shí)際影響,，法院就應(yīng)當(dāng)受理相關(guān)的行政爭議?？陀^說認(rèn)為應(yīng)從客觀角度,，針對個案進(jìn)行具體分析進(jìn)而作出判斷法院是否應(yīng)當(dāng)受理。我們認(rèn)為應(yīng)從客觀角度分析,，因?yàn)閷?shí)際影響規(guī)定的初衷在于排除未成立的行為和還在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)作的行為進(jìn)入司法程序,，維護(hù)行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。如果從主觀角度進(jìn)行判斷,，大量沒有必要用司法手段解決的行政爭議就涌入法院,，造成司法資源的浪費(fèi)。

2,、征拆領(lǐng)域,，哪些外化的內(nèi)部行政行為可訴？

征收拆遷關(guān)停案件,，根據(jù)多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)我們認(rèn)為對外產(chǎn)生效力的會議紀(jì)要可訴,，公告的土地征收批復(fù)可訴。

會議紀(jì)要是否具有可訴性,，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體的條款內(nèi)容做分析,。實(shí)踐中主要有兩種典型的可訴會議紀(jì)要,。第一種，直接依據(jù)會議紀(jì)要作出具體行為,。實(shí)踐中有的機(jī)關(guān)在作出會議紀(jì)要以后,，不再作出將會議紀(jì)要外部化的行為，而是依據(jù)會議紀(jì)要直接實(shí)施,。對于這種情況,，我們認(rèn)為會議紀(jì)要已由內(nèi)部行為轉(zhuǎn)為具體的外部行為，當(dāng)事人對此不服的可直接對作出會議紀(jì)要的部門提起訴訟,。第二種,，下級機(jī)關(guān)根據(jù)會議紀(jì)要作出決定。對于實(shí)踐中下級部門依據(jù)會議紀(jì)要的要求,，以自身名義作出書面決定并送達(dá)的情形,，我們認(rèn)為也可直接以下級機(jī)關(guān)作為被告提起訴訟。

關(guān)于土地征收批復(fù),，我國現(xiàn)行的土地征收流程主要包括申請征收的地方政府報批,、農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批、土地征收審批,、土地征收公告等程序,。其中，土地征收審批是國務(wù)院或省政府對下級機(jī)關(guān)是否同意其用地申請的批復(fù)行為,，一直被視為內(nèi)部行政行為,，而土地征收公告則一直被視為申請征收土地的政府作出的直接面向公民的外部行為。

上級機(jī)關(guān)的土地征收審批決定一旦作出,，就已經(jīng)意味著土地權(quán)屬的變化,，此時公民的權(quán)利義務(wù)已受到影響，而后續(xù)的土地征收公告行為,，僅是在征收決定的內(nèi)容范圍內(nèi)進(jìn)行的公示，并不會產(chǎn)生超出原有征收審批范圍對被征收人產(chǎn)生新的權(quán)利義務(wù),，其公告行為可以視為將土地征收決定送達(dá)給當(dāng)事人的一種方式,，而對被征收人權(quán)利產(chǎn)生根本決定性作用的還是土地征收決定。因此,，土地征收批復(fù)雖然是行政機(jī)關(guān)就行政事項(xiàng)作出的內(nèi)部審批行為,，但已實(shí)際對被征收人的相關(guān)利益產(chǎn)生影響，因而應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為可訴的行政行為,。

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