原標(biāo)題：新環(huán)保法四項(xiàng)配套辦法實(shí)施評(píng)估報(bào)告出爐,，違法處罰力度大空氣質(zhì)量改善明顯

《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》等四個(gè)辦法被認(rèn)為是新環(huán)保法的四個(gè)鋒利牙齒,。在過去一年，“四個(gè)牙齒”都咬了哪些違法行為?受環(huán)保部委托,，由中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授竺效領(lǐng)銜的課題組,，今天發(fā)布了《新〈環(huán)境保護(hù)法〉四個(gè)配套辦法實(shí)施與適用評(píng)估報(bào)告（2016）》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》），對(duì)四項(xiàng)配套辦法的實(shí)施情況進(jìn)行了全面評(píng)價(jià),。

《報(bào)告》認(rèn)為,，新環(huán)境保護(hù)法四個(gè)配套辦法實(shí)施初顯成效，去年一年,，全國(guó)實(shí)施按日計(jì)罰超過8億元,，除了四類案件數(shù)量大幅上升外，違法企業(yè)反彈率僅為2.86%,。

竺效課題組對(duì)處罰案件與環(huán)境質(zhì)量改善進(jìn)行對(duì)比分析后發(fā)現(xiàn),，違法處罰力度大，大氣質(zhì)量改善明顯,。

針對(duì)按日計(jì)罰實(shí)施率僅為4.47%的實(shí)際情況,，全國(guó)政協(xié)社會(huì)與法制委員會(huì)駐會(huì)副主任、環(huán)境法學(xué)家呂忠梅提出,，按日計(jì)罰制度設(shè)計(jì)有待完善,。

去年按日計(jì)罰罰款超8億元

配合修改后的環(huán)境保護(hù)法的實(shí)施，環(huán)保部出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn),、停產(chǎn)整治辦法》《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封,、扣押辦法》《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》四個(gè)配套規(guī)章，并聯(lián)合公安部,、工信部,、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家質(zhì)檢總局發(fā)布了《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》,。

就四個(gè)配套辦法的實(shí)施情況,，竺效表示,，2016年1月至12月份，全國(guó)實(shí)施四個(gè)配套辦法以及移送涉嫌環(huán)境污染犯罪的案件2016年的總數(shù)為21738件,，同比增長(zhǎng)85%,。其中，按日連續(xù)處罰案件共974件,，同比上升36%,；罰款數(shù)額達(dá)84820.73萬(wàn)元，同比增加49%,；實(shí)施查封,、扣押案件共9622件，同比上升130%,；實(shí)施限產(chǎn),、停產(chǎn)案件共5211件，同比上升68%,；移送行政拘留共3968起,，同比上升91%,；移送涉嫌環(huán)境污染犯罪案件共1963件,，同比上升16%。

竺效認(rèn)為,，2016年1月至12月,，全國(guó)范圍內(nèi)32個(gè)地區(qū)（新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的案件單獨(dú)統(tǒng)計(jì)）實(shí)施新環(huán)境保護(hù)法的四配套辦法的案件數(shù)的地域分布并不均勻，全國(guó)范圍內(nèi)32個(gè)地區(qū)適用五種措施的案件數(shù)量大體上呈現(xiàn)從東部往西部,、沿海地區(qū)到內(nèi)陸地區(qū)逐漸遞減態(tài)勢(shì),。

9個(gè)地區(qū)信息公開率下降

竺效課題組對(duì)2016年四個(gè)配套辦法適用與實(shí)施的信息公開情況也進(jìn)行了全面評(píng)價(jià)。據(jù)竺效介紹,，2016年,，全國(guó)32個(gè)地區(qū)執(zhí)行配套辦法的信息公開率為73.4%，較之上年有所改善,。

“相較于2015年,，2016年有9個(gè)地區(qū)信息公開率下降，其中,，山西的信息公開率由2015年的90.55%下降到50.5%,，上海的信息公開率由2015年的75.76%下降到38.5%，兩地區(qū)的信息公開率下降幅度較大,?！斌眯дf，信息公開率增長(zhǎng)的共有22個(gè)地區(qū),，其中遼寧,、寧夏,、黑龍江的信息公開率有較大幅度的增長(zhǎng)，信息公開率增長(zhǎng)數(shù)均在25%以上,。

竺效介紹,，根據(jù)各地上報(bào)數(shù)據(jù)顯示，主要信息公開途徑包括政府信息公開網(wǎng)站,、環(huán)保局網(wǎng)站,、社會(huì)網(wǎng)站、電視,、報(bào)紙等途徑,。

大氣水污染違法案件占比較大

經(jīng)過全面分析，竺效課題組發(fā)現(xiàn),，地市級(jí)與區(qū)縣級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)普遍適用四個(gè)配套辦法,，僅有少量區(qū)縣尚未執(zhí)行。其中,，江蘇,、安徽、福建,、重慶的區(qū),、縣覆蓋率達(dá)到了90%以上。福建省的區(qū),、縣執(zhí)行配套辦法覆蓋率最高,，為98%。海南省執(zhí)行四個(gè)配套辦法的覆蓋率僅4%,，海南省24個(gè)區(qū),、縣中，僅澄邁縣執(zhí)行了四個(gè)配套辦法,，其他區(qū),、縣均未執(zhí)行。

此外,，京津冀,、長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)，“三大區(qū)域”內(nèi)按日連續(xù)處罰,、查封扣押,、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送行政拘留,、涉嫌犯罪移送公安五類案件總數(shù)達(dá)7719件,，占全國(guó)范圍內(nèi)案件總量的35%。長(zhǎng)三角地區(qū)的案件數(shù)量居前述“三大區(qū)域”首位,，共5100件,。

竺效稱,，依照四個(gè)配套辦法所處罰的案件，涉及大氣和水的案件數(shù)量占所有可統(tǒng)計(jì)環(huán)境要素案件的91.9%,，分別有4675件和6380件,，占比最大。而電鍍,、鋼鐵等行業(yè)的環(huán)境違法行為則成為了四個(gè)配套辦法的重點(diǎn)打擊對(duì)象,。

山西等7省區(qū)違法反彈高

對(duì)于2016年，四項(xiàng)配套辦法的實(shí)施成效,，竺效團(tuán)隊(duì)給予了高度肯定,。他們用“違法反彈率”低來證實(shí)這一點(diǎn)

竺效說，據(jù)統(tǒng)計(jì),，2016年全國(guó)范圍內(nèi)違法企業(yè)反彈率較低,，僅為2.86%，但較2015年2.57%的反彈率略有上升,。其中,，被按日連續(xù)處罰的企業(yè)違法行為反彈率為9.81%，較2015年有較大程度的下降,。竺效認(rèn)為,，可見按日連續(xù)處罰措施已開始發(fā)揮威懾環(huán)境違法者，預(yù)防環(huán)境違法行為的作用,。被限產(chǎn)停產(chǎn),、移送行政拘留的企業(yè)違法行為反彈率也有所下降，分別為3.50%,、1.49%。而被查封扣押的企業(yè)違法行為反彈率為1.64%,，較2015年略有上升,。竺效表示，這與2016年查封扣押案件總數(shù)大幅增加,，查封扣押措施進(jìn)一步得以適用有一定關(guān)聯(lián),。

據(jù)竺效透露，違法反彈率相對(duì)較高,，即超過4%以上的地區(qū),，有內(nèi)蒙古、黑龍江,、山西,、遼寧、吉林,、四川,、青海,。竺效說，這7?。▍^(qū)）即除山西（739件）,、內(nèi)蒙古（566件）外，其余地區(qū)的四個(gè)配套辦法案件年度總數(shù)均低于500件,。

同時(shí),，2016年環(huán)保機(jī)關(guān)共對(duì)1255家企業(yè)（或個(gè)人）打出環(huán)保“組合拳”,，較2015年的704家企業(yè)（或個(gè)人）而言,，絕對(duì)數(shù)量有大幅增加。

違法處罰力度與大氣改善成正比

竺效課題組對(duì)2016年環(huán)境執(zhí)法案件數(shù)據(jù)與環(huán)境空氣質(zhì)量變化情況也進(jìn)行了分析,。竺效表示,，根據(jù)環(huán)保部統(tǒng)計(jì)的2016年各地區(qū)空氣優(yōu)良天數(shù)比例排名，對(duì)照2016年各地區(qū)的四個(gè)配套辦法案件數(shù)量可以發(fā)現(xiàn),，案件處罰較多地區(qū)大氣質(zhì)量相對(duì)較好,。他說，案件數(shù)量排名較多的前10個(gè)地區(qū)中,，有7個(gè)地區(qū)的空氣優(yōu)良天數(shù)比例排在全國(guó)的后15位,，分別為江蘇、安徽,、河南,、山東、陜西,、湖北,、山西。

竺效說,，比較2016年各地區(qū)的案件數(shù)量可以發(fā)現(xiàn),，環(huán)保部統(tǒng)計(jì)的2016年P(guān)M2.5濃度同比上升幅度較大的9個(gè)城市，其適用四個(gè)配套辦法的案件數(shù)量卻相對(duì)較少,。

四川執(zhí)法排名下降幅度最大

《報(bào)告》以全國(guó)32個(gè)地區(qū)執(zhí)法“案件總數(shù)”“違法反彈率”“信息公開率”三組數(shù)據(jù)對(duì)32個(gè)地區(qū)執(zhí)行四個(gè)配套辦法情況進(jìn)行評(píng)分排序,。竺效介紹，2016年全國(guó)32個(gè)地區(qū)實(shí)施四個(gè)配套辦法排名前五位的地區(qū)為河南省,、浙江省,、江蘇省、江西省,、廣東?。慌琶笪逦坏牡貐^(qū)為內(nèi)蒙古自治區(qū),、天津市,、海南省,、青海省、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán),。

竺效課題組指出,，與2015年相比，2016年四個(gè)配套辦法的適用與實(shí)施,，有13個(gè)地區(qū)排名上升,，4個(gè)地區(qū)排名不變，15個(gè)地區(qū)排名下降,。排名上升幅度最大的是廣西,，上升了19位，下降幅度較大的是四川,，下降15位,，其次是上海，下降14位,。

專家建議調(diào)整按日計(jì)罰制度

據(jù)竺效課題組介紹,，2016年涉嫌環(huán)境污染犯罪的案件總數(shù)達(dá)21738件，同比增長(zhǎng)85%,。其中,，查封扣押類案件最多，占43.89%,；最少的是“按日連續(xù)處罰”類案件,，占比4.47%。

按日計(jì)罰被認(rèn)為是環(huán)境保護(hù)法最嚴(yán)厲的處罰措施之一,，但在實(shí)施過程中,，它的占比卻最少。對(duì)此,，曾參與環(huán)境保護(hù)法起草的呂忠梅認(rèn)為:“該探討制度設(shè)計(jì)有沒有問題,。”她說,，按日計(jì)罰制度設(shè)計(jì)有一些問題。啟動(dòng)“按日計(jì)罰”的前提條件是,，企業(yè)違法被環(huán)保部門處理后,，拒不整改，或者在整改期間內(nèi)沒有完成整改,，才能實(shí)施“按日計(jì)罰”,。

在呂忠梅看來，這種制度設(shè)計(jì)影響了按日計(jì)罰制度的實(shí)施,。她透露,，目前,，正在進(jìn)行水污染防治法的修改，對(duì)于按日計(jì)罰,，水污染防治法將嘗試規(guī)定由企業(yè)“自證清白”,，而非環(huán)保部門認(rèn)為企業(yè)違法。