如何理解《行政訴訟法》第三十八條規(guī)定的“由被告承擔(dān)舉證責(zé)任”

在行政賠償訴訟中,，原告應(yīng)當(dāng)就行政行為是否造成損失、具體損失數(shù)(金)額（以下統(tǒng)稱損失金額）多少承擔(dān)舉證責(zé)任。需要強(qiáng)調(diào)的是,，上述原告就損失金額承擔(dān)的舉證責(zé)任,，是法律預(yù)先規(guī)定的而非由法官酌定的，是固定不變的而非可轉(zhuǎn)移的,，是客觀的舉證責(zé)任而非主觀的舉證責(zé)任,，是結(jié)果意義的舉證責(zé)任而非行為意義的舉證責(zé)任，是說服法官相信待證事實(shí)已達(dá)到高度可能性的責(zé)任而非推進(jìn)訴訟進(jìn)行的責(zé)任,。易言之,，只要原告所提供的證據(jù)不能證明其有關(guān)遭受損失及損失金額的主張，且對方又不認(rèn)可其有關(guān)損失金額的主張,，法院經(jīng)調(diào)查核實(shí)后仍無法準(zhǔn)確認(rèn)定,，有關(guān)損失金額的案件事實(shí)處于真?zhèn)尾幻鞯臓顟B(tài)時(shí)，原告將因舉證不能或者未能完全履行舉證責(zé)任而承擔(dān)其主張得不到法院支持的不利后果,。當(dāng)然,，《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋，基于證據(jù)的可得性,、當(dāng)事人提供證據(jù)的便利性以及對違反法定程序的行政機(jī)關(guān)的懲戒性,，對于因被告違法行政而造成原告舉證困難的情形作出了特殊規(guī)定?！缎姓V訟法》第三十八條第二款即規(guī)定：“在行政賠償,、補(bǔ)償?shù)陌讣校鎽?yīng)當(dāng)對行政行為造成的損害提供證據(jù),。因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的,，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任,?！钡藯l規(guī)定的舉證責(zé)任，與前述原告的舉證責(zé)任仍有較大區(qū)別：兩種舉證責(zé)任在證明目的,、證明對象（待證事實(shí)）,、不利后果等方面仍存在較大區(qū)別，特別是在是否存在損失及損失金額的認(rèn)定等方面可能存在根本性分歧,。因而,，不能將《行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定的“由被告承擔(dān)舉證責(zé)任”，擴(kuò)大理解為由被告對原告主張的存在損失及損失金額多少承擔(dān)舉證責(zé)任,，更不能進(jìn)一步認(rèn)為該舉證責(zé)任屬于結(jié)果意義上的舉證責(zé)任,；否則將違反“否定之人無需舉證”這一基本證據(jù)法則，也將讓主張消極事實(shí)的被告,，在案件審理中難以履行相應(yīng)的舉證責(zé)任,。在此種情形下，行政訴訟中的原告和被告，對是否存在損失以及損失金額問題的舉證責(zé)任,，仍宜根據(jù)《行政訴訟法》第一百零一條規(guī)定,，參照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第九十條和第九十一條相關(guān)規(guī)定，分別承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任和證明責(zé)任,，并在此基礎(chǔ)上科學(xué),、合理地確定并分配被告行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任。申言之,，當(dāng)事人對自己提出的訴訟請求所依據(jù)的事實(shí)或者反駁對方訴訟請求所依據(jù)的事實(shí),，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)加以證明；當(dāng)事人未能提供證據(jù)或者證據(jù)不足以證明其事實(shí)主張的,，由負(fù)有舉證證明責(zé)任的當(dāng)事人承擔(dān)不利的后果,；主張法律關(guān)系存在的當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)對產(chǎn)生該法律關(guān)系的基本事實(shí)承擔(dān)舉證證明責(zé)任,；主張法律關(guān)系變更,、消滅或者權(quán)利受到妨害的當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)對該法律關(guān)系變更,、消滅或者權(quán)利受到妨害的基本事實(shí)承擔(dān)舉證證明責(zé)任,。

當(dāng)然，因被告行政機(jī)關(guān)違反正當(dāng)程序,，不依法公證或者制作證據(jù)清單,，給原告履行舉證責(zé)任造成困難的，人民法院可以在原告已就損失金額提供證據(jù)初步證明的基礎(chǔ)上,，適當(dāng)降低證明標(biāo)準(zhǔn),，或者通過推定等方式，依法作出對被告不利的認(rèn)定,。在被訴行政行為確已給原告造成損失,，但原被告雙方又無法證明具體損失數(shù)額的情況下，法庭可以結(jié)合國家賠償價(jià)值取向,、舉證目的,、證明對象的實(shí)際情況等，對全案證據(jù)進(jìn)行綜合審查,，并遵循法官職業(yè)道德,，運(yùn)用邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行全面,、客觀和公正地分析判斷,，依法對損失金額予以認(rèn)定。

一,、關(guān)于行政申請?jiān)賹彴讣彶橹攸c(diǎn)問題

人民法院審理行政案件,，實(shí)行兩審終審制度,。再審程序是針對生效裁判可能出現(xiàn)的重要錯(cuò)誤而賦予當(dāng)事人的特別救濟(jì)程序。人民法院審理行政申請?jiān)賹彴讣?，雖然針對的是已經(jīng)生效的二審裁判的適法性,，但卻并非需要全面審查二審裁判的適法性，而是要結(jié)合再審申請人的再審請求事項(xiàng)和再審事由進(jìn)行,；除非原二審裁判存在顯而易見的違法之處,，否則對再審申請人未主張的再審請求和再審事由，人民法院不宜擴(kuò)張審查,，以落實(shí)兩審終審原則,，并維護(hù)生效裁判的穩(wěn)定性。
本案區(qū)政府根據(jù)生效的國有土地上房屋征收決定,，組織實(shí)施搬遷,，本身并不違法。但在實(shí)施強(qiáng)制搬遷過程中,，未逐一清點(diǎn),、交接有關(guān)財(cái)物、未形成相關(guān)公證,、保全證據(jù)材料,，違反正當(dāng)程序，構(gòu)成程序違法,，一,、二審法院判決確認(rèn)該搬遷行為違法，并無不當(dāng),。再審審查中,，各方當(dāng)事人也均未對搬遷程序違法問題再行爭執(zhí)，因而對被申請人區(qū)政府組織實(shí)施搬遷的合法性問題,，本院不再審查,。同時(shí)，本案再審申請人并不是被征收房屋的所有權(quán)人,，依法也不享有主張房屋所有權(quán)的補(bǔ)償安置問題,；且當(dāng)事人有關(guān)搬遷補(bǔ)助、停業(yè)停產(chǎn)損失補(bǔ)助,、附屬物、裝潢補(bǔ)助以及電話電視移裝費(fèi)等損失補(bǔ)償,，已由生效民事判決予以解決,，因而此部分的補(bǔ)償問題，也不屬于本案審查范圍,。因此,，結(jié)合再審申請人的再審申請請求和申請?jiān)賹彽氖掠?，本院在本申請?jiān)賹彴讣袃H審查強(qiáng)制搬遷是否以及給當(dāng)事人承租房內(nèi)的物品造成多大損失，應(yīng)如何確定賠償金額,。

二,、關(guān)于行政賠償訴訟中原、被告舉證責(zé)任區(qū)分問題

被告對被訴行政行為合法性承擔(dān)舉證責(zé)任,，是行政訴訟的特點(diǎn),；但與被告行政機(jī)關(guān)對被訴行政行為合法性承擔(dān)舉證責(zé)任的規(guī)定有所不同，行政賠償訴訟中原告對行政行為造成其損失事實(shí)的舉證責(zé)任,，法律規(guī)范作了特別規(guī)定,。《中華人民共和國國家賠償法》第十五條第一款規(guī)定：“人民法院審理行政賠償案件,，賠償請求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對自己提出的主張,，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)”；《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十七條第三項(xiàng)進(jìn)一步規(guī)定：“在一并提起的行政賠償訴訟中,，原告應(yīng)當(dāng)就因受被訴行為侵害而造成損失的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任”,；《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》）第五條也規(guī)定：“在行政賠償訴訟中，原告應(yīng)當(dāng)對被訴具體行政行為造成損害的事實(shí)提供證據(jù),?！鄙鲜鲆?guī)定，與通常認(rèn)為的被告行政機(jī)關(guān)對行政行為合法性負(fù)舉證責(zé)任的規(guī)定并不沖突,。因而,，根據(jù)上述法律規(guī)范的規(guī)定，在行政賠償訴訟中,，原告應(yīng)當(dāng)就行政行為是否造成損失,、具體損失數(shù)(金)額（以下統(tǒng)稱損失金額）多少承擔(dān)舉證責(zé)任。需要強(qiáng)調(diào)的是,，上述原告就損失金額承擔(dān)的舉證責(zé)任,，是法律預(yù)先規(guī)定的而非由法官酌定的，是固定不變的而非可轉(zhuǎn)移的,，是客觀的舉證責(zé)任而非主觀的舉證責(zé)任,，是結(jié)果意義的舉證責(zé)任而非行為意義的舉證責(zé)任，是說服法官相信待證事實(shí)已達(dá)到高度可能性的責(zé)任而非推進(jìn)訴訟進(jìn)行的責(zé)任,。只要原告所提供的證據(jù)不能證明其有關(guān)遭受損失及損失金額的主張,，且對方又不認(rèn)可其有關(guān)損失金額的主張，法院經(jīng)調(diào)查核實(shí)后仍無法準(zhǔn)確認(rèn)定,，有關(guān)損失金額的案件事實(shí)處于真?zhèn)尾幻鞯臓顟B(tài)時(shí),，原告將因舉證不能或者未能完全履行舉證責(zé)任而承擔(dān)其主張得不到法院支持的不利后果。
《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋,，基于證據(jù)的可得性,、當(dāng)事人提供證據(jù)的便利性以及對違反法定程序的行政機(jī)關(guān)的懲戒性,，對于因被告違法行政而造成原告舉證困難的情形作出了特殊規(guī)定。
《行政訴訟法》第三十八條第二款即規(guī)定：“在行政賠償,、補(bǔ)償?shù)陌讣?，原告?yīng)當(dāng)對行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的,，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任,。”
規(guī)定的舉證責(zé)任,，與前述原告的舉證責(zé)任仍有較大區(qū)別：兩種舉證責(zé)任在證明目的,、證明對象（待證事實(shí)）、不利后果等方面仍存在較大區(qū)別,，特別是在是否存在損失及損失金額的認(rèn)定等方面可能存在根本性分歧,。
不能將《行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定的“由被告承擔(dān)舉證責(zé)任”，擴(kuò)大理解為由被告對原告主張的存在損失及損失金額多少承擔(dān)舉證責(zé)任,，更不能進(jìn)一步認(rèn)為該舉證責(zé)任屬于結(jié)果意義上的舉證責(zé)任,；否則將違反“否定之人無需舉證”這一基本證據(jù)法則，也將讓主張消極事實(shí)的被告,，在案件審理中難以履行相應(yīng)的舉證責(zé)任,。在此種情形下，行政訴訟中的原告和被告,，對是否存在損失以及損失金額問題的舉證責(zé)任,，仍宜根據(jù)《行政訴訟法》第一百零一條規(guī)定，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《民事訴訟法解釋》）第九十條和第九十一條相關(guān)規(guī)定,，分別承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任和證明責(zé)任,，并在此基礎(chǔ)上科學(xué)、合理地確定并分配被告行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任,。申言之,，當(dāng)事人對自己提出的訴訟請求所依據(jù)的事實(shí)或者反駁對方訴訟請求所依據(jù)的事實(shí)，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)加以證明,；當(dāng)事人未能提供證據(jù)或者證據(jù)不足以證明其事實(shí)主張的,，由負(fù)有舉證證明責(zé)任的當(dāng)事人承擔(dān)不利的后果；主張法律關(guān)系存在的當(dāng)事人,，應(yīng)當(dāng)對產(chǎn)生該法律關(guān)系的基本事實(shí)承擔(dān)舉證證明責(zé)任,；主張法律關(guān)系變更、消滅或者權(quán)利受到妨害的當(dāng)事人,，應(yīng)當(dāng)對該法律關(guān)系變更,、消滅或者權(quán)利受到妨害的基本事實(shí)承擔(dān)舉證證明責(zé)任。

當(dāng)然,，因被告行政機(jī)關(guān)違反正當(dāng)程序,，不依法公證或者制作證據(jù)清單，給原告履行舉證責(zé)任造成困難的,，人民法院可以在原告已就損失金額提供證據(jù)初步證明的基礎(chǔ)上,，適當(dāng)降低證明標(biāo)準(zhǔn)，或者通過推定等方式,，依法作出對被告不利的認(rèn)定,。在被訴行政行為確已給原告造成損失，但原被告雙方又無法證明具體損失數(shù)額的情況下,，法庭可以結(jié)合國家賠償價(jià)值取向,、舉證目的、證明對象的實(shí)際情況等,，對全案證據(jù)進(jìn)行綜合審查,，并遵循法官職業(yè)道德，運(yùn)用邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn),，進(jìn)行全面,、客觀和公正地分析判斷，依法對損失金額予以認(rèn)定,。

三,、關(guān)于損失數(shù)額認(rèn)定問題

《民事訴訟法解釋》第一百零八條第一款規(guī)定：“對負(fù)有舉證證明責(zé)任的當(dāng)事人提供的證據(jù)，人民法院經(jīng)審查并結(jié)合相關(guān)事實(shí),，確信待證事實(shí)的存在具有高度可能性的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該事實(shí)存在,?！蓖瑫r(shí)，《行政訴訟證據(jù)規(guī)定》第五十六條規(guī)定：“法庭應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件具體情況,，從證據(jù)形成的原因,、發(fā)現(xiàn)證據(jù)時(shí)的客觀環(huán)境、提供證據(jù)的人或者證人與當(dāng)事人是否有利害關(guān)系等方面審查證據(jù)的真實(shí)性,?！钡诹龡l第六項(xiàng)規(guī)定：“對證明同一事實(shí)的數(shù)個(gè)證據(jù)，原始證據(jù)優(yōu)于傳來證據(jù),?！币虼耍賹徤暾埲藢ζ溆嘘P(guān)具體損失金額的主張,，應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任,，并應(yīng)證明具有高度可能性，以達(dá)到明顯優(yōu)勢證明標(biāo)準(zhǔn),。

本案中,，再審申請人一審期間除提供了已被采信的《拆遷損失清單》之外,、還分別提供了訂貨單、發(fā)貨清單,、進(jìn)貨對帳單,、經(jīng)銷合同、盤點(diǎn)庫存情況說明,、裝修物資提報(bào)清單,、盤點(diǎn)缺少貨物情況說明（以下簡稱缺貨說明）等證據(jù)，以證明強(qiáng)制搬遷造成損失金額為210萬元,。但上述證據(jù)的證明力,，并不能證明搬遷當(dāng)時(shí)相關(guān)物品存在且因搬遷滅失，其舉證也未能達(dá)到優(yōu)勢證明標(biāo)準(zhǔn)的要求,。

首先,，上述單據(jù)、合同,，有的屬于事后形成,，有的是其自書證據(jù)，并不能充分證明搬遷當(dāng)天其所列物品確實(shí)均存放于店鋪之內(nèi),。在強(qiáng)制搬遷前,，被申請人溧水區(qū)征收辦已多次與再審申請人商談相關(guān)搬遷與費(fèi)用補(bǔ)償問題，并形成筆錄,，王春芳已有較充分時(shí)間進(jìn)行搬遷前準(zhǔn)備,，以避免相關(guān)損失。其次，王春芳也未能證明上述物品在搬遷過程中發(fā)生毀損,、滅失的事實(shí),。由于王春芳店鋪所經(jīng)營的并非價(jià)值昂貴、體積較小物品,，而是有獨(dú)立包裝,、體積較大的家紡用品,。如在搬運(yùn)過程中大批量遺失以致?lián)p失高達(dá)上百萬元,，不可能不引起隨行一起參與搬遷的朱云和其他店鋪職員注意。再次,，主張滅失這些物品的時(shí)機(jī)也有違常理,。強(qiáng)制搬遷后，當(dāng)事人與區(qū)征收辦等單位工作人員仍有多次協(xié)商,，其當(dāng)時(shí)并未提出該相當(dāng)價(jià)值物品損失問題,。才制作形成缺貨說明，并主張有該相關(guān)物品損失,。然而,，此次盤點(diǎn)距強(qiáng)制搬遷相隔時(shí)間較長，在該間隔期間內(nèi),，所有貨物及倉庫鑰匙也均由當(dāng)事人保管,；盤點(diǎn)時(shí)，當(dāng)事人也未通知.區(qū)政府或者區(qū)征收辦等單位工作人員到場共同清點(diǎn),，故該缺貨說明證明力較低,，不能單獨(dú)作為定案依據(jù)。因此,，雖提供相關(guān)證據(jù)但未能達(dá)到證明標(biāo)準(zhǔn),，未能證明其主張的待證事實(shí)存在高度可能性，未能完全履行舉證責(zé)任,，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不利后果,。

同時(shí)，一,、二審法院在認(rèn)定損失金額與作出賠償判決時(shí),，嚴(yán)格遵循了法律規(guī)定和證據(jù)法則，并考慮強(qiáng)制搬遷的具體情況,，因而該《拆遷損失清單》有關(guān)物品損失數(shù)額的證據(jù)內(nèi)容,，有較高可信度，能夠客觀反映強(qiáng)制搬遷當(dāng)時(shí)的物品遺失,、毀損情況,；且區(qū)政府也表示認(rèn)可。因此，一,、二審法院以此作為認(rèn)定損失金額的依據(jù),，符合法律規(guī)定。公證處向本院提交的相關(guān)情況說明載明,，溧水區(qū)政府組織強(qiáng)制搬遷時(shí),，該公證處雖然最終因故未制作公證文書，但指派三名公證員及數(shù)名公證助理到現(xiàn)場協(xié)助整理,、清點(diǎn)物品及搬遷,，對相關(guān)物品經(jīng)統(tǒng)一裝盒打包，由指定車輛運(yùn)送至朱云指定倉庫,，且搬遷過程中朱云,、店鋪職員等均參與物品打包、清點(diǎn)和搬離,，朱云還具體負(fù)責(zé)指揮其他搬運(yùn)人員清點(diǎn),、搬運(yùn)物品，搬運(yùn)之后倉庫鑰匙亦交由朱云保管,。對該新證據(jù)反映的內(nèi)容也無實(shí)質(zhì)性反駁意見,。因此，該證據(jù)能夠從側(cè)面印證搬遷當(dāng)時(shí)的基本情況,。