（一）西方國家行政責(zé)任的歷史發(fā)展

行政責(zé)任不是從來就有的,，而是隨著近代資產(chǎn)階級政治思想的提出和民主政治制度的建立而逐步產(chǎn)生的,。行政責(zé)任最早出現(xiàn)于19世紀(jì)70年代,，至今只有 100多年的歷史,。西方國家行政責(zé)任的產(chǎn)生和發(fā)展,，大體經(jīng)歷了三個(gè)階段,，即資本主義以前行政無責(zé)任、資本主義行政有限責(zé)任,、資本主義行政完全責(zé)任三個(gè)階段,。

1．資本主義社會以前行政無責(zé)任階段

在資本主義社會以前，人類社會在經(jīng)濟(jì)形態(tài)上占主導(dǎo)地位的是自給自足的自然經(jīng)濟(jì),。在自然經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上,，人們的社會地位和社會關(guān)系都是不平等的。以國王為代表的統(tǒng)治者在經(jīng)濟(jì)上壟斷了生產(chǎn)資料,，在政治上集所有國家權(quán)力于一身,。統(tǒng)治者處于支配地位，被統(tǒng)治者處于受支配的地位,，而不是國家主人的地位,；統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的關(guān)系是人身依附關(guān)系，而不是平等的契約關(guān)系,。依據(jù)傳統(tǒng)的“君權(quán)神授”,、“朕即國家”、“國王不能為非”等原則,，在關(guān)于行政責(zé)任的問題上便出現(xiàn)了一整套免責(zé)的理論,，如“主權(quán)無拘束論”、“絕對權(quán)力論”,、“主權(quán)命令論”,、“人民利益論”等，借此為統(tǒng)治者不承擔(dān)行政責(zé)任辯護(hù),。這樣,，以國王為代表的統(tǒng)治者在統(tǒng)治國家的過程中是不承擔(dān)任何法律上的責(zé)任的。

由于封建社會中行政官吏的權(quán)力和行為只不過是國王的權(quán)力和行為的延伸,，因此在國家政治關(guān)系上,，國王既然永遠(yuǎn)不可能為非，不承擔(dān)任何行政責(zé)任,，那幺行政官吏自然也就不承擔(dān)任何行政責(zé)任,，不能被控告。這樣,，在封建社會中,，國王及其官吏對于自己的行政行為的后果是不承擔(dān)任何行政責(zé)任的。

不過,，封建社會的行政官吏對于自己的行政行為的后果不承擔(dān)行政責(zé)任只是針對百姓而言,，對于國王，行政官吏還是要承擔(dān)責(zé)任的。事實(shí)上,，封建社會的行政官吏受到責(zé)難,、懲戒的情況是很普遍的。行政官吏不僅要對國王承擔(dān)行政責(zé)任,，而且還對國王形成包括人身依附關(guān)系在內(nèi)的絕對服從關(guān)系,，當(dāng)行政官吏違背國王的旨意時(shí)，就將受到制裁,。

此外,，封建社會的行政官吏雖不承擔(dān)行政責(zé)任，卻要承擔(dān)道德上的責(zé)任,。在人類社會政治和行政的發(fā)展歷史上,，政府及其官員要承擔(dān)道德上的責(zé)任，可以說是自古有之,。這是因?yàn)?，政府及其官員的行為如果不能符合人民及社會所要求的基本道德標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，就會失去其統(tǒng)治的正當(dāng)性的基礎(chǔ),。因此,，即使在君主專制時(shí)代，政府及其官員的道德責(zé)任也是存在的,。在中國古代,，老百姓期盼的所謂的“清官”，其實(shí)就是社會對政府及其官員的一種責(zé)任期望,。不過,，要在現(xiàn)實(shí)中實(shí)現(xiàn)政府及其官員的道德責(zé)任卻是一件困難的事情。因?yàn)榈赖仑?zé)任本身是一種對政府及其官員的內(nèi)在的約束機(jī)制,，而不是外在的強(qiáng)制機(jī)制,。因此，政府及其官員的道德責(zé)任并不能代替行政責(zé)任,。

在資本主義社會初期,，由于資產(chǎn)階級在經(jīng)濟(jì)、政治與思想上的發(fā)展尚不成熟,，封建社會的傳統(tǒng)觀念的影響依然存在,，雖然資產(chǎn)階級國家已不再承認(rèn)“王權(quán)至上 ”、“國王不能為非”等主張,，卻又提出了“國家主權(quán)至上”的原則，把封建社會對國王的盲目崇拜變了對抽象國家的盲目崇拜,。結(jié)果在行政責(zé)任問題上仍然堅(jiān)持國家無過失或國家不可能違法等主張,。

2．資本主義社會官員個(gè)人負(fù)責(zé)及國家負(fù)有限責(zé)任階段

西方資產(chǎn)階級革命完成后，資產(chǎn)階級啟蒙思想家的啟蒙思想以及民主主義思想深入人心，這為資本主義國家建立行政責(zé)任制度奠定了理論基礎(chǔ),，行政責(zé)任作為資產(chǎn)階級民主政治制度的一部分,，逐步發(fā)展起來。

行政責(zé)任最早發(fā)端于英國政府對議會所負(fù)的政治責(zé)任,。早在16世紀(jì),，英國議會中就出現(xiàn)了彈劾程序：一個(gè)大臣如果濫用權(quán)力或行為不端，將受到眾議院的控告以及貴族院的審判,。英國用議會控告和審判的形式來對那些依據(jù)普通法不夠判罪但又需要給予制裁的大臣進(jìn)行懲處,。以后隨著議會權(quán)力的擴(kuò)大，大臣們逐漸認(rèn)識到在政治上同議會多數(shù)保持一致的重要性,。在1742年,，內(nèi)閣首相渥爾波因得不到議會多數(shù)信任而辭職，從而開創(chuàng)了政府向議會承擔(dān)政治責(zé)任的先例,。以后的政治實(shí)踐使得政府在重大政策問題上以及重要國際條約的簽訂上都必須得到議會的批準(zhǔn),，否則就有可能導(dǎo)致政府承擔(dān)政治責(zé)任。這樣,，政府承擔(dān)政治責(zé)任的范圍不斷擴(kuò)大,，逐步發(fā)展成為一種在重大國策問題上都必須得到議會批準(zhǔn)的固定的政治制度。

在現(xiàn)代民主憲政國家,，政府政治責(zé)任主要是通過責(zé)任政治制度,，或議會對政府的監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)的。議會對政府監(jiān)督或者說保證政府政治責(zé)任實(shí)現(xiàn)的主要手段有：（1）詢問和質(zhì)詢,。議員可以書面或口頭向政府總理（首相）,、政府部長提出問題，要求答復(fù),。質(zhì)詢與詢問不同,，質(zhì)詢所涉及的問題一般較詢問重要或深入，涉及較廣泛的公共利益問題,；質(zhì)詢往往導(dǎo)致一般辯論,；質(zhì)詢通常會帶來政治后果，如不信任案或信任表決,。（2）國政調(diào)查,。國會對政府一些重大問題，如立法權(quán)的行使,、選舉,、違法行為、侵犯公民權(quán)等,，行使調(diào)查權(quán),，并以此來監(jiān)督政府的行為,。（3）倒閣權(quán)。議會如果不同意政府的政策和施政方針,，有權(quán)對政府提出不信任案,，即所謂的倒閣案。議會若通過不信任案,，那幺政府就必須總辭職,。（4）彈劾。議會對政府的高級官員犯罪或嚴(yán)重失職進(jìn)行控告或制裁,。除此之外,，議會還通過行政立法的審查，政府預(yù)算的審查來行使對政府的政治監(jiān)督,。

與政府對議會負(fù)有政治責(zé)任制度相聯(lián)系的,，是以民主主義責(zé)任政治原則為指導(dǎo)的、發(fā)端于英國的閣員責(zé)任制,。根據(jù)英國不成文憲法的原則,，國王不能為非，不承擔(dān)實(shí)際的責(zé)任,，因此要有專人,，即政府官員對國王的行為負(fù)法律上的責(zé)任。

在這種制度下,，政府官員執(zhí)行公務(wù)的行為如果侵害了公民的權(quán)益,，要由官員個(gè)人對其行為所造成的損害承擔(dān)官員個(gè)人責(zé)任，而國家并不承擔(dān)任何責(zé)任,。受害人依據(jù)民事侵權(quán)法或普通法的規(guī)則,，向有過錯(cuò)的政府官員求償。造成政府官員個(gè)人行政責(zé)任先于政府行政責(zé)任的原因,，主要在于在資產(chǎn)階級革命初期,，雖然國家政治制度已發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，但“國家主權(quán)豁免理論”的影響仍然存在,。所謂“國家主權(quán)豁免理論”是指建立在“絕對主權(quán)”觀念基礎(chǔ)上的國家免責(zé)理論,，其核心內(nèi)容是：“國家是主權(quán)者，主權(quán)的特征是對一切人無條件地發(fā)布命令,，沒有國家通過法律所表示的同意,，不能要求國家負(fù)擔(dān)賠償責(zé)任，否則取消了國家主權(quán),?！?因此當(dāng)政府官員的行政行為違法時(shí)，人們認(rèn)為理應(yīng)由官員個(gè)人,，而不是國家來承擔(dān)行為后果所引發(fā)的責(zé)任,。

應(yīng)該說,，政府官員個(gè)人承擔(dān)行政責(zé)任較之封建社會行政官吏不承擔(dān)任何行政責(zé)任的狀況是一種歷史性的進(jìn)步,，不過由政府官員個(gè)人承擔(dān)賠償責(zé)任,，無論從理論上，還是從現(xiàn)實(shí)中看,，都是不公正的,。從理論上說，政府官員個(gè)人的責(zé)任應(yīng)當(dāng)以政府的責(zé)任為前提,，因?yàn)檎賳T是在為公共利益而執(zhí)行公務(wù),，并不是為他自己的利益而活動，社會因政府官員的行為而受益,。因此,，按照誰受益誰負(fù)責(zé)的原則，當(dāng)政府官員執(zhí)行公務(wù)發(fā)生了侵權(quán)行為時(shí),，理應(yīng)首先由國家來承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,。單純的官員個(gè)人責(zé)任不僅實(shí)際上堅(jiān)持了“國家至上”的傳統(tǒng)觀念，開脫了國家應(yīng)負(fù)的責(zé)任,，造成了國民與國家,、公民個(gè)人權(quán)利與政府公共權(quán)力之間的矛盾，而且給政府自身的行政管理帶來一系列的不利后果,。顯然,，由政府官員個(gè)人承擔(dān)賠償責(zé)任無疑會嚴(yán)重傷害政府官員從事公務(wù)活動的積極性和主動性，因?yàn)檎賳T履行職責(zé)越不積極主動,，他本人就越安全,，他犯錯(cuò)誤的機(jī)會就越小,；而他履行職責(zé)越積極主動,，他面臨的風(fēng)險(xiǎn)也就越大，如此產(chǎn)生的后果是懾于這種責(zé)任的威脅,，政府官員就不敢按公共利益的要求果斷地履行職責(zé),。結(jié)果是導(dǎo)致政府官員不作為或少作為，而且也阻礙了社會優(yōu)秀人才向政府部門的流動,。從現(xiàn)實(shí)來看,，由于政府公務(wù)活動過失所引起的損害往往比較嚴(yán)重，而政府官員個(gè)人大都經(jīng)濟(jì)能力有限,，賠償能力有限,，這使得政府官員個(gè)人在承擔(dān)行政責(zé)任時(shí)，往往難以真正落實(shí),，結(jié)果是受害人的權(quán)益并未得到充分保障,，造成了實(shí)際上的不公平,。

19世紀(jì)中葉以后，“主權(quán)無責(zé)論”的觀念越來越受到社會的非議,，“主權(quán)在民”,、“社會契約論”、“天賦人權(quán)”等觀念日益深入人心,。在這種情況下,，西方國家出現(xiàn)了“國家應(yīng)負(fù)有限責(zé)任”的學(xué)說，國家無責(zé)任原則發(fā)生了動搖,，一些國家開始有條件地肯定了政府的行政責(zé)任,。

1873年，法國發(fā)生了勃朗哥事件,。法國一個(gè)國營煙草公司的工人開著翻斗車在作業(yè)時(shí)將勃朗哥的女兒撞傷了,。勃朗哥向法院起訴，認(rèn)為國營公司工人的過失應(yīng)由國家來承擔(dān)賠償責(zé)任,。此案由權(quán)限爭議法庭作出判決,，明確承認(rèn)了國家的賠償責(zé)任。勃朗哥案件的判決是有條件地承認(rèn)國家承擔(dān)有限責(zé)任的典型案例,。勃朗哥案件的判決,，確立了行政法意義上關(guān)于國家行政責(zé)任的三條重要原則：（1）國家官員因過錯(cuò)造成對公民權(quán)益的侵害，國家應(yīng)對官員的過錯(cuò)承擔(dān)責(zé)任,；（2）行政責(zé)任與民事責(zé)任不同,，對行政責(zé)任應(yīng)當(dāng)適用不同于民法的特殊規(guī)則來處理；（3）行政責(zé)任案件應(yīng)當(dāng)由行政法院管轄,。

勃朗哥案件的判決在歷史上第一次明確承認(rèn)了國家應(yīng)對其官員的過錯(cuò)承擔(dān)責(zé)任,，從而開創(chuàng)了國家行政責(zé)任的先例。因此,，這次判決被認(rèn)為標(biāo)志著嚴(yán)格意義上的國家行政責(zé)任的正式形成,。勃朗哥案件后，德國于1896年在民法典中確立了國家非權(quán)力行為在民法上的賠償責(zé)任,，又于1910年以國家責(zé)任法確立了對官吏行使統(tǒng)治權(quán)行為所產(chǎn)生的賠償責(zé)任,，1919年的《魏瑪憲法》則在世界上首次以根本法的形式確立了國家賠償責(zé)任。該法第131條規(guī)定：“官吏就其所受委任之職務(wù)行使公共權(quán)力,，而違反對第三人之職務(wù)上的義務(wù)時(shí),，原則上由該官吏所屬的國家或公共團(tuán)體負(fù)其責(zé)任，但對于官吏有求償權(quán),，上述損害賠償,，得以非常司法手續(xù)求之”。這些變化表明,，政府承擔(dān)有限責(zé)任的法律制度已經(jīng)初步確立,，這為全面確立和確保行政責(zé)任奠定了基礎(chǔ),。

3．資本主義社會國家負(fù)全面行政責(zé)任階段

19世紀(jì)末20世紀(jì)初，西方資本主義國家先后過渡到壟斷階段,。這時(shí)西方國家普遍強(qiáng)化了以政府為核心的國家機(jī)器,，政府開始全面介入和廣泛干預(yù)社會生活。隨著國家職能的迅速擴(kuò)張,，政府及其官員侵犯公民合法權(quán)益的現(xiàn)象日益增多,，人民對政府侵權(quán)及其缺乏相應(yīng)的救濟(jì)手段逐漸感到不滿。政府對社會生活的干預(yù)及其侵權(quán)現(xiàn)象不可避免地引起社會各界對政府及其官員行政行為的關(guān)注,。至此，建立較為完備的行政責(zé)任體系的歷史條件趨于成熟,。

自勃朗哥案件以后,，西方國家的行政責(zé)任制度在突破了理論和法律障礙的基礎(chǔ)上有了迅速的發(fā)展。主要表現(xiàn)在,，各國的行政責(zé)任普遍由憲法加以原則規(guī)定,，行政責(zé)任作為一項(xiàng)重要的制度，在國家政治法律生活中的地位和作用明顯加強(qiáng)了,；出現(xiàn)了規(guī)定國家行政責(zé)任和政府官吏行政責(zé)任的統(tǒng)一法典或單行法規(guī),，行政責(zé)任制度得到進(jìn)一步的法律保障；行政責(zé)任制度在理論上得到進(jìn)一步的充實(shí)和完善,，發(fā)展成為一種具有獨(dú)特的領(lǐng)域的政治法律制度學(xué)說,。

從歷史上看，政府行政責(zé)任制度的全面確立,，是第二次世界大戰(zhàn)以后的事情,。戰(zhàn)后世界形勢發(fā)生了巨大變化，首先,，人權(quán)運(yùn)動發(fā)展迅速,，民主意識普遍增強(qiáng)。這使得公民極大地增強(qiáng)了對合法權(quán)益的自我保護(hù)意識,，國家絕對主權(quán)觀念已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于時(shí)代的發(fā)展,。其次，政府職能不斷擴(kuò)大,，政府行政機(jī)關(guān)侵權(quán)行為也日益增多,。這在理論上和實(shí)踐上都迫切需要有法律上的手段來控制政府權(quán)力的擴(kuò)張和行政權(quán)力的濫用，而政府承擔(dān)行政責(zé)任正是達(dá)到此目的有效手段之一,。再次,，民法中無過失責(zé)任理論的發(fā)展以及各國社會保障制度的建立，也使得政府行政責(zé)任制度得到了越來越多的國家的承認(rèn),。正是在這種情況下,，行政責(zé)任的基本原則從法理上得到了確認(rèn),，從法律上得到了確立，從制度上得到了保障,，政府的行政責(zé)任制度終于得到了全面的最終的確立,。

西方國家行政責(zé)任制度的全面確立主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，行政責(zé)任在西方各國普遍得到憲法和法律的肯定,，政府責(zé)任和官員責(zé)任并存,。各國公務(wù)責(zé)任法相繼問世，并以行政裁決和司法判決為基礎(chǔ)實(shí)行國家賠償,。

第二,，國家過錯(cuò)責(zé)任、嚴(yán)格責(zé)任即國家無過錯(cuò)責(zé)任開始廣泛適用于政府及其官員的行政行為,。美國于1946年頒布了《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》,；古老的英國也廢棄了“國王不能為非”的信條，于1947年制定了《王權(quán)訴訟法》,，確立了國家對其代理人的侵權(quán)行為應(yīng)與私法上所規(guī)定的有行為能力的成年人一樣負(fù)法律責(zé)任的原則,；日本1946年憲法中規(guī)定了國家侵權(quán)賠償原則，1947正式頒布了《國家賠償法》,；瑞士于1958年頒布了《聯(lián)邦與雇員賠償責(zé)任法》,。

第三，行政責(zé)任發(fā)展成為一種完善的政治法律體系,，并與整體國家責(zé)任相聯(lián)系,，成為現(xiàn)代民主政治體制國家制度的重要組成部分。

總之,，經(jīng)過100多年的發(fā)展,，西方各國終于基本上否定了國家豁免說，普遍建立了國家行政責(zé)任制度,，政府侵權(quán)賠償責(zé)任均被不同程度地予以確立,。人們對于政府的觀念發(fā)生了前所未有的深刻變化，認(rèn)為在民主政治體制下,，政府并非是超然于社會之上,，享有特權(quán)的某種神物，而是作為為公共利益服務(wù),、為公民服務(wù)的法人,。政府具有權(quán)利能力和行為能力，是法律關(guān)系上權(quán)利義務(wù)的主體之一,，當(dāng)政府機(jī)關(guān)的行為侵害人民權(quán)利時(shí),，應(yīng)像其它法人組織一樣承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任。

（二）我國行政責(zé)任的發(fā)展

在我國封建社會時(shí)期，皇帝擁有至高無上的權(quán)力,?；实蹮o論在法律上還是在事實(shí)上都只享有權(quán)力而不承擔(dān)任何責(zé)任。

中華民國時(shí)期,，1934年的憲法草案曾有關(guān)于國家賠償?shù)囊?guī)定,。該草案第26條規(guī)定：“凡公務(wù)員違法侵害人民之自由或權(quán)利者，除依法律受懲戒外,，應(yīng)負(fù)刑事及民事責(zé)任,。被害人民就其所受損害，并得依法律向國家請求賠償,?！?該憲法草案于1946年獲得通過，標(biāo)志著中華民國正式承認(rèn)國家行政責(zé)任賠償制度,。除憲法外,，當(dāng)時(shí)還有一些法律規(guī)定了部分國家行政責(zé)任。如1930年公布的《土地法》規(guī)定,，因登記等錯(cuò)誤而使土地所有人的財(cái)產(chǎn)受到損害，由該地政府機(jī)關(guān)負(fù)損害賠償責(zé)任,；1933年公布的《警械使用條例》規(guī)定,，因警察人員違法使用警械造成他人傷亡的，由政府先行負(fù)責(zé)賠償醫(yī)藥費(fèi)或撫恤費(fèi),；1934年公布的《戒嚴(yán)法》和1944年公布的《國家總動員法》規(guī)定,，政府對人民因國家實(shí)行戒嚴(yán)和總動員所受的損失，給予相應(yīng)的賠償或救濟(jì),。

新中國成立后,，我國開始了國家行政責(zé)任制度的建設(shè)。1954年頒布的第一部憲法中已有關(guān)于國家賠償?shù)脑瓌t性規(guī)定：“由于國家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的,，有取得賠償?shù)臋?quán)利,。” 這是新中國首次用憲法的形式確立了國家賠償?shù)男姓?zé)任制度,。此外,，一些法律、法規(guī)中也有部分內(nèi)容規(guī)定了國家侵權(quán)的行政責(zé)任,。例如1954公布的《中華人民共和國海港管理暫行條例》中規(guī)定：“港務(wù)局如無任何法律依據(jù),，擅自下令禁止船舶離港，船舶得向港務(wù)局要求賠償由于未離港所受之直接損失,，并得保留對港務(wù)局之起訴權(quán),。”

由于文化大革命的原因，我國國家行政責(zé)任制度的建設(shè)一度中斷,。

1976年文化大革命結(jié)束后,，隨著我國民主法制建設(shè)事業(yè)的恢復(fù)和發(fā)展，我國1982年憲法重申了國家賠償行政責(zé)任原則,。該憲法第41條規(guī)定：“由于國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人,，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利?！迸c1954年憲法相比,，新憲法的規(guī)定在兩個(gè)方面有所發(fā)展，一是規(guī)定了國家機(jī)關(guān)的侵權(quán)行為及賠償責(zé)任,，二是提出了制定專門法律確認(rèn)國家賠償責(zé)任的要求,。繼憲法之后，我國1986年頒布的《民法通則》也規(guī)定了國家侵權(quán)的法律責(zé)任：“國家機(jī)關(guān)或者國家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中,，侵犯公民,、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任,?！币院笥株懤m(xù)有《治安管理處罰條例》、《海關(guān)法》等法律,、法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容涉及到了國家侵權(quán)的行政責(zé)任,。

我國1989年頒布的《中華人民共和國行政訴訟法》對于建立我國國家行政責(zé)任制度具有重要意義。該法專門規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的侵權(quán)賠償責(zé)任,。對行政賠償責(zé)任的主體,、承擔(dān)賠償責(zé)任的條件、賠償義務(wù)機(jī)關(guān),、賠償程序,、賠償經(jīng)費(fèi)等問題都作了規(guī)定?！缎姓V訟法》的頒布標(biāo)志著我國行政責(zé)任制度的初步建立,。

行政訴訟法頒布后，行政訴訟案件逐年增多,，行政賠償案件也隨之增加,，為進(jìn)一步落實(shí)行政機(jī)關(guān)的行政責(zé)任，我國于1994年通過了《國家賠償法》,，1995年正式施行,。《國家賠償法》的通過和實(shí)施,，標(biāo)志著我國國家賠償?shù)男姓?zé)任制度的正式建立,。