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• 【發(fā)布日期】2010-01-04 13:35:01
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• 【所屬類別】立法追蹤

-關(guān)注《拆遷條例》修改:不該被遺忘的土地使用權(quán)-

現(xiàn)行《條例》的做法不涉及土地使用權(quán)，事實(shí)上默許了將土地升值歸于政府,，或主要?dú)w于政府,。暗藏玄機(jī)，且不讓被拆遷人意識(shí)到,。新《條例》只強(qiáng)調(diào)房屋的市場(chǎng)價(jià)值,，是否也將延續(xù)這一做法？



 2009年底,，唐福珍點(diǎn)火自焚,，終使《拆遷條例》有修改的曙光。無(wú)數(shù)被拆遷人斗爭(zhēng)中的希翼,，也在此時(shí)集聚,。



 然而，此中進(jìn)程,，由于涉及立法等諸多專業(yè)技術(shù),，立法是否能夠在規(guī)則設(shè)置上就足夠公平，法律生效之后,，又會(huì)否真正能夠制約政府,，依然是未知數(shù)。



 如何界定“是為公共利益拆遷”,，能夠采取市場(chǎng)化標(biāo)準(zhǔn)賠償,，這些顯然都是關(guān)鍵。但全國(guó)律協(xié)行政法專業(yè)委員副主任袁裕來(lái)卻指出：土地——拆遷中最具價(jià)值的往往不是房屋,，是土地使用權(quán)——卻被法律奇異地忽略了,。



 不僅公共利益,，“實(shí)施規(guī)劃”也可拆遷



 北大五位學(xué)者亦認(rèn)為，對(duì)單位,、個(gè)人房屋進(jìn)行拆遷,，必須先依法對(duì)房屋進(jìn)行征收，而《拆遷條例》卻給予授權(quán)：在沒(méi)有依法征收的前提下,，房屋拆遷管理部門下也可給予拆遷許可,。



 袁裕來(lái)說(shuō)，根據(jù)現(xiàn)行法律,，城市房屋拆遷必須經(jīng)過(guò)兩個(gè)階段:收回國(guó)有土地使用權(quán),、核發(fā)拆遷許可證。



 《土地管理法》第五十八條規(guī)定：“有下列情形之一的,，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn),，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)：(一)為公共利益需要使用土地的;(二)為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的……”



 袁裕來(lái)說(shuō),，因此,，不是只有為了公共利益才能收回國(guó)有土地使用權(quán)，“實(shí)施城市規(guī)劃”,，也可以提前收回國(guó)有土地使用權(quán),。這是法律設(shè)置的“先天不足”。



 事實(shí)上,，為了實(shí)施城市規(guī)劃,，政府就有權(quán)提前收回國(guó)有土地使用權(quán)，實(shí)際上無(wú)需為了公共利益,。



 比如,，“實(shí)施規(guī)劃”和“符合規(guī)劃”，內(nèi)涵一樣,，區(qū)別僅僅在于,，“實(shí)施規(guī)劃”具有欺騙性。只要是“符合規(guī)劃”的,，就可以說(shuō)成是在“實(shí)施規(guī)劃”,。如果為了“實(shí)施規(guī)劃”就可以提前收回國(guó)有土地使用權(quán)，那么只要建設(shè)活動(dòng)符合規(guī)劃,，就可以提前收回國(guó)有土地使用權(quán),。而從事建設(shè)活動(dòng)，當(dāng)然必須符城市規(guī)劃,，這是理所當(dāng)然的事,。



 因此，我國(guó)對(duì)于提前收回國(guó)有土地使用權(quán),，其實(shí)并沒(méi)有任何限制,。甚至,，地方政府在報(bào)批材料中無(wú)需明確提前收回國(guó)有土地使用權(quán)，是用于什么項(xiàng)目建設(shè),。譬如,，房地產(chǎn)開發(fā)只要是符合規(guī)劃的，就可以說(shuō)是在實(shí)施城市規(guī)劃,，就可以征收集體土地,。



 公平的補(bǔ)償，不僅僅是“木頭和磚頭”



 同時(shí),，實(shí)踐中,，導(dǎo)致激烈矛盾的，常常不是沒(méi)有嚴(yán)格限定“為了公共利益”而拆遷,，而是當(dāng)事人認(rèn)為沒(méi)有得到公平的補(bǔ)償,。



 袁裕來(lái)說(shuō)，在大多數(shù)拆遷中,，政府或者拆遷人是愿意以房屋的市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)摹,？墒?，被拆遷人認(rèn)為，除了房屋之外,，還應(yīng)補(bǔ)償“土地使用權(quán)”,。雖然《城市房地產(chǎn)管理法》及《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》涉及這個(gè)問(wèn)題，但規(guī)定仍然不夠明確,。因此,，他建議“將評(píng)估和補(bǔ)償?shù)膶?duì)象從房屋擴(kuò)大到土地上”，適度讓渡利益,，緩和矛盾,。



 現(xiàn)行的《條例》也許原本就是一個(gè)法律笑話？袁裕來(lái)說(shuō),，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第7條第1款規(guī)定：“申請(qǐng)領(lǐng)取房屋拆遷許可證的,，應(yīng)當(dāng)向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交下列資料：（一）建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件,；（二）建設(shè)用地規(guī)劃許可證,；（三）國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件；（四）拆遷計(jì)劃和拆遷方案,；（五）辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明,。



 這“第三項(xiàng)“國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件”，前些年,，實(shí)務(wù)中大多是國(guó)土資源部門核發(fā)給拆遷人的建設(shè)用地批準(zhǔn)書,。問(wèn)題是,，被拆遷人對(duì)于被拆遷的房屋范圍內(nèi)的土地?fù)碛泻戏ǖ耐恋厥褂脵?quán)，而且有效期大多還有幾十年,。國(guó)土資源部門向拆遷人核發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書,，無(wú)疑就是“一地二嫁”！



 近幾年,，這一做法得到了糾正,，先由人民政府作出一個(gè)收回土地使用權(quán)的決定，提前被拆遷人收回國(guó)有土地使用權(quán),，然后再由國(guó)土資源局核發(fā)建設(shè)用地批準(zhǔn)書,。法律依據(jù)是前述《土地管理法》第58條第1款。城市房屋拆遷實(shí)際上必須經(jīng)過(guò)兩個(gè)階段,，第一階段是收回國(guó)有土地使用權(quán),，第二階段核發(fā)拆遷許可證。



 土地使用權(quán)提前收回了,，土地上的房屋又怎么可能不予拆遷呢,？又何需再核發(fā)一個(gè)拆遷許可呢？



 如是,，土地使用權(quán)收回了,，當(dāng)事人就只能拆屋騰地。而且,，拆遷人希望取得的也是土地使用權(quán)而不是房屋,，當(dāng)事人失去的實(shí)際上也是土地使用權(quán)。



 拆遷活動(dòng)中,，雙方當(dāng)事人和政府的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是土地使用權(quán)是否能夠提前收回的問(wèn)題,。撇開土地使用權(quán)來(lái)談?wù)摲课莶疬w或者征收，是非?？尚Φ氖虑?。



 袁裕來(lái)建議，國(guó)務(wù)院應(yīng)該制訂的是《收回土地使用權(quán)條例》,，依據(jù)《土地管理法》第58條規(guī)定,，對(duì)于收回國(guó)有土地使用權(quán)的條件、地上物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),、收回的程序等作出科學(xué)的規(guī)定,。當(dāng)然，對(duì)于被拆遷人而言,，關(guān)鍵的是,，房屋的補(bǔ)償問(wèn)題應(yīng)該收回土地使用權(quán)決定中一并解決，作為收回土地使用權(quán)決定的部分內(nèi)容。



 其實(shí),，對(duì)于公共利益沒(méi)有明確而嚴(yán)格的界定,，并不是導(dǎo)致激烈拆遷矛盾的原因，至少不是主要原因,。相反,，準(zhǔn)確而嚴(yán)格地界定了公共利益，也并不是說(shuō)就能避免激烈的拆遷矛盾,。導(dǎo)致激烈拆遷矛盾的主要原因是,，當(dāng)事人沒(méi)有得到公平的補(bǔ)償。



 多數(shù)拆遷案件,，之所以會(huì)產(chǎn)生激烈的矛盾并不是政府或者拆遷人不愿意以房屋的市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償,，而是被拆遷人無(wú)法接受僅僅按照市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償房屋。



 他們看到,，政府花了幾十萬(wàn)元或者幾百萬(wàn)元的成本拆遷他們的房屋以后,，將地皮拍賣可以獲得幾千萬(wàn)元甚至幾億幾十億元的土地出讓金，而開發(fā)商獲得土地使用權(quán)后的利潤(rùn)可能更加豐厚,。開發(fā)商或者政府拆遷房屋,，實(shí)際上是為了取得土地使用權(quán)，他們失去的主要也是土地使用權(quán),。因此,，他們認(rèn)為補(bǔ)償?shù)膶?duì)象應(yīng)該是土地使用權(quán)，或者說(shuō)主要應(yīng)該是土地使用權(quán),，而不是房屋的價(jià)格,。沒(méi)有了土地使用權(quán)的房屋,，主要的就是木頭和磚頭,。



 如果政府僅僅憑著規(guī)劃的變更，就可以強(qiáng)行將當(dāng)事人趕走,，繼而將土地使用權(quán)出讓給第三方,，并牟取巨額利潤(rùn)，第三方也應(yīng)該獲得巨額利潤(rùn),，顯然是有悖情理的,，也是當(dāng)事人難以接受的。



 現(xiàn)行《條例》的做法不涉及土地使用權(quán)問(wèn)題,，實(shí)際上就是將土地升值歸于政府,，或者說(shuō)主要?dú)w于政府，且不讓被拆遷人意識(shí)到,。而解決拆遷矛盾的正確態(tài)度,，應(yīng)是將評(píng)估和補(bǔ)償?shù)膶?duì)象從房屋轉(zhuǎn)移到土地上。