最高法：國有土地房屋征收補償辦公室具有行政訴訟主體資格

房屋征收部門與市,、縣級人民政府在房屋征收與補償工作中各有分工，各負其責,。例如,，依照該條例第二十五條的規(guī)定，與被征收人訂立補償協(xié)議就由房屋征收部門以自己的名義進行,；達不成補償協(xié)議的,，則依照該條例第二十六條的規(guī)定，由房屋征收部門報請市,、縣級人民政府作出補償決定,。房屋征收部門雖然是由“市、縣級人民政府確定”，但其職責并非由市,、縣級人民政府授權(quán),，也非由市、縣級人民政府委托,，其和市,、縣級人民政府一樣，都是在該條例的授權(quán)之下以自己的名義履行職責,。此外,，某征補辦也有能力履行協(xié)議所約定的給付義務(wù)，從而具有訴訟實施權(quán),。依照該條例第十二條第二款的規(guī)定,，在安徽省某縣人民政府因涉案建設(shè)項目而作出房屋征收決定前，征收補償費用應(yīng)當足額到位,、專戶存儲,、專款專用,。即使某縣征補辦在房屋征收補償協(xié)議訴訟中被判令承擔繼續(xù)履行,、采取補救措施或者賠償損失等責任，也因有充分的資金準備而具有承擔法律責任的能力,。

再審申請人因訴省某區(qū)人民政府房屋征收補償協(xié)議一案,，向本院申請再審。當事人向省某中級人民法院起訴稱：被告省某縣人民政府組織重點民生工程棚戶區(qū)改造（一期）規(guī)劃范圍內(nèi)國有土地上房屋征收中,，對原告采用欺騙施壓方法,，協(xié)議內(nèi)容不是原告的真實意思表示，且存在原告部分房屋未得到補償,、房屋評估價格不公平,、土地使用權(quán)未予補償、違法先予拆除了原告的房屋等情況,。被告的行為違反法律,、法規(guī)，所簽訂的協(xié)議無效,。請求法院判決：1.撤銷2014年7月23日原,、被告簽訂的房屋征收補償協(xié)議；2.要求被告補償或者恢復原告的房產(chǎn),，承擔給原告造成的經(jīng)濟,、名譽和精神損失。

某區(qū)國有土地房屋征收補償辦公室（以下簡稱某區(qū)征補辦）是人民政府確定的組織實施房屋征收補償工作的房屋征收部門,，與簽訂房屋征收補償協(xié)議,，訂立協(xié)議的主體合法,。訴請撤銷該協(xié)議，依據(jù)合同相對性原則,，應(yīng)當以訂立協(xié)議的房屋征收部門為被告,，將區(qū)人民政府列為被告系主體錯誤。據(jù)此依照最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第三項之規(guī)定,，駁回陳某生、張某平的起訴,。

根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條第二款,、第二十五條的規(guī)定，簽訂房屋征收補償協(xié)議的主體,，一方為房屋征收部門,，另一方為被征收人。因征收補償協(xié)議產(chǎn)生糾紛,，被征收人提起訴訟的,，應(yīng)以協(xié)議的另一方即房屋征收部門為被告。本案中,，房屋征收補償協(xié)議的一方當事人為被征收人另一方為省某區(qū)人民政府確定的負責房屋征收補償相關(guān)具體工作的某縣征補辦,。被征收人起訴要求撤銷房屋征收補償協(xié)議，應(yīng)以該辦公室為被告,。錯列省某區(qū)人民政府為被告,，且在一審法院明確告知后拒絕變更，屬于“錯列被告且拒絕變更的”情形,，故一審法院裁定駁回起訴并無不當,。

再審申請中稱：1.依據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條第一款的規(guī)定，省某區(qū)人民政府為征收補償責任主體,。2.一,、二審法院依據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條第二款認定本案錯列被告，違反該條第一款的規(guī)定,，更不符合該條例的基本原則,。故請求本院撤銷一、二審裁定,，撤銷再審被申請人與再審申請人所簽房屋征收補償協(xié)議,。

針對其與某區(qū)征補辦簽訂的房屋征收補償協(xié)議提起訴訟。起訴是以省某區(qū)人民政府為被告,。省某縣人民政府辯稱,，其不是協(xié)議的簽訂人，不是適格被告,。一審法院則認定再審申請人將安徽省某縣人民政府列為被告系主體錯誤,，并據(jù)此裁定駁回起訴,。因而，適格被告問題就成為本案的核心爭議,。本院經(jīng)審查認為,，以省某區(qū)人民政府為被告提起本案訴訟，確系錯列被告,。在再審申請人拒絕變更的情況下,，一審法院裁定駁回起訴，符合最高人民法院《關(guān)于適用中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第三條第一款第三項的規(guī)定,。理由如下：

一,、以協(xié)議相對方以外的其他主體為被告違背了合同相對性原則。再審申請人系針對其與某縣征補辦簽訂的房屋征收補償協(xié)議提起訴訟,，請求人民法院判決撤銷該協(xié)議,，并判決被告予以補償、賠償,。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第十一項的規(guī)定,，認為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更,、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議,、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的，屬于行政訴訟受案范圍,。因此本案屬于行政協(xié)議之訴,。所謂行政協(xié)議，是指行政機關(guān)為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標,，在法定職責范圍內(nèi),，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議,。盡管行政協(xié)議在性質(zhì)上仍然屬于一種行政行為,，在主體、標的以及目標等方面與民事合同多有不同,，但它的確是一種“最少公法色彩,、最多私法色彩”的新型行政行為。與民事合同類似,，行政協(xié)議同樣是一種合同,，同樣基于雙方或者多方當事人的意思合致，同樣具有合同當事人地位平等以及非強制性等特點,。正是基于這種類似性,，最高人民法院《關(guān)于適用中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第十四條才規(guī)定，在行政協(xié)議訴訟中“可以適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規(guī)定的民事法律規(guī)范”,。在民事合同法律規(guī)范中,，合同相對性原則具有基礎(chǔ)地位,。該原則是指，合同主要在特定的合同當事人之間發(fā)生法律約束力,，只有合同當事人一方才能基于合同向合同的相對方提出請求或者提起訴訟,，而不能向合同相對方以外的其他主體主張。本案中,，某縣征補辦系依據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十五條與再審申請人訂立房屋征收補償協(xié)議,。而該條第二款“補償協(xié)議訂立后，一方當事人不履行補償協(xié)議約定的義務(wù)的,，另一方當事人可以依法提起訴訟”的規(guī)定也正是合同相對性原則的具體體現(xiàn),。所以，如果再審申請人針對補償協(xié)議提起訴訟,，只能以協(xié)議的相對方某縣征補辦為被告,，其以合同相對方以外的其他主體安徽省某縣人民政府為被告提起訴訟,，是對合同相對性原則的違反,，也是對《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十五條第二款規(guī)定的違背。

二,、法定主體原則要求誰行為誰為被告,。行政協(xié)議雖以合同的面貌出現(xiàn)，但說到底還是一種行政行為,。即以傳統(tǒng)的行政訴訟當事人規(guī)則審視本案,，省某縣人民政府也不應(yīng)成為適格的被告。在行政訴訟中,，確定適格被告的依據(jù)是所謂法定主體原則,，即：行政機關(guān)作出了被訴的那個行政行為，或者沒有作出被申請的行政行為,，并且該機關(guān)在此范圍內(nèi)能對爭議的標的進行處分,。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第一款“公民,、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的,，作出行政行為的行政機關(guān)是被告”的規(guī)定就是法定主體原則的具體體現(xiàn)。通常情況下,，法定主體原則具體包括這樣兩個要件：第一,，誰行為，誰為被告,；第二,，行為者，能為處分,。以行政協(xié)議之訴而言,，所謂“誰行為”,，就是指誰是行政協(xié)議的相對方；“能處分”,，就是指該相對方有能力履行協(xié)議所約定的給付義務(wù),。本案中，某縣征補辦是房屋征收補償協(xié)議的另一方當事人,，并無爭議,。再審申請人所強調(diào)的是，依照《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條第一款的規(guī)定,，“市,、縣級人民政府負責本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作”，這無疑已確定安徽省某縣人民政府的征收補償主體資格,，簽訂房屋征收補償協(xié)議只是一種具體落實,。因此，其以省某縣人民政府為被告提起訴訟,，完全符合條例的原意,。本院認為，《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條第一款的規(guī)定：“市,、縣級人民政府負責本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作,。”但這里所謂的“負責”,，只是明確一種主體責任,，并非是指該行政區(qū)域房屋征收與補償方面的所有工作都由市、縣級人民政府負責,?？紤]到房屋征收與補償工作量大面廣，不可能都由人民政府具體實施,，該條第二款緊接著規(guī)定：“市,、縣級人民政府確定的房屋征收部門組織實施本行政區(qū)域的房屋征收與補償工作?！狈课菡魇詹块T與市,、縣級人民政府在房屋征收與補償工作中各有分工，各負其責,。例如,，依照該條例第二十五條的規(guī)定，與被征收人訂立補償協(xié)議就由房屋征收部門以自己的名義進行,；達不成補償協(xié)議的,，則依照該條例第二十六條的規(guī)定，由房屋征收部門報請市,、縣級人民政府作出補償決定,。房屋征收部門雖然是由“市,、縣級人民政府確定”，但其職責并非由市,、縣級人民政府授權(quán),，也非由市、縣級人民政府委托,，其和市,、縣級人民政府一樣，都是在該條例的授權(quán)之下以自己的名義履行職責,。此外,，某征補辦也有能力履行協(xié)議所約定的給付義務(wù)，從而具有訴訟實施權(quán),。依照該條例第十二條第二款的規(guī)定,，在安徽省某縣人民政府因涉案建設(shè)項目而作出房屋征收決定前，征收補償費用應(yīng)當足額到位,、專戶存儲,、專款專用,。即使某縣征補辦在房屋征收補償協(xié)議訴訟中被判令承擔繼續(xù)履行,、采取補救措施或者賠償損失等責任,，也因有充分的資金準備而具有承擔法律責任的能力,。

綜上，再審申請理由不能成立,，其再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形,，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第一百零一條,、《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條之規(guī)定,，
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