【摘要】地方政府債務(wù)風(fēng)險是其財政風(fēng)險的風(fēng)向標(biāo),，關(guān)系到經(jīng)濟社會的持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展,。只有從政府間財政關(guān)系的平衡、法定,、公平理念出發(fā),，將法治和預(yù)算約束思維貫穿地方債的“借、用,、還”全過程,，促進舉債權(quán)、乃至財政權(quán)在橫向及縱向維度的合理配置和規(guī)范運行,，并探索地方債的市場化道路,，建立系列配套制度，才有望促進地方債治理的現(xiàn)代化,。

【關(guān)鍵詞】地方債券 舉債權(quán) 預(yù)算監(jiān)督 財政法治

地方債的變遷：從“禁而不止”到“疏堵結(jié)合”

1994年通過的《預(yù)算法》第28條規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出,、收支平衡的原則編制，不列赤字,。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外,，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！边@一條款原則上禁止地方政府發(fā)行債券,，只要未經(jīng)法律和國務(wù)院的特許，地方政府舉債是明確不允許和完全堵住的,。但在其后的實踐中,，該規(guī)定并未得到有效執(zhí)行，由于地方發(fā)債在制度上總體被“叫?！?，地方政府便轉(zhuǎn)而借助替代性的“準(zhǔn)市政債”“城投債”等方式來“暗度陳倉”，造成較高規(guī)模的隱性債務(wù)和或有債務(wù),。

體量龐大的地方政府性債務(wù),，特別是游離于預(yù)算和公眾視野之外的隱性債務(wù)，已經(jīng)遠超地方收入能力,，產(chǎn)生了違約風(fēng)險乃至財政與金融、經(jīng)濟與社會的系統(tǒng)性風(fēng)險,，對財政穩(wěn)健,、安全與平衡構(gòu)成了威脅,。可見,，修改之前的《預(yù)算法》所施加的對發(fā)債的限制不可能杜絕地方政府舉債,，反而誘發(fā)其為規(guī)避法律而創(chuàng)造出諸種變相舉債手段，造成不必要的博弈成本及不可控的債務(wù)風(fēng)險,，導(dǎo)致法律文本與事實的背離,、規(guī)范與效力的脫節(jié)。

鑒于此,，在先后試點“中央代發(fā)代還”“地方自發(fā),、中央代還”和“地方自發(fā)自還”三種模式后，對地方債持“堵不如疏”的態(tài)度獲得了更多共識,。為了規(guī)范和約束地方舉債權(quán),，消除預(yù)算外債務(wù)的潛藏風(fēng)險，《預(yù)算法》修改幾經(jīng)周折,，最終刪除了“地方政府不得發(fā)行地方政府債券”的原則性規(guī)定,，賦予地方政府以適度的發(fā)債權(quán)，并對發(fā)債主體,、用途,、規(guī)模、程序,、償還,、監(jiān)督和問責(zé)等作了嚴(yán)格規(guī)定。這體現(xiàn)出以法治方式規(guī)范地方債務(wù)的治理思維,，是一個重大突破,，有助于將原先界限模糊的隱性地方債引導(dǎo)到“陽光”下，使地方政府舉債權(quán)受到法律約束和預(yù)算監(jiān)管,，從而防范和化解債務(wù)風(fēng)險,。在《預(yù)算法》修訂通過之后，國務(wù)院和財政部就地方債問題發(fā)布了系列文件,，如《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》《國務(wù)院關(guān)于加強深化預(yù)算管理制度改革的決定》等,，根據(jù)《預(yù)算法》及中央有關(guān)財稅體制改革的部署，細化和落實了《預(yù)算法》第35條關(guān)于“地方各級預(yù)算”的規(guī)定,。

地方債的現(xiàn)行規(guī)則：《預(yù)算法》文本剖析

修改后的《預(yù)算法》第35條及后續(xù)文件在放開地方政府發(fā)債權(quán)的同時,，建構(gòu)了地方政府發(fā)債權(quán)適度、合法行使的法治化基本框架,。主要包括：第一,，在主體上，雖然沒有明確規(guī)定地方政府債券的發(fā)行主體，但限于“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省,、自治區(qū),、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金”。這表明,，無論是由地方政府還是由其授權(quán)機構(gòu)發(fā)行債券,，發(fā)行主體必須為省級。出于審慎放開和避免混亂的考量,，由于市縣級政府的財政統(tǒng)籌能力相對較弱,，故而“市縣級政府確需舉借債務(wù)的，由省,、自治區(qū),、直轄市政府代為舉借”。

第二,，在方式上,，只放開透明度高、最便于監(jiān)管的“發(fā)行地方政府債券”一種舉借債務(wù)的方式,，禁止地方政府及其所屬部門“以其他任何方式舉借債務(wù)”和“為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)?！保w現(xiàn)了“開前門,、堵后門”理念,。

第三，在限額上,，規(guī)定“舉借債務(wù)的規(guī)模,，由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)”，這有利于充分發(fā)揮全國人大及其常委會對政府舉債權(quán)的嚴(yán)格約束和民主監(jiān)督,。

第四,，在用途上，將借債定位為補充性,、臨時性的財源,，要求舉借的債務(wù)只能用于“建設(shè)投資”和“公益性資本支出”，“不得用于經(jīng)常性支出”,。這符合資本性支出成本高,、周期長，從而適合由債務(wù)收入等長期性收入支持的特征,，與代際負(fù)擔(dān)公平原則相暗合,。“公益性資本支出”的范圍可涵蓋交通,、教育,、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、環(huán)境保護等民生領(lǐng)域,。

第五,，在程序上，第35條第2款規(guī)定“省,、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達的限額舉借的債務(wù),，列入本級預(yù)算調(diào)整方案,，報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)”，第5款規(guī)定“國務(wù)院財政部門對地方政府債務(wù)實施監(jiān)督”,。這一方面契合于預(yù)算調(diào)整的規(guī)則,，強調(diào)省級人大及其常委會的預(yù)算審批權(quán)、乃至預(yù)算否決權(quán),；另一方面保證了國務(wù)院財政部門在行政系統(tǒng)內(nèi)的債務(wù)和財政統(tǒng)籌權(quán),，與我國單一制政體以及責(zé)任追究機制等密切相關(guān)。

第六,，在償還上,，規(guī)定“舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源”，其中,，一般債務(wù)“主要以一般公共預(yù)算收入償還”,，專項債務(wù)“以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€”。由此,，可以保證地方政府有償還計劃和穩(wěn)定的償債能力,，避免出現(xiàn)地方政府償債不能或者過分依賴土地出讓收入償付債務(wù)的問題。

第七,，在配套制度上,，提出要“建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制以及責(zé)任追究制度”,，從而借助相關(guān)制度的科學(xué)設(shè)置,、配合和協(xié)調(diào)，實現(xiàn)對地方債的事前,、事中和事后控制,，防止地方債風(fēng)險的產(chǎn)生、積聚,、擴大和再次發(fā)生,。

由此，現(xiàn)行《預(yù)算法》就規(guī)范地方債采取了“疏堵結(jié)合”的法律進路,，并初步搭建了相應(yīng)的框架結(jié)構(gòu),。

地方債風(fēng)險成因探究：以財政平衡和法定為視角

《預(yù)算法》第35條對地方債的舉債權(quán)配置及配套制度的規(guī)定仍較抽象和籠統(tǒng)，可操作性不強。面對預(yù)算審批,、調(diào)整,、公開、審計,、監(jiān)督,、追責(zé)等過程中的民主化、法治化,、透明化程度較低的現(xiàn)狀,，橫向的預(yù)算權(quán)配置不合理與舉債權(quán)配置不合理相疊加，進一步加劇了地方債風(fēng)險,。而從縱向的政府間財政關(guān)系和財政平衡的整體視角來審視,，根源在于，地方財權(quán)遠不足以支撐其事權(quán)和支出責(zé)任,，更遑論地方政府尚難以稱得上是相對獨立的財政主體,，這無疑導(dǎo)致財政失衡局面愈演愈烈，地方舉債權(quán)的不當(dāng)擴大和濫用也就成為了必然結(jié)果,。

簡而言之,，從財權(quán)維度來看，地方財政收入增長乏力,，財源較為薄弱,，這在經(jīng)濟增速放緩的當(dāng)下體現(xiàn)得尤為明顯。一方面,，隨著我國近年來推行的“結(jié)構(gòu)性減稅”和“營改增”的全面推進,，地方稅收收入受到挑戰(zhàn)，現(xiàn)有的地方稅稅種大多稅源不穩(wěn)定,、零星分散,、征管難度大，地方稅體系缺乏穩(wěn)定的主體稅種,。另一方面,，財政轉(zhuǎn)移支付雖然規(guī)模較大，但結(jié)構(gòu)仍不盡合理,，相應(yīng)的制度和程序不夠規(guī)范,。在目前的轉(zhuǎn)移支付資金中，體現(xiàn)財政公平原則的,、建立在因素法基礎(chǔ)上的一般性轉(zhuǎn)移支付比重過少,，而以項目建設(shè)為前提的專項轉(zhuǎn)移支付卻規(guī)模較大、名目繁多,，且在轉(zhuǎn)移支付資金的分配標(biāo)準(zhǔn),、決定與管理,、績效評估與監(jiān)督等方面均存在諸多問題，致使財力短缺的地方政府難以通過轉(zhuǎn)移支付獲得必要的財政資金,。在此種情況下,，一些地方政府只能求諸于舉債以暫時緩解財力匱乏的窘境，并往往以土地轉(zhuǎn)讓收入等非稅收入作為償債資金,，這便容易形成地方債問題與土地財政問題相互助長的惡性循環(huán),。

從財政事權(quán)維度來看，地方政府的職能范圍不斷擴張,，越位,、錯位、缺位等現(xiàn)象共存,，這不僅增加了地方政府的財政壓力和債務(wù)規(guī)模，也導(dǎo)致了債務(wù)資金的不合理,、不合法使用,。就政府與市場的關(guān)系而言，地方政府介入一些競爭性領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營活動,，反而對于地方性公共物品提供不足,。此舉違背了財政收支的公共性和公益性理念，使得政府職能非但不能有效實現(xiàn),，還越俎代庖地給自身施加了本應(yīng)屬于市場的經(jīng)濟事務(wù),，阻礙了市場公平競爭。就地方政府與中央政府的關(guān)系而言,，中央事權(quán)范圍相對狹窄和固定,，而地方事權(quán)不夠清晰且呈概括式，造成其財政支出的類型和標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)增長,，財力缺口持續(xù)加大,。地方政府不得不承擔(dān)了很多本應(yīng)屬于中央財政事權(quán)的事項，而且,，支出責(zé)任的實際負(fù)擔(dān)有“上級請客,、下級買單”的現(xiàn)象，這難免促使地方政府走上舉債之路,。

從立法層級維度來看,，除《預(yù)算法》對地方債的原則性規(guī)定外，后續(xù)規(guī)則多以規(guī)范性文件的形式出現(xiàn),，整體的法律層次偏低,，權(quán)威性和安定性不強。其實,，包括1994年分稅制改革,、2002年所得稅分享改革,、歷年財政轉(zhuǎn)移支付等在內(nèi)的財權(quán)和事權(quán)劃分事項均存在這一缺陷，正是行政主導(dǎo)的,、非法治化的財政模式引發(fā)了“財權(quán)上收,、事權(quán)下移”的傾向。因此,，從根本上防范地方債風(fēng)險,，貫徹財政法治思維是關(guān)鍵。

地方債的治理之道：整體視野與制度構(gòu)建并重

鑒于地方政府舉債權(quán),、預(yù)算權(quán)乃至財政權(quán)的法治缺失,，我國迫切需要加強對地方債的法律約束、分權(quán)制衡,、預(yù)算監(jiān)督,、信息公開及市場化探索。在法治框架下防控地方債風(fēng)險仍然任重而道遠,，這也是一項緊密關(guān)乎國家治理法治化和現(xiàn)代化的重要任務(wù),。

地方債的治本之策即從財政收入、支出,、預(yù)算,、監(jiān)管的一體化出發(fā)，理順和規(guī)范政府與市場間關(guān)系以及央地間財政關(guān)系,，通過“開源”和“節(jié)流”來減輕地方政府的財政壓力,。首先，要以公共性為核心,，配置地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任,，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)有限政府,、高效政府,、責(zé)任政府。盡快制定《財政收支劃分法》,，依據(jù)公共物品受益范圍,，以法律形式劃定各級政府的事權(quán)范圍。其次,，要結(jié)合房地產(chǎn)稅,、消費稅、資源稅等稅制改革和稅收立法進程,，盡快培植地方主體稅種,，建立現(xiàn)代的地方稅體系。并在《財政收支劃分法》的基礎(chǔ)上制定《財政轉(zhuǎn)移支付法》,，進一步改革財政轉(zhuǎn)移支付制度,，尤應(yīng)增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比重,，完善其分配標(biāo)準(zhǔn)和法律程序。此外,，為了防止以上全局性建設(shè)存在緩不濟急的問題,，可以考慮縮減行政性支出、嚴(yán)控“三公”經(jīng)費等,，有觀點認(rèn)為還可變賣競爭性領(lǐng)域的地方國有資產(chǎn)來化解現(xiàn)存的債務(wù)危局,。

除著眼整體視野外，我們還應(yīng)加快制定《公債法》,，在落實硬預(yù)算約束的過程中完善地方債配套制度,，將法治化與市場化思維融貫其治理之中，包括風(fēng)險評估與預(yù)警機制,、透明度要求,、債券信用評級機制、應(yīng)急處置與問責(zé)機制等,。其中,，風(fēng)險評估與預(yù)警機制是指根據(jù)債務(wù)管理目標(biāo)和風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)，對各種債務(wù)風(fēng)險因素進行連續(xù)的監(jiān)控,、識別、分析,、匯總和判斷,。美國俄亥俄州《地方財政緊急狀態(tài)法》和哥倫比亞“紅綠燈”預(yù)警系統(tǒng)是比較典型的域外實踐，其經(jīng)驗可為我國所借鑒,。透明度要求是指債務(wù)公開,、財政公開，這為保障各級人大及其常委會的預(yù)算審批權(quán),、社會公眾的監(jiān)督權(quán)以及投資者利益奠定了基礎(chǔ),。債券信用評級機制是指在編制政府資產(chǎn)負(fù)債表及其信息公開的前提下，由具有公信力的評級機構(gòu)進行信用評級,，這能夠促使地方政府時刻關(guān)注舉債,、管債、用債,、還債活動,。應(yīng)急處置與問責(zé)機制是指在發(fā)生地方債危機時進行債務(wù)重組和接管，并追究責(zé)任人的法律責(zé)任,。在我國加強地方財政自主權(quán)的背景下,，分隔和明確各級政府的獨立責(zé)任是合理的發(fā)展方向。

世界銀行和國際貨幣基金組織曾指出,，發(fā)展地方政府債券市場需做至少五個方面的制度改革,，即減少地方政府道德風(fēng)險,，提高市場透明度，加強市場監(jiān)管,，建立公平市場,，提高地方的會計、預(yù)算和金融管理能力,。只有將財政收支管相統(tǒng)一,，以法治和預(yù)算約束思維貫穿地方債的“借、用,、還”全流程,，促進舉債權(quán)、財政權(quán)的合理配置和規(guī)范運行,，并更加符合市場邏輯,、遵循市場規(guī)律，才能真正實現(xiàn)地方債,、乃至國家治理的現(xiàn)代化和法治化目標(biāo),，推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

【參考文獻】

①熊偉：《地方債與國家治理：基于法治財政的分析徑路》,，《法學(xué)評論》,，2014年第2期。