產(chǎn)權(quán)調(diào)換與貨幣補償?shù)倪x擇性

《征補條例》第二十一條延襲了《城市房屋拆遷條例》第二十三條的規(guī)定，即同樣強調(diào)“被征收人可以選擇貨幣補償,，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換,。”實踐中,，主要存在以下兩方面問題：

1.有的市縣政府不尊重被征收人的選擇權(quán),，代替被征收人作出決定，只提供貨幣補償或者產(chǎn)權(quán)調(diào)換一種方式,，在補償決定中也僅明確一種補償方式,。此種情形既不利于保障被征收人選擇權(quán)，也可能導(dǎo)致征收申請人付出過多的經(jīng)濟(jì)成本,，特別是在房屋價格有較大幅度上漲后,，征收單位將可能面臨以較高價格購買房屋提供給被征收人選擇。指出：“任何人不得從自己的錯誤行為中獲益”,。拆遷人和相關(guān)行政機關(guān)違法實施拆遷,，導(dǎo)致被拆遷人長期未依法得到補償安置的，房價上漲時,，拆遷人和相關(guān)行政機關(guān)有義務(wù)保證被拆遷人得到公平合理的補償安置,。被拆遷人選擇實行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換時，拆遷人和相關(guān)行政機關(guān)無適當(dāng)房屋實行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，則應(yīng)向被拆遷人支付生效判決作出時以同類房屋的房地產(chǎn)市場評估價格為標(biāo)準(zhǔn)的補償款,?！贝瞬门械倪壿嫽A(chǔ)在于《征補條例》第二十一條保障被征收人選擇權(quán)問題，即通過保障被征收人選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的權(quán)利,，從而支持其要求按裁判時的市場評估價格予以補償,。

2.是如何保障房屋被征收人的選擇權(quán)。

《城市房屋拆遷條例》和《征補條例》均未明確補償決定中究竟應(yīng)如何表述被征收人選擇權(quán),。實踐做法十分混亂,，有的在征收補償方案籠統(tǒng)告知選擇權(quán)但具體選擇的內(nèi)容和方式不明確；有的限定被征收人在一定期限內(nèi)可以行使選擇權(quán),，逾期未行使的,，由征收單位自主決定；有的在作出補償決定前的合理期限內(nèi),，告知被征收人有選擇權(quán),，并明確告知貨幣補償?shù)木唧w金額和產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的具體位置、面積等特定信息,；還有的在補償決定中同時載明兩種補償方式,，并同時明確貨幣補償金額以及產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋具體可識別的信息。實踐中,，法院的裁判也相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)各異,。

被征收人選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣補償?shù)臋?quán)利必須得到尊重，不論具體采取何種形式,，必須建立在被征收人能夠真正進(jìn)行比較并在此基礎(chǔ)上作出選擇,，即市縣政府應(yīng)當(dāng)提供具有具體金額的貨幣補償和已經(jīng)特定化的房屋供被征收人進(jìn)行比較、權(quán)衡和選擇,，而不能僅抽象告知被征收人有選擇權(quán),。《征補條例》修訂時,，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步對選擇權(quán)的行使方式作出明確規(guī)定,，以減少糾紛，同時保障征收申請人和被征收人雙方的合法權(quán)益,。理想化的選擇權(quán)模式是,，房屋征收部門在報請作出房屋征收決定的市縣級政府作出補償決定時，除非被征收人在征收決定作出前主動,、書面放棄某種選擇外,，征收決定書就必須分別提供兩種選擇：一是貨幣補償方式應(yīng)當(dāng)包括房屋的面積、每平方米單價和總價,、裝修等附屬設(shè)施的作價情況,，補償總金額的領(lǐng)取時間、地點和領(lǐng)取方式。二是產(chǎn)權(quán)調(diào)換方式除應(yīng)當(dāng)包括房屋的面積,、每平方米單價和總價,、裝修等附屬設(shè)施的作價情況，以及應(yīng)當(dāng)支付的補償總金額外,，還應(yīng)當(dāng)包括用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的門牌號碼,、面積、單價,、裝修及附屬設(shè)施作價情況并匯總的市場價格；并計算與原房屋的結(jié)算差價,，并明確支持差價的時間,、地點和方式。

房屋所有權(quán)人與承租人利益兼及保護(hù)

《征補條例》未就房屋承租人相關(guān)補償問題作出專門規(guī)定,。原因之一在于征收針對所有者權(quán)益,，且市場化租賃已遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于傳統(tǒng)公房的承租，繼續(xù)采取《城市拆遷條例》單獨規(guī)定承租人安置補償權(quán)也無太大必要,。立法對于市場化租賃情況下的承租人權(quán)益保障,，可以通過在被征收人取得補償后，由其作為房屋所有權(quán)人通過協(xié)商或者民事訴訟方式來解決補償金額分配的問題,。需要說明的是,，《征補條例》雖然沒有規(guī)定承租人獲得安置補償權(quán)利，但并不排除承租人在征收補償中的知情權(quán),、參與權(quán),、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。市縣級政府在進(jìn)行補償時,，應(yīng)當(dāng)充分考慮承租人的權(quán)益,，合理劃分所有權(quán)人和承租人之間不同的權(quán)益。承租人對承租房屋進(jìn)行裝飾裝修,、依法從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的,，市縣級政府在確定被征收房屋價值補償金額時，應(yīng)考慮承租人相應(yīng)的裝飾裝修費用,、考慮承租人因征收房屋造成的搬遷,、臨時安置補償以及停產(chǎn)停業(yè)損失補償。市縣級政府,、房屋所有權(quán)人,、承租人對相關(guān)補償金額的分配無法達(dá)成一致的，除了房屋本身價值補償可以直接支付給房屋所有權(quán)人,，對與承租人密切相關(guān)的裝飾裝修補償?shù)?，可以考慮先予以提存，并引導(dǎo)所有權(quán)人與承租人通過協(xié)商或者民事訴訟的方式來解決補償金分配問題。

補償與搬遷的關(guān)系

《征補條例》第二十七條規(guī)定,，實施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補償,、后搬遷,。任何單位和個人不得采取暴力,、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱,、供氣,、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷,。禁止建設(shè)單位參與搬遷活動。因此,，沒有補償就沒有搬遷,，未經(jīng)正當(dāng)程序更不應(yīng)出現(xiàn)強制搬遷。當(dāng)然,，需要明確的是此處“先補償,，后遷”包括以下幾層含義：

一是已經(jīng)作出了征收補償決定或者簽訂了補償協(xié)議；

二是征收補償決定或補償協(xié)議所載明的補償內(nèi)容已經(jīng)到位,，已經(jīng)實際支付被征收人,；

三是被征收人拒絕接受的，應(yīng)當(dāng)依法告知并履行了相應(yīng)的提存等手續(xù),，確保補償內(nèi)容能隨時實現(xiàn),。

四是補償決定在強制執(zhí)行前應(yīng)當(dāng)經(jīng)由法院審查。根據(jù)《征補條例》第二十八條以及《最高人民法院關(guān)于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》,，被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟,，在補償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市,、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行,。人民法院要審查征收補償決定是否依法作出、征收補償決定是否依法送達(dá)并催告搬遷,，補償金額是否已經(jīng)專戶存儲賬號,，用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點和面積是否明確具體且實際存在，是否存在社會穩(wěn)定風(fēng)險,，是否適宜采取強制搬遷等等,。

五是人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補償決定的市,、縣級人民政府組織實施,。人民法院并可以根據(jù)實際情況建議申請機關(guān)依法采取必要措施，保障征收與補償活動順利實施,。

房屋補償責(zé)任應(yīng)區(qū)別于違法搬遷的賠償責(zé)任

由于強制搬遷以及強制拆除,，通常是依據(jù)行政補償決定,，而補償決定理論上均已經(jīng)解決了房屋及其附著物的補償問題，因此即使是違法的強制搬遷,，通常僅存在對房屋內(nèi)物品的損失賠償問題,，并不應(yīng)涉及房屋補償問題。就對房屋補償和因強制搬遷造成的損失問題進(jìn)行了區(qū)分：強調(diào)對的房屋進(jìn)行補償或妥善安置,；因違法實施強制拆遷給造成的其他財產(chǎn)損失,，應(yīng)依法予以賠償。當(dāng)然,，對于征收決定,、補償決定以及強制搬遷被認(rèn)定違法的，審判中也可考慮僅作出賠償判決,，責(zé)令市縣政府賠償房屋損失和房屋內(nèi)物品損失,，而不認(rèn)可通過補償程序解決房屋補償問題，以體現(xiàn)對違法征收的懲誡性,。

人民法院裁定準(zhǔn)予強制執(zhí)行后，被征收人應(yīng)主動騰退交房,，自覺履行義務(wù),。對極少數(shù)被征收人由于種種原因拒絕搬遷，市縣政府可以依法采取強制搬遷方式,，以確保公共利益實現(xiàn),。根據(jù)《征補條例》和相關(guān)司法解釋的規(guī)定，強制搬遷堅持“裁執(zhí)分離”原則,，以政府組織實施為總原則,、以法院執(zhí)行屬個別例外情形。這既有利于發(fā)揮法院的司法監(jiān)督職能,，又有利于發(fā)揮市縣政府統(tǒng)籌各方的行政優(yōu)勢,。組織強制搬遷和拆除，不能野蠻作業(yè),，仍應(yīng)按現(xiàn)有法規(guī)規(guī)定依法進(jìn)行,。市縣級政府組織實施時，應(yīng)要求征收主管部門,、公安部門等多部門聯(lián)合搬遷,，以確保強制搬遷的平穩(wěn)、有序和高效實施,。由于強制搬遷具有強制性,，且一般涉及被征收人及家庭成員的人身和財產(chǎn)權(quán)益，必須嚴(yán)格遵守法定程序,，并應(yīng)當(dāng)建立完備的房屋內(nèi)物品的登記,、運輸,、保存和交接等記錄；在被征收人不配合搬遷的情況下,，還應(yīng)當(dāng)以公證的方式固定整個搬遷過程,。根據(jù)《房屋拆遷證據(jù)保全公證細(xì)則》規(guī)定，房屋拆遷證據(jù)保全公證時,，公證機關(guān)應(yīng)對房屋及附屬物的現(xiàn)狀依法采取勘測,、拍照或攝像等保全措施，以確保其真實性和證明力,。實施強制拆遷房屋證據(jù)保全時,，公證機關(guān)應(yīng)通知被拆遷人到場。如其拒不到場,，公證員應(yīng)在筆錄中記明,。實施強制拆遷房屋中有物品的，公證員應(yīng)當(dāng)組織對所有物品逐一核對,、清點,、登記，分類造冊,。并記錄上述活動的時間,、地點，交兩名有完全行為能力的在場人員核對后,，由公證員和在場人在記錄上簽名,。被拆遷人拒絕簽名的，公證員應(yīng)在記錄中記明,。物品清點登記后,，凡不能立即交與被拆遷人接收的，公證員要監(jiān)督拆遷人將物品存放在其提供的倉庫中,，并對物品掛簽標(biāo)碼,，丟失損壞的，倉庫保管人應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任,。強制搬遷結(jié)束后,，強制搬遷的組織韻還應(yīng)制作通知書，通知當(dāng)事人在一定期限內(nèi)領(lǐng)取物品,。逾期不領(lǐng)的,，公證處可以接受實施單位的提存申請，辦理提存,。

審判實踐中,，由于實施機關(guān)不依法定程序辦理公證等手續(xù)，甚至采取較為野蠻的方式強制搬遷,，引發(fā)了許多賠償糾紛,，也給司法機關(guān)準(zhǔn)確認(rèn)定損失金額帶來諸多困難,。特別是在被征收人主張賠償時也無法舉證證明毀損滅失物品數(shù)量和價值的情況下，更是如此,。通常情況下,，法院在確定具體損失時，一般按以下思路進(jìn)行：原則上被征收人應(yīng)當(dāng)對損失的事實和具體金額承擔(dān)舉證責(zé)任,。但如果由于實施機關(guān)強制拆遷和拆除時沒有依法制作公證筆錄和公證清單導(dǎo)致被征收人對滅失損壞的財物無法充分履行舉證責(zé)任的,，在被征收人能提供初步證據(jù)證明有財產(chǎn)損壞滅失的情況下，即發(fā)生舉證責(zé)任的轉(zhuǎn)移,，實施機關(guān)應(yīng)當(dāng)對其強制搬遷沒有造成財產(chǎn)損失的主張承擔(dān)舉證責(zé)任,，并承擔(dān)舉證不能的不利后果。這就意味著在被告違法強制搬遷導(dǎo)致事實真?zhèn)尾幻鞯那闆r下,，原告對有關(guān)損害的事實須承擔(dān)初步的證明責(zé)任,。對某些明顯夸大的損失或者原告無法提供初步證據(jù)、不能履行初步證明責(zé)任的主張和請求,，法院也可以綜合考慮全案因素和各方過錯情況,，依法行使自由裁量權(quán)，對具體賠償金額予以酌定,。

同時,，根據(jù)《征補條例》和相關(guān)司法解釋的規(guī)定，補償決定實行“裁執(zhí)分離”,，強制搬遷和強制拆除是執(zhí)行人民法院的生效準(zhǔn)予執(zhí)行裁定，參考《最高人民法院關(guān)于行政機關(guān)根據(jù)法院的協(xié)助執(zhí)行通知書實施的行政行為是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍的批復(fù)》（法釋[2004]6號）以及《最高人民法院關(guān)于行政機關(guān)不履行人民法院協(xié)助執(zhí)行義務(wù)行為是否屬于行政訴訟受案范圍的答復(fù)》（[2012]行他字第17號）精神,，如果被征收人僅以強制搬遷侵犯其房屋所有權(quán)為由提起訴訟,，是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍，仍值得研究,。此時,，被征收人原則上只能就強制搬遷給房屋內(nèi)物品造成的損失或者違法采取措施造成的損害，請求人民法院予以救濟(jì),。

應(yīng)堅持依法維權(quán)和尊重法治并重的原則

《征補條例》全面保障了被征收人權(quán)益,，堅持按市場評估價讓被征收人得到公平合理的補償，并保證居住水平不降低,?！墩餮a條例》還將被征收人知情權(quán)、參與權(quán),、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)貫穿于全部的征收與補償程序,。如是否需要征收的參與權(quán)、補償方案的建議權(quán),、房屋調(diào)查結(jié)果的確認(rèn)權(quán),、評估機構(gòu)的協(xié)商選擇權(quán),、評估報告申請復(fù)核、申請鑒定權(quán),、貨幣補償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換的選擇權(quán),、補償內(nèi)容和補償方式的協(xié)商權(quán)、申請復(fù)議和起訴權(quán),。實踐中,，多數(shù)被征收人都以簽訂補償協(xié)議的方式實現(xiàn)了自愿搬遷，政府作出補償決定后,，多數(shù)被征收人也能通過訴訟方式理性表達(dá)訴求,。因此，減少化解征收補償過程中的矛盾,，需要征收人和被征收人共同知法守法,，依法行事，尊重法治：市縣級政府要堅持依法征收,，公平補償,，程序正當(dāng)，被征收人也應(yīng)當(dāng)主動參與,，積極配合,，以理性方式維護(hù)權(quán)益，而不能消極對抗,。

從案件審理情況看,，少數(shù)被征收人不了解《征補條例》，不能正確地行使權(quán)利,。如征收與補償階段不積極主動參與征收補償進(jìn)程,，不配合征收補償工作，放棄了對征收補償參與和監(jiān)督,，造成一些能夠成立的訴求,，因未積極參與和異議，而得不到法院支持,。如極少數(shù)被征收人在征收調(diào)查階段不配合調(diào)查房屋面積和結(jié)構(gòu)等,，拒絕在實地查勘記錄上簽字或者蓋章，造成人民法院依據(jù)《評估辦法》第十二條,、第二十八條規(guī)定,，認(rèn)可房屋征收部門、注冊房地產(chǎn)估價師和無利害關(guān)系第三人見證后的實地查勘記錄,；有的被征收人不在《評估辦法》規(guī)定的期限內(nèi)對評估結(jié)論申請復(fù)核和申請鑒定,，而是不接收、不采納評估報告,，錯失復(fù)核鑒定機會,，造成人民法院只能認(rèn)可評估結(jié)論,。有的被征收人不在法定期限內(nèi)就產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣補償作出選擇，造成征收單位單方?jīng)Q定補償方式,；有的強制搬遷中不到現(xiàn)場或者不理性維權(quán)被帶離,，有的到現(xiàn)場也不參與核實物品清單或者拒絕簽名，強制搬遷后又不領(lǐng)取房屋內(nèi)物品,，不接受補償款項的提存,，最終損害自身權(quán)益。因此,，在征收與補償過程中,，不論被征收人是否同意征收與補償方案，都應(yīng)依據(jù)《征補條例》的規(guī)定,，積極主動維權(quán),，而不能消極對抗。