一、案情介紹

2003年4月26日,，市計(jì)委向億星公司,、益民公司等13家企業(yè)發(fā)出邀標(biāo)函，著手組織周口市天然氣城市管網(wǎng)項(xiàng)目法人招標(biāo),，同年5月2日發(fā)出《周口市天然氣城市管網(wǎng)項(xiàng)目法人招標(biāo)方案》(以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)方案》)其中稱,，“受周口市人民政府委托，周口市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)組織人員編制了周口市天然氣城市管網(wǎng)項(xiàng)目法人招標(biāo)方案”,。該方案規(guī)定,，投標(biāo)人中標(biāo)后,，市政府委托周口市建設(shè)投資公司介入項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)(市政府于2003年8月15日作出周政[2003]76號(hào)文撤銷了該公司，該公司未實(shí)際介入項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)),。該方案及其補(bǔ)充通知中還規(guī)定,，投標(biāo)人應(yīng)“按時(shí)將5000萬(wàn)元保證金打入周口指定帳戶，中標(biāo)企業(yè)的保證金用于周口天然氣項(xiàng)目建設(shè)”,。益民公司在報(bào)名后因未能交納5000萬(wàn)元保證金而沒(méi)有參加最后的競(jìng)標(biāo)活動(dòng),。同年5月12日，正式舉行招標(biāo),。在招標(biāo)時(shí),，市計(jì)委從河南省方圓招標(biāo)代理有限責(zé)任公司專家?guī)熘羞x取了5名專家，另有周口市委副秘書(shū)長(zhǎng)和市政府副秘書(shū)長(zhǎng)共7人組成評(píng)標(biāo)委員會(huì),。同年6月19日,，市計(jì)委依據(jù)評(píng)標(biāo)結(jié)果和考察情況向億星公司下發(fā)了《中標(biāo)通知書(shū)》，其中稱：“河南億星實(shí)業(yè)集團(tuán)有限公司：周口市天然氣城市管網(wǎng)項(xiàng)目法人,，通過(guò)邀請(qǐng)招標(biāo),，經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦，報(bào)請(qǐng)市政府批準(zhǔn),，確定由你公司中標(biāo)”,。同年6月20日，市政府作出周政(2003)54號(hào)《關(guān)于河南億星實(shí)業(yè)集團(tuán)有限公司獨(dú)家經(jīng)營(yíng)周口市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)城市管網(wǎng)燃?xì)夤こ痰耐ㄖ?以下簡(jiǎn)稱54號(hào)文),，其中稱：“為促進(jìn)我市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高居民生活質(zhì)量,，市政府同意周口市燃?xì)獬鞘泄芫W(wǎng)項(xiàng)目評(píng)標(biāo)委員會(huì)意見(jiàn),，由河南億星實(shí)業(yè)集團(tuán)公司獨(dú)家經(jīng)營(yíng)周口市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)城市天然氣管網(wǎng)工程”。54號(hào)文送達(dá)后,，億星公司辦理了天然氣管網(wǎng)的有關(guān)項(xiàng)目用地手續(xù),，購(gòu)置了輸氣管道等管網(wǎng)設(shè)施，于2003年11月與中國(guó)石油天然氣股份有限公司西氣東輸管道分公司(以下簡(jiǎn)稱中石油公司)簽訂了“照付不議”用氣協(xié)議,，并開(kāi)始動(dòng)工開(kāi)展管網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè),。益民公司認(rèn)為，市計(jì)委,、市政府作出的上述《招標(biāo)方案》,、《中標(biāo)通知》和54號(hào)文違反了法律規(guī)定，并侵犯了其依法享有的管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán),，向河南省高級(jí)人民法院提起行政訴訟,。

一審法院另查明：益民公司經(jīng)工商注冊(cè)成立于1999年4月(未取得燃?xì)饨?jīng)營(yíng)資格)，經(jīng)營(yíng)范圍為管道燃?xì)?、燃?xì)饩?、高新技術(shù)和房地產(chǎn),。2000年7月7日，原周口地區(qū)建設(shè)局以周地建城(2000)10號(hào)文對(duì)益民公司作出《關(guān)于對(duì)周口市益民燃?xì)庥邢挢?zé)任公司為“周口市管道燃?xì)鈱I(yíng)單位”的批復(fù)》,，該批復(fù)主要內(nèi)容為：“按照建設(shè)部第62號(hào)令,、河南省人民政府第47號(hào)令,、河南省建設(shè)廳豫建城(1996)69號(hào)文之規(guī)定和‘一個(gè)城市只允許批準(zhǔn)一家管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)單位’的原則,，根據(jù)設(shè)計(jì)方案及專家論證，該項(xiàng)目既能近期滿足工業(yè)與民用對(duì)燃?xì)獾男枰?，又能與天然氣西氣東輸工程接軌,。經(jīng)審查，批準(zhǔn)你公司為周口城市管道燃?xì)鈱I(yíng)單位”,。益民公司取得該文后,，又先后取得了燃?xì)庹尽督ㄔO(shè)用地規(guī)劃許可證》，周口市(現(xiàn)周口市川匯區(qū))大慶路,、八一路等路段的燃?xì)夤芫W(wǎng)鋪設(shè)《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程施工許可證》等批準(zhǔn)文件,。到一審判決為止，益民公司已在周口市川匯區(qū)建成燃?xì)庹{(diào)壓站并在該區(qū)的主要街道和部分小區(qū)實(shí)際鋪設(shè)了一些燃?xì)夤艿馈?002年9月20日,，面對(duì)當(dāng)時(shí)周口市兩個(gè)燃?xì)夤炯匆婷窆竞椭芸谑腥細(xì)庥邢薰?由周口市政府與北京中燃公司聯(lián)合組建,，后來(lái)解散)并存的狀況，市政府常務(wù)會(huì)議作出決議稱：“不管什么情況,，在沒(méi)弄清問(wèn)題之前,，益民公司鋪設(shè)管道工作必須停止，此事由市規(guī)劃管理局負(fù)責(zé)落實(shí)”,。同年9月23日,。周口市規(guī)劃管理局作出了通知，其中稱：“根據(jù)《河南省<城市規(guī)劃法>實(shí)施辦法》第三十三條‘在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建,、擴(kuò)建,、改建建筑物、構(gòu)筑物,、道路,、管線和其他工程設(shè)施，城市規(guī)劃行政主管部門應(yīng)提供規(guī)劃設(shè)計(jì)條件,，建設(shè)單位和個(gè)人必須取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證’的規(guī)定和周口市人民政府常務(wù)會(huì)議紀(jì)要(2002)5號(hào)要求,，不管什么情況，在沒(méi)有弄清問(wèn)題之前,，益民公司鋪設(shè)管道工作必須停止”,。

2003年11月9日，周口市建設(shè)委員會(huì)作出周建城(2003)39號(hào)文,，以原周口地區(qū)建設(shè)局周地建城(2000)10號(hào)文授予益民公司管道燃?xì)鈱I(yíng)單位資格缺少法律依據(jù),，不符合有關(guān)規(guī)章和規(guī)范性文件,，屬越權(quán)審批為由廢止了該文。

二,、爭(zhēng)議焦點(diǎn)

1,、關(guān)于《招標(biāo)方案》的合法性

2、關(guān)于《中標(biāo)通知書(shū)》的合法性

3,、關(guān)于54號(hào)文的合法性

4,、關(guān)于行政賠償問(wèn)題

三、法律分析

(一)關(guān)于益民公司的原告主體資格

1999年4月益民公司已取得工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照,，其經(jīng)營(yíng)范圍包括燃?xì)猓?000年7月,，益民公司又取得原周口地區(qū)建設(shè)局關(guān)于授予益民公司管道燃?xì)鈱I(yíng)權(quán)的批復(fù)，其中注明益民公司經(jīng)營(yíng)的燃?xì)忭?xiàng)目既能近期滿足周口市(川匯區(qū))工業(yè)與民用對(duì)燃?xì)獾男枰?，又能與“西氣東輸”工程接軌,。2003年5月到6月，市計(jì)委和市政府基于建設(shè)部建城[2002]272號(hào)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱建設(shè)部272號(hào)文)關(guān)于公用事業(yè)要開(kāi)放市場(chǎng),、通過(guò)招標(biāo)確定特許經(jīng)營(yíng)權(quán)人的政策規(guī)定,，就周口市的天然氣管網(wǎng)項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)并確定了億星公司對(duì)周口市天然氣管網(wǎng)項(xiàng)目的獨(dú)家經(jīng)營(yíng)權(quán)。由于當(dāng)時(shí)益民公司的燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán)未被廢止或撤銷,，億星公司的天然氣管網(wǎng)項(xiàng)目獨(dú)家經(jīng)營(yíng)權(quán)直接與益民公司的燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán)沖突,。如果被訴行政行為成立或產(chǎn)生法律效果，益民公司對(duì)天然氣的經(jīng)營(yíng)權(quán)就不能行使,。所以,，益民公司與被訴行政行為有法律上的利害關(guān)系，具備本案的原告主體資格,。

(二)關(guān)于被訴行政行為的合法性審查

1．關(guān)于招標(biāo)方案的合法性 益民公司1999年已取得經(jīng)營(yíng)燃?xì)獾墓ど淘S可,，2000年原周口地區(qū)建設(shè)局以周地建城(2000)10號(hào)文批準(zhǔn)益民公司為管道燃?xì)鈱I(yíng)單位。在新的政策要求對(duì)公用事業(yè)的經(jīng)營(yíng)實(shí)行開(kāi)放,、通過(guò)招標(biāo)確定經(jīng)營(yíng)者的情況下,，如果對(duì)周口市天然氣管網(wǎng)項(xiàng)目法人進(jìn)行招標(biāo)，應(yīng)當(dāng)首先處理益民公司的管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題,。市計(jì)委在益民公司的燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán)未被撤銷的情況下發(fā)布天然氣管網(wǎng)項(xiàng)目法人方案屬程序違法,。

招標(biāo)方案中規(guī)定市政府委托周口市建設(shè)投資有限公司介入周口市天然氣管網(wǎng)項(xiàng)目運(yùn)作，雖然其主觀動(dòng)機(jī)是為了加強(qiáng)對(duì)公用行業(yè)的管理,，但不符合國(guó)家關(guān)于政府不能經(jīng)商的政策規(guī)定,，因此，招標(biāo)方案的相關(guān)內(nèi)容不妥,。關(guān)于原告提出的市政府在不出一分錢的情況下占“干股”35％的問(wèn)題,，因證據(jù)不足不予認(rèn)定。

2．關(guān)于中標(biāo)通知的合法性

根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于“西氣東輸”工程的領(lǐng)導(dǎo)體制和主管部門的規(guī)定,，河南省人民政府辦公廳豫政辦(2002)第35號(hào)文《關(guān)于加快西氣東輸利用工作的通知》第二條規(guī)定,，以及市政府關(guān)于各職能部門的權(quán)限劃分情況,，可以認(rèn)定周口市計(jì)委有組織招標(biāo)的職權(quán)。

《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》(以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》)沒(méi)有禁止設(shè)置保證金的規(guī)定,，而且市計(jì)委設(shè)定5000萬(wàn)保證金是為了確保中標(biāo)人的經(jīng)營(yíng)實(shí)力,，并不違法。

招標(biāo)方案中規(guī)定招標(biāo)實(shí)行公開(kāi)招標(biāo),，而在實(shí)際招標(biāo)時(shí)未公開(kāi)公布招標(biāo)方案,，且適用了邀請(qǐng)招標(biāo)的程序；另一方面,，本案中的招標(biāo)項(xiàng)目是省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目,，按照《河南省實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)法辦法》第十三條和國(guó)家建設(shè)部272號(hào)文第二條的規(guī)定,，應(yīng)當(dāng)適用公開(kāi)招標(biāo)程序,，如果適用邀請(qǐng)招標(biāo)程序，應(yīng)經(jīng)過(guò)省人民政府或國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn),，但本案中適用邀請(qǐng)招標(biāo)方式未經(jīng)批準(zhǔn),。因而市計(jì)委在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下適用邀請(qǐng)招標(biāo)方式違法。

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十四條規(guī)定,，給投標(biāo)人的準(zhǔn)備時(shí)間不得少于20天,。本案中，被告發(fā)出邀標(biāo)函的時(shí)間是4月26日,，通知招標(biāo)方案的時(shí)間是5月2日,，開(kāi)標(biāo)時(shí)間是5月12日。投票人的準(zhǔn)備時(shí)間應(yīng)從取得招標(biāo)文件之日起算,，從被告發(fā)出招標(biāo)方案到開(kāi)標(biāo)時(shí)間中間是10天時(shí)間,，不符合法律關(guān)于準(zhǔn)備時(shí)間不得少于20天的規(guī)定，因此,，市計(jì)委給投標(biāo)人的準(zhǔn)備時(shí)間違法,。

按照《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十七條規(guī)定，評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員中專家應(yīng)占三分之二以上,，其他人可以是政府代表,。本案中的評(píng)標(biāo)人是七人，其中五人從專家代理機(jī)構(gòu)中抽取,，有專家資格,，另二人即市委和市政府副秘書(shū)長(zhǎng)雖不是從法定代理機(jī)構(gòu)中抽取的，但是屬于政府代表,。具有專家資格的評(píng)標(biāo)人已占評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員三分之二以上,，因此，本案中的評(píng)標(biāo)人組成不違法,。 《招標(biāo)投標(biāo)法》第七條規(guī)定招標(biāo)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督,，但沒(méi)有規(guī)定必須是事中監(jiān)督,，因此，周口市計(jì)委組織招標(biāo)時(shí)未通知行政監(jiān)察部門參加不違法,。

綜上,，招標(biāo)通知在適用邀請(qǐng)招標(biāo)方式、給投標(biāo)人的準(zhǔn)備時(shí)間兩個(gè)方面有違法之處,。

3．關(guān)于54號(hào)文的合法性 益民公司1999年取得燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán),，2000年取得燃?xì)鈱I(yíng)權(quán)，在益民公司的經(jīng)營(yíng)權(quán)和專營(yíng)權(quán)未經(jīng)法律程序被撤銷的情況下,，市政府又授予億星公司天然氣管網(wǎng)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán),，由于燃?xì)獍烊粴猓@種做法形成的益民公司和億星公司在天然氣經(jīng)營(yíng)權(quán)上的沖突,。雖然益民公司的專營(yíng)權(quán)在本案訴訟過(guò)程中被廢止,，但在市計(jì)委招標(biāo)和市政府作出54號(hào)文時(shí)，益民公司的專營(yíng)權(quán)還未被撤銷,，其營(yíng)業(yè)執(zhí)照至今未被撤銷,。

54號(hào)文是依據(jù)招標(biāo)作出的，招標(biāo)方案和招標(biāo)通知存在違法之處,，54號(hào)文缺乏合法的依據(jù),，因此構(gòu)成違法行政行為。

關(guān)于億星公司的燃?xì)饨?jīng)營(yíng)資格和燃?xì)饨?jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)問(wèn)題,，在國(guó)務(wù)院2002年宣布取消的審批事項(xiàng)目錄中,，取消了燃?xì)饨?jīng)營(yíng)資格審批制度。因此,，在這個(gè)問(wèn)題上,，54號(hào)文授予億星公司天然氣經(jīng)營(yíng)權(quán)不違法。

對(duì)益民公司已建的管道等設(shè)施,，市政府可以采取補(bǔ)救措施進(jìn)行處理,。因此，市政府將天然氣管網(wǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)授予億星公司不當(dāng)然意味著導(dǎo)致重復(fù)建設(shè),。

綜合上述對(duì)被訴行政行為的合法性審查情況,，可以認(rèn)定被訴的招標(biāo)方案、招標(biāo)通知和54號(hào)文違法,，但根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》)第五十八條之規(guī)定,，對(duì)被訴的三個(gè)行政行為不予撤銷，對(duì)原告益民公司施工的燃?xì)夤こ逃墒姓扇⊙a(bǔ)救措施予以解決,，具體理由是：

1．被訴的行政行為雖然存在違法之處,，但尚不屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的中標(biāo)結(jié)果當(dāng)然無(wú)效的情形。只有無(wú)效的行政行為才有撤銷的必要，而違法的行政行為并不當(dāng)然無(wú)效,。本案中,，被訴行政行為雖然存在一些違法的情況，但是否導(dǎo)致行政行為無(wú)效或被撤銷,，應(yīng)結(jié)合本案其他情況認(rèn)定,。

2．撤銷被訴行政行為會(huì)對(duì)周口市的公共利益產(chǎn)生不利影響。根據(jù)《若干解釋》第五十八條之規(guī)定,，被訴行政行為違法,，但撤銷行政行為將會(huì)給國(guó)家利益或公共利益造成重大損失的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)行政行為違法的判決,，并責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施,。本案中，如果撤銷被訴行政行為會(huì)產(chǎn)生如下后果：第一,，將影響“西氣東輸”工程在周口市的接口和周口市民使用天然氣,。根據(jù)建設(shè)部272號(hào)文第二條關(guān)于公用行業(yè)應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)方式確定經(jīng)營(yíng)者的規(guī)定，原來(lái)由周口市有關(guān)行政部門批準(zhǔn)的益民公司對(duì)管道燃?xì)獾慕?jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)予終止,，而通過(guò)招標(biāo)的方式重新確定管道燃?xì)饣蛱烊粴夤芫W(wǎng)的經(jīng)營(yíng)者,。本案被訴的行政行為是根據(jù)上述建設(shè)部272號(hào)文的規(guī)定進(jìn)行招標(biāo)重新確定天然氣管網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者的行為,，它存在的最明顯的違法之處就是在程序上未對(duì)益民公司的燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行處理的情況下實(shí)施了招標(biāo)并確定了新的天然氣經(jīng)營(yíng)者,。但問(wèn)題是，被訴的招標(biāo)行為已經(jīng)發(fā)生,，如果撤銷被訴行政行為,，按照程序的要求，市政府就需要在首先處理益民公司的燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上,，就天然氣管網(wǎng)項(xiàng)目重新組織招標(biāo),，而對(duì)這些問(wèn)題的處理需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。另一方面,，“西氣東輸”工程在周口市的接口問(wèn)題已迫在眉睫,，如果撤銷行政行為，就會(huì)耽誤周口市對(duì)“西氣東輸”天然氣的使用,，甚至可能因此而失去“西氣東輸”工程在周口市接口的機(jī)會(huì),。第二，億星公司已于2003年11月與中石油公司簽訂了“照付不議”用氣協(xié)議,，并將于2004年7月開(kāi)始供氣,。如果撤銷被訴行政行為，不僅會(huì)直接導(dǎo)致用氣價(jià)款的損失,，而且會(huì)影響周口市居民及時(shí)使用天然氣,。第三，被訴行政行為作出后,，億星公司已進(jìn)行了較大資金投入,，且已與中石油公司簽訂了“照付不議”協(xié)議,，如果撤銷被訴行政行為，在招標(biāo)程序中無(wú)過(guò)錯(cuò)的億星公司也會(huì)形成較大經(jīng)濟(jì)損失,。綜合以上三點(diǎn),，可以認(rèn)為，如果撤銷被訴行政行為,，就會(huì)對(duì)周口市的公共利益造成較大不利影響,。

3．結(jié)合本案情況，對(duì)益民公司施工的天然氣工程應(yīng)由市政府采取補(bǔ)救措施予以解決,。雖然益民公司在沒(méi)有燃?xì)饨?jīng)營(yíng)資格的情況下取得了營(yíng)業(yè)執(zhí)照,，即其燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán)是違法的，但益民公司的經(jīng)營(yíng)權(quán)畢竟是經(jīng)有關(guān)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的,，且益民公司也已根據(jù)批準(zhǔn)文件進(jìn)行了一定的資金投入和工程建設(shè),。對(duì)此，市政府及有關(guān)職能部門負(fù)有責(zé)任,。根據(jù)建設(shè)部272號(hào)文關(guān)于公用事業(yè)應(yīng)通過(guò)招標(biāo)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)的規(guī)定,，益民公司原有的燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)予廢止，同時(shí)在根據(jù)公共利益的需要不撤銷被訴行政行為,，由億星公司負(fù)責(zé)周口市天然氣管網(wǎng)經(jīng)營(yíng)的情況下,，益民公司也不能再繼續(xù)經(jīng)營(yíng)管道燃?xì)饣蛱烊粴夤芫W(wǎng)。在此情況下,，益民公司原來(lái)基于有關(guān)行政機(jī)關(guān)授予的燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán)而進(jìn)行的工程建設(shè)和其他資產(chǎn)投入將形成益民公司的損失,。對(duì)此，市政府及有關(guān)職能部門負(fù)有一定的責(zé)任,。在益民公司的燃?xì)饨?jīng)營(yíng)權(quán)被終止,，其資金投入成為損失的情況下，市政府應(yīng)根據(jù)政府誠(chéng)信原則對(duì)益民公司施工的燃?xì)夤こ滩扇∠鄳?yīng)的補(bǔ)救措施予以處理,。

(三)對(duì)原告提出的賠償請(qǐng)求應(yīng)予駁回

作為原告的益民公司提出的賠償請(qǐng)求是由于被訴行政行為引起的被迫停止燃?xì)夤艿拦こ探ㄔO(shè)造成的職工工資,、燃?xì)庥脩敉速M(fèi)、施工協(xié)議不能正常進(jìn)行等直接損失,，但益民公司在開(kāi)庭時(shí)沒(méi)有提供相應(yīng)證據(jù),。根據(jù)最高人民法院《行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第七條關(guān)于原告應(yīng)在開(kāi)庭審理前提供證據(jù)，否則視為放棄舉證權(quán)利的規(guī)定,，應(yīng)認(rèn)定原告舉證超過(guò)了舉證時(shí)效,，原告提出的相應(yīng)損失沒(méi)有證據(jù)證明，法院不予支持,。對(duì)于原告提出的因不能履行與天津東海燃?xì)馔顿Y公司簽訂的5億元的借款合同而造成的違約損失,，因該合同直到現(xiàn)在未到生效時(shí)間，應(yīng)不存在不能履行的損失。對(duì)于原告提出的因不能履行與河南三月風(fēng)公司簽訂的5億元的投資協(xié)議而造成的違約損失,，因在法庭質(zhì)證時(shí)原告提供的協(xié)議文本相互矛盾,，其真實(shí)性不能認(rèn)定，且關(guān)于合資成立新公司的協(xié)議并未實(shí)施,，因此,，對(duì)原告提出的此項(xiàng)損失不予支持。綜上,，因原告不能舉證,、無(wú)法認(rèn)定其存在損失，根據(jù)《若干解釋》第五十六條之規(guī)定,，應(yīng)駁回益民公司的賠償請(qǐng)求,。

二審法院認(rèn)為

本院對(duì)一審法院查明的上述事實(shí)予以確認(rèn)，本院審理期間另查明：2003年4月24日,，市政府辦公室將“西氣東輸”工程周口市區(qū)域網(wǎng)部分列入市重點(diǎn)項(xiàng)目,。此前，河南省政府辦公廳亦將“西氣東輸”城市管網(wǎng)和各類大中型利用項(xiàng)目納入省重點(diǎn)工程管理,。

以上事實(shí)有市計(jì)委作出的《周口市燃?xì)獬鞘泄芫W(wǎng)項(xiàng)目法人招標(biāo)方案》及《補(bǔ)充通知》,、《周口市天然氣城市管網(wǎng)工程項(xiàng)目法人邀標(biāo)函》、《周口市天然氣城市管網(wǎng)項(xiàng)目法人招標(biāo)評(píng)標(biāo)辦法》,、《周口市天然氣城市管網(wǎng)工程項(xiàng)目法人招標(biāo)資格預(yù)審情況的匯報(bào)》,、《關(guān)于中國(guó)城市燃?xì)饨ㄔO(shè)集團(tuán)有限公司和河南億星實(shí)業(yè)集團(tuán)考察報(bào)告》，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的招標(biāo)打分表及開(kāi)標(biāo)記錄,，市計(jì)委作出的《中標(biāo)通知書(shū)》,，市政府(2003)54號(hào)文件及補(bǔ)正文件，周口市人民政府辦公室周政辦(2003)24號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步加快全市重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的通知》,，周口地區(qū)行署周署文(2000)37號(hào)《關(guān)于成立周口地區(qū)西氣東輸工程實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，周口市人民政府(2002)28號(hào)《關(guān)于調(diào)整市西氣東輸工程實(shí)施工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》,，河南省計(jì)委豫計(jì)投資(2001)839號(hào)“關(guān)于周口市城市燃?xì)廨斉涔芫W(wǎng)工程項(xiàng)目建議書(shū)的批復(fù)”,，周口市建設(shè)投資公司工商登記材料，河南省建設(shè)廳豫建綜計(jì)(2003)88號(hào)《關(guān)于周口市天然氣輸配工程可行性研究報(bào)告審查意見(jiàn)的函》,，益民公司企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照,，周口地區(qū)建設(shè)局周地建城(2000)10號(hào)《關(guān)于對(duì)周口益民燃?xì)夤尽爸芸诔鞘泄艿廊細(xì)鈱I(yíng)單位”的批復(fù)》，益民公司建設(shè)燃?xì)庹镜摹督ㄔO(shè)用地規(guī)劃許可證》及鋪設(shè)管道的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》,、《建設(shè)工程施工許可證》和《城市道路挖掘許可證》等手續(xù),，周口市人民政府2002年9月20日常務(wù)會(huì)議紀(jì)要及周口市規(guī)劃管理局2002年9月23日要求益民公司停工的通知，益民公司上訴狀與索賠的有關(guān)單據(jù)若干,，市政府答辯狀,，市計(jì)委答辯狀，億星公司答辯狀及庭審筆錄等證據(jù)在案為證。

本院認(rèn)為,，益民公司對(duì)市計(jì)委作出的《招標(biāo)方案》,、《中標(biāo)通知書(shū)》以及市政府(2003)54號(hào)文授予億星公司城市天然氣獨(dú)家經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為均不服提起訴訟，應(yīng)當(dāng)分別對(duì)上述行為的合法性進(jìn)行審查,。

一,、關(guān)于《招標(biāo)方案》的合法性

(一)市計(jì)委具有組織城市天然氣管網(wǎng)項(xiàng)目招標(biāo)工作的職權(quán)。周口市城市天然氣管網(wǎng)項(xiàng)目系“西氣東輸”利用工作的組成部分,，在本案招標(biāo)活動(dòng)開(kāi)始之前,，從中央到河南省地方，此項(xiàng)工作已經(jīng)交由各級(jí)計(jì)委負(fù)責(zé),。根據(jù)國(guó)務(wù)院2000年專題會(huì)議關(guān)于“要求國(guó)家計(jì)委牽頭成立西氣東輸工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組,，協(xié)調(diào)西氣東輸工程中的上下游銜接，落實(shí)市場(chǎng)和相關(guān)政策”之精神,，及2002年5月27日河南省人民政府辦公廳豫政辦(2002)35號(hào)《關(guān)于加快推進(jìn)西氣東輸利用工作的通知》關(guān)于“各級(jí)計(jì)委為西氣東輸利用工作的責(zé)任聯(lián)系單位,，配合同級(jí)政府和上級(jí)政府做好各項(xiàng)工作”之規(guī)定，市計(jì)委有權(quán)參與“西氣東輸”利用工作,。周口市城市天然氣管網(wǎng)既是市重點(diǎn)項(xiàng)目,，也是省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目，根據(jù)2002年3月18日周口市委編制委員會(huì)向市直各單位下發(fā)的周編(2002)25號(hào)《周口市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)職能配置,、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制方案》關(guān)于市計(jì)委“負(fù)責(zé)市重點(diǎn)項(xiàng)目或受省委托的重大項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的招標(biāo),、投標(biāo)”工作之具體規(guī)定，市計(jì)委有權(quán)組織城市天然氣管網(wǎng)項(xiàng)目招標(biāo)工作,，并發(fā)布《招標(biāo)方案》,。建設(shè)部1997年第62號(hào)令《城市燃?xì)夤芾磙k法》第四條雖有“縣級(jí)以上地方人民政府城市建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城市燃?xì)夤芾砉ぷ鳌敝?guī)定，但鑒于國(guó)務(wù)院及河南省兩級(jí)地方政府已將“西氣東輸”利用工作交各級(jí)計(jì)委負(fù)責(zé),，故該規(guī)定不能適用于本案,。上訴人益民公司提出，城市天然氣管網(wǎng)項(xiàng)目招標(biāo)應(yīng)當(dāng)由主管城市燃?xì)獾慕ㄔO(shè)部門負(fù)責(zé),，市計(jì)委無(wú)權(quán)組織招標(biāo)之主張不能成立,，本院不予支持。

(二)原周口地區(qū)建設(shè)局于2000年7月7日作出的周地建城(2000)10號(hào)文批準(zhǔn)益民公司為管道燃?xì)鈱I(yíng)單位(河南省燃?xì)夤芾韺?shí)施辦法第二條規(guī)定燃?xì)獍烊粴?,，并載明“能與天然氣西氣東輸工程接軌”,，據(jù)此，益民公司已取得了燃?xì)鈱I(yíng)權(quán),。在招標(biāo)活動(dòng)開(kāi)始之前,，周地建城(2000)10號(hào)文仍然生效，很顯然對(duì)《招標(biāo)方案》,、《中標(biāo)通知書(shū)》及54號(hào)文的作出構(gòu)成障礙,。盡管市計(jì)委有權(quán)組織城市天然氣管網(wǎng)項(xiàng)目招標(biāo)工作,，但在周地建城(2000)10號(hào)文已經(jīng)授予益民公司燃?xì)鈱I(yíng)權(quán)的情況下，按照正當(dāng)程序,，市計(jì)委亦應(yīng)在依法先行修正,、廢止或者撤銷該文件，并對(duì)益民公司基于信賴該批準(zhǔn)行為的合法投入給予合理彌補(bǔ)之后,，方可作出《招標(biāo)方案》,。因此，市計(jì)委置當(dāng)時(shí)仍然生效的周地建城(2000)10號(hào)文于不顧,，逕行發(fā)布《招標(biāo)方案》屬于違反法定程序,，亦損害了益民公司的信賴?yán)妗１簧显V人市計(jì)委辯稱,，周地建城(2000)10號(hào)文中的“專營(yíng)”系專業(yè)經(jīng)營(yíng)之意,，而非獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，故周地建城(2000)10號(hào)文并非招標(biāo)及特許行為之障礙,。本院認(rèn)為,，根據(jù)該文所援引的“一個(gè)城市只允許批準(zhǔn)一家管道燃?xì)饨?jīng)營(yíng)單位的原則”及其它法律依據(jù)，該文中的“專營(yíng)”應(yīng)當(dāng)解釋為獨(dú)家經(jīng)營(yíng),，市計(jì)委的答辯理由缺乏法律依據(jù),，本院不予采納。

(三)由國(guó)家計(jì)委等六部委《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第四十條關(guān)于“投標(biāo)人撤回投標(biāo)文件的,，其投標(biāo)保證金將被沒(méi)收”等規(guī)定可知,，設(shè)定投標(biāo)保證金的目的在于保證投標(biāo)人確有投標(biāo)之誠(chéng)意，為招標(biāo)活動(dòng)的順利進(jìn)行提供擔(dān)保,。而《招標(biāo)方案》中關(guān)于“為確保公開(kāi)招標(biāo)的順利進(jìn)行,，保證確有實(shí)力的招標(biāo)企業(yè)建設(shè)周口天然氣城網(wǎng)項(xiàng)目，各企業(yè)報(bào)名后按時(shí)將5000萬(wàn)元保證金打入周口指定帳戶”及“中標(biāo)企業(yè)的保證金用于周口天然氣項(xiàng)目建設(shè)”等內(nèi)容可知,，設(shè)定該保證金之主要目的并非僅為招標(biāo)活動(dòng)本身提供擔(dān)保,，而是為“西氣東輸”利用項(xiàng)目的順利進(jìn)行提供資金上的保障。因此,，該保證金并非國(guó)家計(jì)委等六部委《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》中規(guī)定的投標(biāo)保證金,，不應(yīng)受該辦法第三十七條關(guān)于“投標(biāo)保證金一般不得超過(guò)投標(biāo)總價(jià)的2％，但最高不得超過(guò)八十萬(wàn)元人民幣”之規(guī)定的約束,。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十六條關(guān)于“投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)具備承擔(dān)招標(biāo)項(xiàng)目的能力”之規(guī)定，市計(jì)委在制定招標(biāo)方案時(shí),，可以根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況設(shè)定體現(xiàn)投標(biāo)人能力的合理?xiàng)l件,，鑒于周口市天然氣城市管網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)預(yù)計(jì)投資超過(guò)1億元人民幣，需要投標(biāo)人具有相應(yīng)的資金能力,，市計(jì)委要求投標(biāo)人交納5000萬(wàn)元保證金是合理的,，且并不違背法律規(guī)定的原意,。上訴人益民公司提出的《招標(biāo)方案》設(shè)定5000萬(wàn)元保證金超出了法定最高限額，其目的是為了排斥益民公司參加投標(biāo)之訴訟理由不能成立,。

(四)《招標(biāo)方案》設(shè)定的“市政府將委托周口市建設(shè)投資有限公司介入周口天然氣城市管網(wǎng)項(xiàng)目運(yùn)作,，共同組建合作公司，占組建公司35％的股份”之條件,，賦予周口市建設(shè)投資有限公司可以繞過(guò)招標(biāo)程序直接參與項(xiàng)目的特權(quán),，違反了建設(shè)部272號(hào)文關(guān)于“對(duì)供水、供氣,、供熱,、污水處理、垃圾處理等經(jīng)營(yíng)性市政公用設(shè)施的建設(shè),，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)向社會(huì)招標(biāo)選擇投資主體”之規(guī)定,。然而，此條款并未實(shí)施,，市政府并未獲得該條款項(xiàng)下的股份收益,，故上訴人益民公司提出市政府拿35％的干股嚴(yán)重違法甚至觸犯刑律之訴訟理由沒(méi)有事實(shí)根據(jù)。

二,、關(guān)于《中標(biāo)通知書(shū)》的合法性

(一)由于周地建城(2000)10號(hào)文對(duì)整個(gè)招標(biāo)活動(dòng)始終構(gòu)成法律上的障礙,，故市計(jì)委直到對(duì)億星公司發(fā)出《中標(biāo)通知書(shū)》時(shí)，仍未對(duì)周地建城(2000)10號(hào)文作出處理以排除法律上的障礙,，屬于違反法定程序,，且損害了益民公司的信賴?yán)妗?/p>

(二)按照《河南省實(shí)施招標(biāo)投標(biāo)法辦法》第十三條規(guī)定，政府重點(diǎn)項(xiàng)目原則上應(yīng)當(dāng)公開(kāi)招標(biāo),，只有符合以下兩個(gè)要件才能采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式,，一是屬于以下情形之一：(1)因項(xiàng)目技術(shù)復(fù)雜或者有特殊要求，只有少數(shù)潛在投標(biāo)人可供選擇的,；(2)對(duì)專有技術(shù)和專利權(quán)保護(hù)有特殊要求的,；(3)受自然資源或者環(huán)境限制的；(4)采用公開(kāi)招標(biāo)方式不符合經(jīng)濟(jì)性要求的,；(5)法律,、法規(guī)規(guī)定其他不宜公開(kāi)招標(biāo)的。二是必須經(jīng)省發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)核準(zhǔn)后報(bào)省人民政府批準(zhǔn),。本案所涉招標(biāo)項(xiàng)目是省重點(diǎn)項(xiàng)目,，而市計(jì)委在既未說(shuō)明本案招標(biāo)活動(dòng)是否屬于上述五種情形之一，也沒(méi)有依法辦理批準(zhǔn)手續(xù)的情況下,，逕行采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式,，屬于違反法定程序。被上訴人市政府認(rèn)為市計(jì)委采用邀請(qǐng)招標(biāo)方式的違法僅僅體現(xiàn)在沒(méi)有完成法律規(guī)定的報(bào)批程序而已,，其對(duì)違法性的認(rèn)識(shí)不夠全面,。

(三)根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十四條關(guān)于“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目,，自招標(biāo)文件開(kāi)始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，最短不得少于二十日”之規(guī)定,，給投標(biāo)人的準(zhǔn)備時(shí)間不得少于20日,。市計(jì)委給投標(biāo)人的準(zhǔn)備時(shí)間起自2003年5月2日，截止至同年5月12日,，共計(jì)10日,，明顯少于法律規(guī)定的準(zhǔn)備時(shí)間，構(gòu)成違反法定程序,。被上訴人市政府提出,，由于招標(biāo)時(shí)離“西氣東輸”在周口開(kāi)口的時(shí)間已非常緊迫，故給投標(biāo)人的準(zhǔn)備時(shí)間短于法定時(shí)限情有可原,。本院認(rèn)為,，被上訴人市政府提出的答辯理由雖具有一定合理性，但不能改變其行為的違法性,。

(四)上訴人益民公司提出,，評(píng)標(biāo)委員會(huì)七名成員中，一審法院認(rèn)定的五名專家都是政府官員,，而非真正的專家,。被上訴人市計(jì)委辯稱，河南省方圓招標(biāo)代理有限公司是省級(jí)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu),，該公司提供的證明載明,，上述五人都是“工民建”專業(yè)高級(jí)工程師，列于專家?guī)熘?，我?guó)法律沒(méi)有禁止官員擔(dān)任專家,，實(shí)際上官員具有業(yè)務(wù)職稱是很常見(jiàn)的。本院認(rèn)為,，被上訴人市計(jì)委提供的證據(jù)能夠證明,，招標(biāo)委員會(huì)的五名專家均符合《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十七條第三款關(guān)于應(yīng)當(dāng)“由招標(biāo)人從國(guó)務(wù)院有關(guān)部門或者省、自治區(qū),、直轄市人民政府有關(guān)部門提供的專家名冊(cè)或者招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的專家?guī)靸?nèi)的相關(guān)專業(yè)的專家名單中確定”專家之規(guī)定,，上訴人提出的上訴理由不足以否定被上訴人市計(jì)委提供證據(jù)的證明力。鑒此,，評(píng)標(biāo)委員會(huì)七名成員中有五人具有專家身份,，符合《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十七條第二款關(guān)于“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，其評(píng)標(biāo)委員會(huì)由招標(biāo)人的代表和有關(guān)技術(shù),、經(jīng)濟(jì)等方面的專家組成,，成員人數(shù)為五人以上單數(shù)，其中技術(shù),、經(jīng)濟(jì)等方面的專家不得少于成員總數(shù)的三分之二”之規(guī)定,。

三、關(guān)于54號(hào)文的合法性

(一)根據(jù)建設(shè)部272號(hào)文關(guān)于對(duì)城市供氣等“直接關(guān)系社會(huì)公共利益”的行業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng),，“公開(kāi)向社會(huì)招標(biāo)選擇投資者和經(jīng)營(yíng)者”之規(guī)定,，市政府有權(quán)根據(jù)招標(biāo)結(jié)果確定城市管網(wǎng)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)者，但在此之前,，必須先對(duì)周地建城(2000)10號(hào)文進(jìn)行依法處理,，以排除法律上的障礙。然而,，市政府卻在未對(duì)周地建城(2000)10號(hào)文進(jìn)行任何處理的情況下,，逕行作出授予中標(biāo)人億星公司城市天然氣管網(wǎng)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)的54號(hào)文，既違反了法定程序,，又損害了益民公司的信賴?yán)妗?/p>

(二)根據(jù)國(guó)務(wù)院于2002年11月1日發(fā)布的國(guó)發(fā)(2002)24號(hào)《關(guān)于取消第一批行政審批事項(xiàng)的決定》及其附件《國(guó)務(wù)院決定取消的第一批行政審批項(xiàng)目目錄》,，燃?xì)馄髽I(yè)資質(zhì)審批已被取消。在招標(biāo)活動(dòng)開(kāi)始前,，該文件已經(jīng)生效,，因此億星公司取得天然氣管網(wǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)并不以獲得燃?xì)馄髽I(yè)經(jīng)營(yíng)資質(zhì)為前提條件。上訴人益民公司提出億星公司不具備燃?xì)饨?jīng)營(yíng)資質(zhì),，54號(hào)文授予其天然氣經(jīng)營(yíng)權(quán)違法的訴訟主張不能成立,。

(三)上訴人益民公司提出，54號(hào)文授予億星公司天然氣獨(dú)家經(jīng)營(yíng)權(quán),，違反了河南省計(jì)委豫計(jì)規(guī)劃(2002)631號(hào)《關(guān)于印發(fā)<河南省西氣東輸利用規(guī)劃>的通知》關(guān)于“對(duì)于現(xiàn)有氣源和管道,，在不改變其所有權(quán)和隸屬關(guān)系的基礎(chǔ)上，盡量加以利用,。有條件的地方,，盡可能實(shí)現(xiàn)雙氣源供氣”之規(guī)定。本院認(rèn)為,，上訴人益民公司所援引之規(guī)定系指導(dǎo)性規(guī)則,，而非強(qiáng)行性規(guī)則，現(xiàn)有氣源和管道是否繼續(xù)利用,、是否實(shí)行雙氣源供氣等問(wèn)題,，都屬于市政府和有關(guān)行政機(jī)關(guān)自由裁量的范圍，故上訴人益民公司以違反河南省計(jì)委豫計(jì)規(guī)劃(2002)631號(hào)文的有關(guān)規(guī)定為由否定54號(hào)文合法性之訴訟主張不能成立,。

綜上,，本院認(rèn)為，雖然市計(jì)委作出《招標(biāo)方案》,、發(fā)出《中標(biāo)通知書(shū)》及市政府作出54號(hào)文的行為存在適用法律錯(cuò)誤,、違反法定程序之情形，且影響了上訴人益民公司的信賴?yán)?，但是如果判決撤銷上述行政行為,，將使公共利益受到以下?lián)p害：一是招標(biāo)活動(dòng)須重新開(kāi)始,，如此則周口市“西氣東輸”利用工作的進(jìn)程必然受到延誤。二是由于具有經(jīng)營(yíng)能力的投標(biāo)人可能不止億星公司一家,，因此重新招標(biāo)的結(jié)果具有不確定性,，如果億星公司不能中標(biāo)，則其基于對(duì)被訴行政行為的信賴而進(jìn)行的合法投入將轉(zhuǎn)化為損失,，該損失雖然可由政府予以彌補(bǔ),，但最終亦必將轉(zhuǎn)化為公共利益的損失。三是億星公司如果不能中標(biāo),，其與中石油公司簽訂的“照付不議”合同亦將隨之作廢,，周口市利用天然氣必須由新的中標(biāo)人重新與中石油公司談判，而談判能否成功是不確定的,，在此情況下,，周口市民及企業(yè)不僅無(wú)法及時(shí)使用天然氣，甚至可能失去“西氣東輸”工程在周口接口的機(jī)會(huì),，從而對(duì)周口市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)生活造成不利影響,。根據(jù)《若干解釋》第五十八條關(guān)于“被訴具體行政行為違法，但撤銷該具體行政行為將會(huì)給國(guó)家利益或者公共利益造成重大損失的,，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)被訴具體行政行為違法的判決,，并責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施”之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)被訴具體行政行為違法,，同時(shí)責(zé)令被上訴人市政府和市計(jì)委采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施,。由于周地建城(2000)10號(hào)文已被周口市建設(shè)局予以撤銷，該文現(xiàn)在已不構(gòu)成被訴具體行政行為在法律上的障礙,，因此就本案而言,，補(bǔ)救措施應(yīng)當(dāng)著眼于益民公司利益損失的彌補(bǔ)，以實(shí)現(xiàn)公共利益和個(gè)體利益的平衡,。一審法院判決確認(rèn)被訴具體行政行為違法并無(wú)不當(dāng),，但其對(duì)補(bǔ)救措施的判決存在兩點(diǎn)不足：一是根據(jù)法律精神，為防止行政機(jī)關(guān)對(duì)于采取補(bǔ)救措施之義務(wù)無(wú)限期地拖延,，在法律未明確規(guī)定期限的情況下,，法院可以指定合理期限，但一審判決未指定相應(yīng)的期限,。二是一審判決僅責(zé)令市政府采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施,，而未對(duì)市計(jì)委科以應(yīng)負(fù)的義務(wù)。

四,、關(guān)于行政賠償問(wèn)題

本院認(rèn)為,，益民公司一審期間向法院提交的其與天津東海燃?xì)馔顿Y公司簽訂的建設(shè)天然氣供氣工程合同、與河南三月風(fēng)公司簽訂的合資協(xié)議等證據(jù)，不能證明其所稱損失的存在,，一審法院根據(jù)當(dāng)時(shí)舉證情況作出認(rèn)定并判決駁回益民公司提出的賠償請(qǐng)求正確,。益民公司在二審中向本院提交的2003年6月以后直接經(jīng)濟(jì)損失一覽表、周口申鑫會(huì)計(jì)師事務(wù)所2004年11月22日出具的審計(jì)報(bào)告,、益民公司與中國(guó)水利水電閩江工程局東南分公司建設(shè)施工合同及后者的索賠函,、益民公司與河南建原燃?xì)夤こ坦臼┕ず贤昂笳叩墓こ趟髻r明細(xì)表、益民公司與王學(xué)堂租賃場(chǎng)地與廠房合同及后者的催款通知,、益民公司與河南協(xié)力工程建設(shè)集團(tuán)施工合同書(shū)及后者催要工程款的通知、部分已安裝供氣戶和待供氣戶證明等證據(jù),，系于一審判決之后取得,，其在一審期間無(wú)法向法院提交，故其可以向二審法院提交,，但這些證據(jù)材料不能用來(lái)支持其提出的由市政府和市計(jì)委賠償其除鋪設(shè)管道等投資以外的其他直接經(jīng)濟(jì)損失3500萬(wàn)元的行政賠償請(qǐng)求,。首先，其提供的證據(jù)除了租賃場(chǎng)地,、廠房協(xié)議外,，均屬鋪設(shè)管道等投資的范疇，超出了其提出的行政賠償請(qǐng)求的范圍,，故這些證據(jù)材料與本案不具有關(guān)聯(lián)性,。其次，租賃場(chǎng)地,、廠房的費(fèi)用損失系由停工造成,，而停工是周口市規(guī)劃局作出的停工通知導(dǎo)致的后果，與被訴具體行政行為沒(méi)有因果關(guān)系,。再次,，除審計(jì)報(bào)告之外的證據(jù)材料都是其尚未履行的債務(wù)證明，還沒(méi)有轉(zhuǎn)化為直接損失,，不屬于國(guó)家賠償法上規(guī)定的可賠償范圍,。據(jù)此，益民公司就鋪設(shè)管道等投資之外的直接經(jīng)濟(jì)損失提出的行政賠償請(qǐng)求不能成立,，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第三十三條關(guān)于“原告的請(qǐng)求沒(méi)有事實(shí)根據(jù)或者法律依據(jù)的,，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求”之規(guī)定，應(yīng)當(dāng)判決駁回益民公司提出的行政賠償請(qǐng)求,。

四,、裁判結(jié)果

1、維持一審判決第一項(xiàng),、第三項(xiàng),；

2、一審判決第二項(xiàng)改為“責(zé)令周口市人民政府、周口市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)于本判決生效之日起六個(gè)月內(nèi)采取相應(yīng)補(bǔ)救措施,，對(duì)周口市益民燃?xì)庥邢薰镜暮戏ㄍ度胗枰院侠韽浹a(bǔ)”,。

二審案件受理費(fèi)100元，由上訴人周口市益民燃?xì)庥邢薰矩?fù)擔(dān),。

本判決為終審判決,。

五、裁判依據(jù)

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第(一)項(xiàng),、第(二)項(xiàng),；

《關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第三十三條；

《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十七條第二款,、第三款,；

《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十四條；

《招標(biāo)投標(biāo)法》第七條,；

《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第四十條,；

《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第七條。