• 【發(fā)布單位】環(huán)境保護(hù)部
• 【發(fā)布文號】環(huán)發(fā)〔2009〕24號
• 【發(fā)布日期】2009-03-11
• 【生效日期】2009-03-11
• 【失效日期】--
• 【文件來源】環(huán)境保護(hù)部
• 【所屬類別】政策參考

環(huán)境保護(hù)部規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見

環(huán)境保護(hù)部規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見
 
(環(huán)發(fā)〔2009〕24號)





各省,、自治區(qū),、直轄市環(huán)境保護(hù)局（廳），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)環(huán)境保護(hù)局,，副省級城市環(huán)境保護(hù)局：



 《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見》已由環(huán)境保護(hù)部部常務(wù)會(huì)議于2009年2月20日審議通過?，F(xiàn)印發(fā)給你們，請遵照執(zhí)行,。



 各級環(huán)保部門要結(jié)合深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀活動(dòng),，提高認(rèn)識，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo),，通過學(xué)習(xí)培訓(xùn),、以案說法等方式，總結(jié)和交流環(huán)境行政處罰工作的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),，不斷提高執(zhí)法人員正確運(yùn)用行政處罰自由裁量權(quán)的水平,。



 各級環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)建立健全環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的監(jiān)督機(jī)制。在環(huán)境行政處罰案卷評查,、行政執(zhí)法評議考核,、環(huán)境行政復(fù)議和環(huán)境信訪等監(jiān)督工作中，既要審查行政處罰自由裁量權(quán)的合法性,，也要審查其合理性,。對于行使行政處罰自由裁量權(quán)明顯不當(dāng)、顯失公正或者其他不規(guī)范的情形,，要堅(jiān)決依法予以糾正,。要以積極的姿態(tài)接受人民法院依照行政訴訟法的規(guī)定對環(huán)境行政處罰的司法監(jiān)督，自覺接受人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督,。



 各地在執(zhí)行本意見過程中,，如遇重大問題，應(yīng)及時(shí)報(bào)告,。



 附件：規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見



二○○九年三月十一日





附件：規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見



 環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán),，是指環(huán)保部門在查處環(huán)境違法行為時(shí)，依據(jù)法律,、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定,，酌情決定對違法行為人是否處罰、處罰種類和處罰幅度的權(quán)限,。



 正確行使環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán),，是嚴(yán)格執(zhí)法、科學(xué)執(zhí)法,、推進(jìn)依法行政的基本要求,。近年來，各級環(huán)保部門在查處環(huán)境違法行為過程中,，依法行使自由裁量權(quán),，對于準(zhǔn)確適用環(huán)保法規(guī)，提高環(huán)境監(jiān)管水平,，打擊惡意環(huán)境違法行為,，防治環(huán)境污染和保障人體健康發(fā)揮了重要作用。但是,，在行政處罰工作中,，一些地方還不同程度地存在著不當(dāng)行使自由裁量權(quán)的問題，個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)了濫用自由裁量權(quán)的現(xiàn)象,，甚至由此滋生執(zhí)法腐敗,，在社會(huì)上造成不良影響，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以糾正,。



 為進(jìn)一步規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán),，提高環(huán)保系統(tǒng)依法行政的能力和水平，有效預(yù)防執(zhí)法腐敗,，現(xiàn)提出如下意見,。



 一、準(zhǔn)確適用法規(guī)條款



 1．高位法優(yōu)先適用規(guī)則



 環(huán)保法律的效力高于行政法規(guī),、地方性法規(guī),、規(guī)章；環(huán)保行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī),、規(guī)章；環(huán)保地方性法規(guī)的效力高于本級和下級政府規(guī)章,；省級政府制定的環(huán)保規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市政府制定的規(guī)章,。



 2.特別法優(yōu)先適用規(guī)則



 同一機(jī)關(guān)制定的環(huán)保法律,、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章,，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的,，適用特別規(guī)定。



 3.新法優(yōu)先適用規(guī)則



 同一機(jī)關(guān)制定的環(huán)保法律,、行政法規(guī),、地方性法規(guī)和規(guī)章，新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的,，適用新的規(guī)定,。



 4.地方法規(guī)優(yōu)先適用情形



 環(huán)保地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章依據(jù)環(huán)保法律或者行政法規(guī)的授權(quán)，并根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作出的具體規(guī)定,，與環(huán)保部門規(guī)章對同一事項(xiàng)規(guī)定不一致的,，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用環(huán)保地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章。



 5.部門規(guī)章優(yōu)先適用情形



 環(huán)保部門規(guī)章依據(jù)法律,、行政法規(guī)的授權(quán)作出的實(shí)施性規(guī)定,，或者環(huán)保部門規(guī)章對于尚未制定法律、行政法規(guī)而國務(wù)院授權(quán)的環(huán)保事項(xiàng)作出的具體規(guī)定,，與環(huán)保地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章對同一事項(xiàng)規(guī)定不一致的,，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用環(huán)保部門規(guī)章。



 6.部門規(guī)章沖突情形下的適用規(guī)則



 環(huán)保部門規(guī)章與國務(wù)院其他部門制定的規(guī)章之間,，對同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致的,，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用根據(jù)專屬職權(quán)制定的規(guī)章；兩個(gè)以上部門聯(lián)合制定的規(guī)章,，優(yōu)先于一個(gè)部門單獨(dú)制定的規(guī)章,；不能確定如何適用的，應(yīng)當(dāng)按程序報(bào)請國務(wù)院裁決,。



 二,、嚴(yán)格遵守處罰原則



 環(huán)保部門在環(huán)境執(zhí)法過程中，對具體環(huán)境違法行為決定是否給予行政處罰,、確定處罰種類,、裁定處罰幅度時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守以下原則：



 7.過罰相當(dāng)



 環(huán)保部門行使環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán),，應(yīng)當(dāng)遵循公正原則,，必須以事實(shí)為依據(jù)，與環(huán)境違法行為的性質(zhì),、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng),。



 8.嚴(yán)格程序



 環(huán)保部門實(shí)施環(huán)境行政處罰，應(yīng)當(dāng)遵循調(diào)查、取證,、告知等法定程序,，充分保障當(dāng)事人的陳述權(quán)、申辯權(quán)和救濟(jì)權(quán),。對符合法定聽證條件的環(huán)境違法案件,，應(yīng)當(dāng)依法組織聽證，充分聽取當(dāng)事人意見,，并集體討論決定,。



 9.重在糾正



 處罰不是目的，要特別注重及時(shí)制止和糾正環(huán)境違法行為,。環(huán)保部門實(shí)施環(huán)境行政處罰,，必須首先責(zé)令違法行為人立即改正或者限期改正。責(zé)令限期改正的,，應(yīng)當(dāng)明確提出要求改正違法行為的具體內(nèi)容和合理期限,。對責(zé)令限期改正、限期治理,、限產(chǎn)限排,、停產(chǎn)整治、停產(chǎn)整頓,、停業(yè)關(guān)閉的,，要切實(shí)加強(qiáng)后督察，確保各項(xiàng)整改措施執(zhí)行到位,。



 10.綜合考慮



 環(huán)保部門在行使行政處罰自由裁量權(quán)時(shí),，既不得考慮不相關(guān)因素，也不得排除相關(guān)因素,，要綜合,、全面地考慮以下情節(jié)：



 （1）環(huán)境違法行為的具體方法或者手段；



 （2）環(huán)境違法行為危害的具體對象,；



 （3）環(huán)境違法行為造成的環(huán)境污染,、生態(tài)破壞程度以及社會(huì)影響；



 （4）改正環(huán)境違法行為的態(tài)度和所采取的改正措施及其效果,；



 （5）環(huán)境違法行為人是初犯還是再犯,；



 （6）環(huán)境違法行為人的主觀過錯(cuò)程度。



 11.量罰一致



 環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)針對常見環(huán)境違法行為,，確定一批自由裁量權(quán)尺度把握適當(dāng)?shù)牡湫桶咐?，作為行政處罰案件的參照標(biāo)準(zhǔn)，使同一地區(qū),、情節(jié)相當(dāng)?shù)耐惏讣?，行政處罰的種類和幅度基本一致,。



 12.罰教結(jié)合



 環(huán)保部門實(shí)施環(huán)境行政處罰，糾正環(huán)境違法行為,，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合,，教育公民、法人或者其他組織自覺遵守環(huán)保法律法規(guī),。



 三、合理把握裁量尺度



 13.從重處罰



 （1）主觀惡意的,，從重處罰



 惡意環(huán)境違法行為,，常見的有：“私設(shè)暗管”偷排的，用稀釋手段“達(dá)標(biāo)”排放的,，非法排放有毒物質(zhì)的,，建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”、“批小建大”,、“未批即建成投產(chǎn)”以及“以大化小”騙取審批的,，拒絕、阻撓現(xiàn)場檢查的,，為規(guī)避監(jiān)管私自改變自動(dòng)監(jiān)測設(shè)備的采樣方式,、采樣點(diǎn)的，涂改,、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的,，拒報(bào)、謊報(bào)排污申報(bào)登記事項(xiàng)的,。



 （2）后果嚴(yán)重的,，從重處罰



 環(huán)境違法行為造成飲用水中斷的，嚴(yán)重危害人體健康的,，群眾反映強(qiáng)烈以及造成其他嚴(yán)重后果的,，從重處罰。



 （3）區(qū)域敏感的,，從重處罰



 環(huán)境違法行為對生活飲用水水源保護(hù)區(qū),、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū),、居住功能區(qū),、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)造成重大不利影響的，從重處罰,。



 （4）屢罰屢犯的,，從重處罰



 環(huán)境違法行為人被處罰后12個(gè)月內(nèi)再次實(shí)施環(huán)境違法行為的，從重處罰,。



 14.從輕處罰



 主動(dòng)改正或者及時(shí)中止環(huán)境違法行為的,，主動(dòng)消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的,，積極配合環(huán)保部門查處環(huán)境違法行為的，環(huán)境違法行為所致環(huán)境污染輕微,、生態(tài)破壞程度較小或者尚未產(chǎn)生危害后果的,，一般性超標(biāo)或者超總量排污的，從輕處罰,。



 15.單位個(gè)人“雙罰”制



 企業(yè)事業(yè)單位實(shí)施環(huán)境違法行為的,，除對該單位依法處罰外，環(huán)保部門還應(yīng)當(dāng)對直接責(zé)任人員,，依法給予罰款等行政處罰,；對其中由國家機(jī)關(guān)任命的人員，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)移送任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予處分,。



 如《水污染防治法》第83條規(guī)定,，企業(yè)事業(yè)單位造成水污染事故的，由環(huán)保部門對該單位處以罰款,；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可以處上一年度從本單位取得的收入50%以下的罰款,。



 16.按日計(jì)罰



 環(huán)境違法行為處于繼續(xù)狀態(tài)的，環(huán)保部門可以根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定,，嚴(yán)格按照違法行為持續(xù)的時(shí)間或者拒不改正違法行為的時(shí)間,，按日累加計(jì)算罰款額度。



 如《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》第111條規(guī)定,，違法排污拒不改正的,，環(huán)保部門可以按照規(guī)定的罰款額度，按日累加處罰,。



 17.從一重處罰



 同一環(huán)境違法行為,，同時(shí)違反具有包容關(guān)系的多個(gè)法條的，應(yīng)當(dāng)從一重處罰,。



 如在人口集中地區(qū)焚燒醫(yī)療廢物的行為,，既違反《大氣污染防治法》第41條“禁止在人口集中區(qū)焚燒產(chǎn)生有毒有害煙塵和惡臭氣體的物質(zhì)”的規(guī)定，同時(shí)又違反《固體廢物污染環(huán)境防治法》第17條“處置固體廢物的單位,，必須采取防治污染環(huán)境的措施”的規(guī)定,。由于“焚燒”醫(yī)療垃圾屬于“處置”危險(xiǎn)廢物的具體方式之一，因此,，違反《大氣污染防治法》第41條禁止在人口集中區(qū)焚燒醫(yī)療廢物的行為,，必然同時(shí)違反《固體廢物污染環(huán)境防治法》第17條必須依法處置危險(xiǎn)廢物的規(guī)定。這兩個(gè)相關(guān)法條之間存在包容關(guān)系,。對于此類違法行為觸犯的多個(gè)相關(guān)法條,，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)選擇其中處罰較重的一個(gè)法條，定性并量罰,。



 18.多個(gè)行為分別處罰



 一個(gè)單位的多個(gè)環(huán)境違法行為,，雖然彼此存在一定聯(lián)系,，但各自構(gòu)成獨(dú)立違法行為的，應(yīng)當(dāng)對每個(gè)違法行為同時(shí),、分別依法給予相應(yīng)處罰,。



 如一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目同時(shí)違反環(huán)評和“三同時(shí)”規(guī)定，屬于兩個(gè)雖有聯(lián)系但完全獨(dú)立的違法行為,，應(yīng)當(dāng)對建設(shè)單位同時(shí),、分別、相應(yīng)予以處罰,。即應(yīng)對其違反“三同時(shí)”的行為,，依據(jù)相關(guān)單項(xiàng)環(huán)保法律“責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用”并依法處以罰款，還應(yīng)同時(shí)依據(jù)《環(huán)境影響評價(jià)法》第31條“責(zé)令限期補(bǔ)辦手續(xù)”,。需要說明的是，“限期補(bǔ)辦手續(xù)”是指建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在限期內(nèi)提交環(huán)評文件,；環(huán)保部門則應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策,、環(huán)境功能區(qū)劃和總量控制指標(biāo)等因素，作出是否批準(zhǔn)的決定,，不應(yīng)受建設(shè)項(xiàng)目是否建成等因素的影響,。



 四、綜合運(yùn)用懲戒手段



 19.環(huán)境行政處罰與經(jīng)濟(jì)政策約束相結(jié)合



 對嚴(yán)重污染環(huán)境的違法企業(yè),，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定,，及時(shí)通報(bào)中國人民銀行和銀行業(yè)、證券業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及商業(yè)銀行,，為信貸機(jī)構(gòu)實(shí)施限貸,、停貸措施和證監(jiān)機(jī)構(gòu)不予核準(zhǔn)上市和再融資提供信息支持。



 20.環(huán)境行政處罰與社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合



 環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)通過政府網(wǎng)站等方式,，公布環(huán)境行政處罰的權(quán)限,、種類、依據(jù),，并公開社會(huì)責(zé)任意識淡薄,、環(huán)境公德缺失、環(huán)保守法記錄不良,、環(huán)境守法表現(xiàn)惡劣并受到處罰的企業(yè)名稱和相關(guān)《處罰決定書》,，充分發(fā)揮公眾和社會(huì)輿論的監(jiān)督作用。



 對嚴(yán)重違反環(huán)保法律法規(guī)的企業(yè),，環(huán)保部門還可報(bào)告有關(guān)黨委（組織,、宣傳部門）、人大,、政府,、政協(xié)等機(jī)關(guān),，通報(bào)工會(huì)、共青團(tuán),、婦聯(lián)等群眾團(tuán)體以及有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)等,，撤銷違法企業(yè)及其責(zé)任人的有關(guān)榮譽(yù)稱號。



 21.環(huán)境行政處罰與部門聯(lián)動(dòng)相結(jié)合



 對未依法辦理環(huán)評審批,、未通過“三同時(shí)”驗(yàn)收,，擅自從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)等違法行為，環(huán)保部門依法查處后,，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院《無照經(jīng)營查處取締辦法》的規(guī)定,，移送工商部門依法查處；對違反城鄉(xiāng)規(guī)劃,、土地管理法律法規(guī)的建設(shè)項(xiàng)目,，應(yīng)當(dāng)移送規(guī)劃、土地管理部門依法限期拆除,、恢復(fù)土地原狀,。



 22.環(huán)境行政處罰與治安管理處罰相結(jié)合



 環(huán)保部門在查處環(huán)境違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)有阻礙環(huán)保部門監(jiān)督檢查,、違法排放或者傾倒危險(xiǎn)物質(zhì)等行為,，涉嫌構(gòu)成違反治安管理行為的，應(yīng)當(dāng)移送公安機(jī)關(guān)依照《治安管理處罰法》予以治安管理處罰,。



 如對向環(huán)境“排放,、傾倒”毒害性、放射性物質(zhì)或者傳染病病原體等危險(xiǎn)物質(zhì),，涉嫌違反《治安管理處罰法》第30條,，構(gòu)成非法“處置”危險(xiǎn)物質(zhì)行為的，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)全國人大常委會(huì)法工委《對違法排污行為適用行政拘留處罰問題的意見》（法工委復(fù)〔2008〕5號）以及環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)全國人大法工委〈對違法排污行為適用行政拘留處罰問題的意見〉的通知》（環(huán)發(fā)〔2008〕62號）的規(guī)定,，及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)予以拘留,。



 23.環(huán)境行政處罰與刑事案件移送相結(jié)合



 環(huán)保部門在查處環(huán)境違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法行為人涉嫌重大環(huán)境污染事故等犯罪,，依法應(yīng)予追究刑事責(zé)任的,，應(yīng)當(dāng)依照《刑事訴訟法》、《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和《關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政主管部門移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》（原環(huán)?？偩?、公安部、最高人民檢察院,，環(huán)發(fā)〔2007〕78號）,，移送公安機(jī)關(guān)。



 24.環(huán)境行政處罰與支持民事訴訟相結(jié)合



 對環(huán)境污染引起的損害賠償糾紛,，當(dāng)事人委托環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)提供監(jiān)測數(shù)據(jù)的,，環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)接受委托,。當(dāng)事人要求提供環(huán)境行政處罰、行政復(fù)議,、行政訴訟和實(shí)施行政強(qiáng)制措施等執(zhí)法情況的,，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)依法提供相關(guān)環(huán)境信息。環(huán)境污染損害賠償糾紛受害人向人民法院提起訴訟的,，環(huán)保部門可以依法支持,。環(huán)保部門可以根據(jù)環(huán)境污染損害賠償糾紛當(dāng)事人的請求，開展調(diào)解處理,。