-地方開(kāi)門立法現(xiàn)軟肋：多數(shù)草案不附起草說(shuō)明-

最近,四川廣元市政府法制辦公室在一份工作總結(jié)中透露,2010年立法工作暴露一個(gè)突出問(wèn)題:不少規(guī)范性文件草案在報(bào)送法制辦審查時(shí)缺少起草說(shuō)明或者起草說(shuō)明很粗糙,。



 一個(gè)政府的立法部門,在審查規(guī)范性文件時(shí),尚難看到起草說(shuō)明,作為普通公民就可想而知了。



 近年來(lái),開(kāi)門立法蔚然成風(fēng),。從法律,、法規(guī)到規(guī)章、文件,出臺(tái)前向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn),本是民主立法,、提高公眾參與度的進(jìn)步舉措,。但是由于這些征求意見(jiàn)稿多數(shù)不附起草說(shuō)明,讓開(kāi)門立法的效果大打折扣。



 此間接受記者采訪的多位法學(xué)專家建議,有關(guān)部門出臺(tái)具體規(guī)則對(duì)起草說(shuō)明進(jìn)行規(guī)范,。



 地方立法鮮見(jiàn)起草說(shuō)明



 2010年年末,《廣西糖業(yè)條例(草案)》公開(kāi)征求公眾意見(jiàn),。記者發(fā)現(xiàn),該草案在網(wǎng)上公布時(shí)沒(méi)有任何起草說(shuō)明。公眾甚至搞不清這部條例是由政府出臺(tái)還是人大出臺(tái),。



 記者近日查閱了多家省,、市政府法制辦公室網(wǎng)站,發(fā)現(xiàn)這類問(wèn)題非常普遍。



 在廣西法制辦網(wǎng)站上,自2010年至今,包括前述的糖業(yè)條例,共發(fā)布了15項(xiàng)立法案征求意見(jiàn)稿,記者逐一查閱,沒(méi)有一個(gè)附有起草說(shuō)明,。這些立法案涉及城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù),、河道采砂、非機(jī)動(dòng)車管理等,絕大多數(shù)與社會(huì)公眾日常生活密切相關(guān),。



 在廣東省政府法制辦網(wǎng)站上,自2010年以來(lái),有30份征求意見(jiàn)稿,僅今年的一份和去年年底一份立法草案有起草說(shuō)明,其他皆無(wú),。



 在廣州市政府法制辦網(wǎng)站上,征求意見(jiàn)稿以及送審稿,也未見(jiàn)到起草說(shuō)明的蹤影。



 在甘肅省政府法制辦網(wǎng)站上,要查看征求意見(jiàn)的立法草案是需要點(diǎn)擊附件的,幾句說(shuō)明也是簡(jiǎn)單得不能再簡(jiǎn)單,。



 ……



 除了全國(guó)人大及其常委會(huì),、國(guó)務(wù)院及其部門有立法權(quán),按照立法法規(guī)定,有立法權(quán)的還包括:全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū),、直轄市,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的18個(gè)較大的市,、31個(gè)省會(huì)城市以及4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在的市,這些地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)均可以制定地方性法規(guī),其同級(jí)政府可以制定規(guī)章。記查隨機(jī)查閱的這些具有立法權(quán)的部門,在公開(kāi)征求意見(jiàn)時(shí),附有起草說(shuō)明的同樣極為罕見(jiàn),。



 起草說(shuō)明不可或缺



 沒(méi)有起草說(shuō)明,社會(huì)大眾何以知道立法目的,、背景、針對(duì)的問(wèn)題?又何以提出建設(shè)性意見(jiàn)?如此開(kāi)門立法豈不流于形式?



 記者查看了一些比較完備的起草說(shuō)明發(fā)現(xiàn),起草說(shuō)明一般包括:說(shuō)明立法的背景,、立法的目的,說(shuō)明為什么要制定這部規(guī)章或者地方性法規(guī),；實(shí)踐當(dāng)中出現(xiàn)了什么問(wèn)題、有什么危害,；起草的過(guò)程如何,、經(jīng)過(guò)了什么樣的論證；該草案包括什么主要內(nèi)容,是否借鑒別的國(guó)家,、地區(qū)或者全國(guó)其他地方好的做法,是否進(jìn)行了必要的評(píng)估,甚至還包括對(duì)于某些重要內(nèi)容的解釋,。如果是修訂原有規(guī)章或者是地方性法規(guī),會(huì)說(shuō)明這次主要修訂什么內(nèi)容、為什么這樣修訂等等,。



 北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安說(shuō),附起草說(shuō)明書(shū)是立法民主化和科學(xué)化的要求,。除了征求意見(jiàn)時(shí)要向公眾作必要介紹,征求意見(jiàn)完畢也要向社會(huì)公眾交代:社會(huì)大眾意見(jiàn)如何,、已經(jīng)過(guò)幾次論證、什么重要意見(jiàn)被采納了等等,。



 中國(guó)政法大學(xué)行政法教授劉莘說(shuō),向社會(huì)大眾公開(kāi)起草說(shuō)明,還有一個(gè)重要作用,就是對(duì)即將出臺(tái)的規(guī)章或地方性法規(guī)讓公眾有一個(gè)學(xué)習(xí)的過(guò)程,。通過(guò)對(duì)起草說(shuō)明的了解,普通大眾更容易理解和接受即將出臺(tái)的地方性法規(guī)或規(guī)章,這樣也有利于日后公眾的守法以及執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法。



 現(xiàn)行立法缺失具體要求



 我國(guó)專門規(guī)范立法行為的立法法,沒(méi)有明確要求立法草案征求公眾意見(jiàn)時(shí)必須附有起草說(shuō)明,。立法法僅規(guī)定:當(dāng)一個(gè)代表團(tuán)或者三十名以上的全國(guó)人大代表,向全國(guó)人民代表大會(huì)提交法律案時(shí),或者常務(wù)委員會(huì)組成人員十人以上聯(lián)名向全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)提出法律案時(shí),須作出說(shuō)明,。在行政法規(guī)制定方面,僅在第59條規(guī)定,行政法規(guī)起草工作完成后,起草單位應(yīng)當(dāng)將草案及其說(shuō)明等送交國(guó)務(wù)院法制辦審查。



 記者查看2001年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《規(guī)章制定程序條例》,也沒(méi)有專門提及起草說(shuō)明的問(wèn)題,。



 學(xué)者李?J建議,有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)出臺(tái)具體規(guī)則,明確要求立法草案征求意見(jiàn)時(shí)必須附有起草說(shuō)明,并對(duì)起草說(shuō)明應(yīng)當(dāng)包括的具體內(nèi)容加以明確,公布公眾所提意見(jiàn)是否被采納等,。記者

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