我國《土地管理法》第四十三條、第四十五條以及第四十六條之規(guī)定,，任何單位和個人進行建設(shè),，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地……前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地,；征收土地應依據(jù)職權(quán)分工分別由國務(wù)院或者省級人民政/府批準,；國家征收土地的，依照法定程序批準后,，由縣級以上地方人民政/府予以公告并組織實施,。綜合以上法律之規(guī)定，國務(wù)院或省級人民政/府作出的征地批準文件,，司法實踐中又稱征地批復,、征收土地決定，是地方政/府及其國土部門啟動征地實施程序的前置性,、不可或缺的法律文件,。征地行為一經(jīng)批準就意味著土地性質(zhì)發(fā)生了變化，即由集體土地轉(zhuǎn)換成國有土地,，而這一變化也必然會對被征地村集體及農(nóng)民產(chǎn)生重大影響,。

然而，關(guān)于征地批準文件是否具有可訴性問題,，在司法審判實務(wù)中,，一些地方法院卻以征地批準文件屬于終局性裁決行為，不屬于人民法院的受案范圍為由對當事人的起訴作出或不予受理或駁回起訴的裁定,。其基本理由是,，根據(jù)《行政復議法》第三十條第二款之規(guī)定：“根據(jù)國務(wù)院或者省,、自治區(qū)、直轄市人民政/府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征收土地的決定,，省,、自治區(qū),、直轄市人民政/府確認土地,、礦藏,、水流、森林,、山嶺,、草原、荒地,、灘涂,、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復議決定為最終裁決?！?br>
此外,，（2005）行他字第23號《最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國行政復議法第三十條第二款有關(guān)問題的答復》中也明確解釋了，《中華人民共和國行政復議法》第三十條第二款規(guī)定的最終裁決應當包括兩種情形：一是國務(wù)院或者省級人民政/府對行政區(qū)劃的勘定,、調(diào)整或者征用土地的決定,；二是省級人民政/府據(jù)此確認自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復議決定。

那么依照上述法律和司法解釋的規(guī)定,，國務(wù)院或省級人民政/府作出的征收土地決定以及公民,、法人或者其他組織不服該征收土地決定申請行政復議，復議機關(guān)作出的行政復議決定均屬于最終裁決行為,。而根據(jù)《行政訴訟法》第十三條第四款規(guī)定：“公民,、法人或者其他組織對法律規(guī)定由行政機關(guān)最終裁決的行政行為不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理,?！?br>
征地批準文件并非屬于裁決行為，更不是終局裁決行為,，（2005）行他字第23號《最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國行政復議法第三十條第二款有關(guān)問題的答復》系對該條款的錯誤解釋,。征地批準文件應當屬于對被征地村集體及農(nóng)民的權(quán)利義務(wù)構(gòu)成直接影響的行政審批行為，應為可訴的具體行政行為,。

首先,，征地批準文件不屬于行政裁決行為。行政裁決實際上具有準司法的性質(zhì),，是行政機關(guān)基于法律法規(guī)的授權(quán)以居中第三者的身份對其行政管理職責范圍內(nèi)各方當事人所產(chǎn)生的糾紛進行審查并作出居中處理的行政行為,。

例如，已廢止的《城市房屋拆遷管理條例》中,，拆遷人與被拆遷人因補償問題無法達成一致的,，任何一方均有權(quán)向房管部門申請拆遷裁決，房管部門作出的裁決書即為行政裁決行為,；《土地管理法》第十三條規(guī)定的因土地所有權(quán)或使用權(quán)發(fā)生爭議的,，應當先行交由鄉(xiāng)級人民政/府或縣級人民政/府作出處理，故,，鄉(xiāng)級政/府或縣級政/府作出的處理決定應為行政裁決行為,。

而征地行為本身具有強制性，是國家運用公權(quán)力對被征地農(nóng)民土地的強制性剝奪,，在征與不征的問題上地方政/府與被征地集體組織無商量的余地,，不存在法律糾紛的可能。故,，國務(wù)院和省級人民政/府對地方政/府征地行為的批準根本不具有居中裁決的性質(zhì),，不構(gòu)成行政裁決行為，更談不上是終局的行政裁決行為,。

其次,，最高院（2005）行他字第23號司法解釋系對《行政復議法》第三十條第二款的誤讀，實際上是改變了該條款的原意,?！缎姓妥h法》第三十條共分為兩個條款，第一款規(guī)定：“公民,、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地,、礦藏、水流,、森林,、山嶺、草原,、荒地,、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的,，應當先申請行政復議,；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟,?！惫剩鋬?nèi)容規(guī)定的是關(guān)于具體行政行為侵犯土地等所有權(quán)或者使用權(quán)的復議程序前置的規(guī)定,。

綜合運用體系的解釋方法,、利用上下兩個條款之間的邏輯關(guān)系進行解釋就不難得出，該條的兩個條款處理的是均是行政機關(guān)的具體行政行為侵犯土地,、礦藏,、水流、森林,、山嶺,、草原、荒地,、灘涂,、海域等自然資源權(quán)屬（包括所有權(quán)或者使用權(quán)）的司法救濟規(guī)則,。第一款是適用情形下的復議前置性規(guī)定，第二款是適用情形下的復議終局規(guī)定,。再用語法的解釋方法解讀第二款規(guī)定,，該款的前半句實際上是適用條件，后半句是適用規(guī)則即復議終局裁決,。

換個語句表述就是：“省,、自治區(qū)、直轄市人民政/府根據(jù)國務(wù)院或者省,、自治區(qū),、直轄市人民政/府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征收土地的決定,，對土地,、礦藏、水流,、森林,、山嶺、草原,、荒地,、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的確認,，對其的行政復議決定為最終裁決,。”再進一步應解讀為：如果國務(wù)院或省級政/府對土地征收作出決定,，那么省級政/府根據(jù)該決定對土地的所有權(quán)或使用權(quán)的確認,，當事人不服只能提行政復議決定，不能提起行政訴訟,。也即行政復議決定是最終裁決行為,，不可訴訟。

綜上,，《行政復議法》第三十條第二款并沒有對土地征收決定定性為是終局裁決行為,。最高院的該司法解釋違背了《行政復議法》的立法原意，故,，當司法解釋改變法律條款內(nèi)容并與之發(fā)生法律沖突時應當優(yōu)先適用法律的規(guī)定,。

再次，征地批準文件應為行政審批行為,，其內(nèi)容對被征地村集體及農(nóng)民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響,，完全具備具體行政行為的構(gòu)成要素，應具有可訴性,。根據(jù)《行政訴訟法》第二條以及第二十五條之規(guī)定,，行政相對人及利害關(guān)系人能否提起行政訴訟的判斷標準是行政機關(guān)的行政行為是否與其具有法律上的利害關(guān)系,，即對其權(quán)利義務(wù)是否產(chǎn)生實際的影響。

雖然國務(wù)院或省級人民政/府是對地方政/府及其國土部門的征地行為的批準,，但其內(nèi)容一般包括是否同意征地,、征地四至、征地面積,、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用批準以及征地補償?shù)扔嘘P(guān)實施的注意事項等內(nèi)容，征地批準文件一旦作出就意味著土地權(quán)屬的變更,，被征地集體組織和征地農(nóng)民不再是土地的所有者,，與其利益直接相關(guān)，對其享有的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生重大影響,。

此外,，最高人民法院2011年頒布實施的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的規(guī)定》第一條也規(guī)定了：“農(nóng)村集體土地的權(quán)利人或利害關(guān)系人認為行政機關(guān)作出的涉及農(nóng)村集體土地的行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法提起行政訴訟的,，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍,。”

最后,，《行政訴訟法》第十二條實際上也明確規(guī)定了對征地批準文件的可訴性,。根據(jù)該條款的規(guī)定：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：(五)對征收,、征用決定及其補償決定不服的,；”征地批準文件實際上就是對土地實施征收的決定，故,，對土地征收決定不服提起訴訟應當屬于人民法院的行政訴訟受案范圍,。