• 【發(fā)布單位】國務院
• 【發(fā)布文號】國發(fā)〔2010〕47號
• 【發(fā)布日期】2010-12-27
• 【生效日期】2010-12-27
• 【失效日期】--
• 【文件來源】中國政府網(wǎng)
• 【所屬類別】政策參考

國務院關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知

國務院關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知
國發(fā)〔2010〕47號

各省、自治區(qū),、直轄市人民政府,，國務院各部委、各直屬機構(gòu)：
    近年來,，各地開展農(nóng)村土地整治,，有效促進了耕地保護；同時,，一些地方在農(nóng)村土地整治過程中,，進行了將通過整治節(jié)約的少部分農(nóng)村建設用地以指標調(diào)劑的方式按規(guī)劃調(diào)整到城鎮(zhèn)使用的政策探索，開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點（以下簡稱增減掛鉤試點）,，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展發(fā)揮了積極作用,，但也出現(xiàn)了少數(shù)地方片面追求增加城鎮(zhèn)建設用地指標、擅自開展增減掛鉤試點和擴大試點范圍,、突破周轉(zhuǎn)指標,、違背農(nóng)民意愿強拆強建等一些亟需規(guī)范的問題，侵害了農(nóng)民權(quán)益,，影響了土地管理秩序,，必須采取有力措施,，堅決予以糾正。為嚴格規(guī)范增減掛鉤試點,，切實做好農(nóng)村土地整治工作,，現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下：
    一、總體要求
    （一）以促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為導向,。要堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度,，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進新農(nóng)村建設和城鎮(zhèn)化發(fā)展,；要增加耕地數(shù)量,、提高耕地質(zhì)量，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,，提高農(nóng)業(yè)集約化水平,；要優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設施和公共服務設施建設,，提高節(jié)約集約用地水平,，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。
    （二）以增加高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件為目標,。要按照有利生產(chǎn),、方便生活、改善環(huán)境的原則,，以農(nóng)田整治為重點,，立足提高高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田比重,，加快改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件,，促進農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效,、農(nóng)村發(fā)展,。有條件的地區(qū)，通過農(nóng)村土地整治示范建設,，與散亂,、廢棄、閑置,、低效利用的農(nóng)村建設用地整治相結(jié)合,，實施田水路林村綜合整治，充分發(fā)揮其經(jīng)濟,、社會,、生態(tài)綜合效益。
    （三）以切實維護農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點和落腳點,。要始終把維護農(nóng)民權(quán)益放在首位,，充分尊重農(nóng)民意愿,，堅持群眾自愿、因地制宜,、量力而行,、依法推動。要依法維護農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體地位,，依法保障農(nóng)民的知情權(quán),、參與權(quán)和受益權(quán)。整治騰出的農(nóng)村建設用地,，首先要復墾為耕地,，在優(yōu)先滿足農(nóng)村各種發(fā)展建設用地后，經(jīng)批準將節(jié)約的指標少量調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用的,，其土地增值收益必須及時全部返還農(nóng)村,，切實做到農(nóng)民自愿、農(nóng)民參與,、農(nóng)民滿意,。
    二、嚴格規(guī)范增減掛鉤試點
    （四）堅決扭轉(zhuǎn)片面追求增加城鎮(zhèn)建設用地指標的傾向,。要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃,，統(tǒng)籌安排農(nóng)民新居、城鎮(zhèn)發(fā)展等土地整治活動,，合理設置建新,、拆舊項目區(qū)，確保項目區(qū)內(nèi)建設用地總量有減少,、布局更合理,，耕地面積有增加、質(zhì)量有提高,，實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng),、以工補農(nóng)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標,。要堅決扭轉(zhuǎn)在增減掛鉤試點中重建新,、輕拆舊、重城鎮(zhèn),、輕農(nóng)村單一解決城鎮(zhèn)建設用地供需矛盾的傾向,，堅決糾正少數(shù)地方突破土地利用年度計劃控制、片面追求增加城鎮(zhèn)建設用地指標等偏差,，堅決制止實施過程中脫離發(fā)展實際,、侵害群眾利益等各類違法違規(guī)行為。
    （五）堅決制止以各種名義擅自開展土地置換等行為。在推進農(nóng)村新居建設和危房改造及小康示范村建設等工作中,，凡涉及城鄉(xiāng)建設用地調(diào)整使用的,，必須納入增減掛鉤試點。必須堅持局部試點,、封閉運行,、規(guī)范管理、結(jié)果可控,，未經(jīng)批準不得擅自開展試點或擴大試點范圍,。嚴禁在試點之外，以各種名義開展城鄉(xiāng)建設用地調(diào)整使用,。嚴禁擅自開展建設用地置換,、復墾土地周轉(zhuǎn)等“搭車”行為，防止違規(guī)擴大城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模,。
    （六）嚴禁突破掛鉤周轉(zhuǎn)指標,。各地要依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)建設,、農(nóng)田水利建設,、林業(yè)保護利用和生態(tài)建設等有關(guān)要求，科學編制農(nóng)村土地整治規(guī)劃,，合理安排增減掛鉤試點的規(guī)模,、布局和時序。試點必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃,，納入土地利用年度計劃,。所在省（區(qū),、市）要嚴格按照國家下達的掛鉤周轉(zhuǎn)指標,，組織審批和實施試點項目，嚴禁突破掛鉤周轉(zhuǎn)指標設立掛鉤項目區(qū),，嚴禁項目區(qū)跨縣級行政區(qū)域設置,，嚴禁循環(huán)使用周轉(zhuǎn)指標。各試點地區(qū)要對掛鉤周轉(zhuǎn)指標的下達,、使用和歸還實行全程監(jiān)管，嚴格考核,，確保增減掛鉤試點嚴格控制在周轉(zhuǎn)指標內(nèi),。
    （七）嚴禁盲目大拆大建和強迫農(nóng)民住高樓。要與地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應,，與城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移相協(xié)調(diào),，遵循城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，區(qū)分城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)、城鄉(xiāng)結(jié)合部,、空心村和閑置宅基地等不同情況,，因地制宜，量力而行,，循序漸進,。涉及農(nóng)村拆遷安置的新居建設，要為農(nóng)民提供多種建房選擇,，保持農(nóng)村特色和風貌,，保護具有歷史文化和景觀價值的傳統(tǒng)建筑。要尊重農(nóng)民意愿并考慮農(nóng)民實際承受能力,，防止不顧條件盲目推進,、大拆大建。嚴禁在農(nóng)村地區(qū)盲目建高樓,、強迫農(nóng)民住高樓,。
    （八）嚴禁侵害農(nóng)民權(quán)益。開展增減掛鉤試點,，必須舉行聽證,、論證，充分聽取當?shù)剞r(nóng)村基層組織和農(nóng)民的意見,。涉及土地調(diào)整互換使用的,，未征得農(nóng)村集體組織和農(nóng)民同意，不得強行開展增減掛鉤試點,。必須按照明晰產(chǎn)權(quán),、維護權(quán)益的原則，合理分配土地調(diào)整使用中的增值收益,。要明確受益主體,，規(guī)范收益用途，確保所獲土地增值收益及時全部返還農(nóng)村,，用于支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件,，防止農(nóng)村和農(nóng)民利益受到侵害。
    三,、切實做好農(nóng)村土地整治工作
    （九）大力推進以高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田建設為重點的農(nóng)田整治,。要按照因地制宜、改善條件,、提高質(zhì)量的要求,，以提高高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田比重為目標，大力開展土地平整,、田間道路建設,、農(nóng)田防護建設和農(nóng)田水利建設,。要依照耕地分等定級技術(shù)規(guī)范和標準，嚴格土地整治新增耕地質(zhì)量評定和驗收,，有針對性地采取培肥地力等措施,，穩(wěn)步提升新增耕地產(chǎn)能，經(jīng)整治的耕地要劃定為基本農(nóng)田,，實行永久保護,。要切實防止投入散、項目小,、新增耕地質(zhì)量偏低,，以及重建設輕管護等問題。
    （十）規(guī)范推進農(nóng)村土地整治示范建設,。要按照統(tǒng)籌規(guī)劃,、整合資源、整體推進的原則,，以耕地面積增加,、建設用地總量減少、農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境明顯改善為目標,，規(guī)范推進以田水路林村綜合整治為內(nèi)容的農(nóng)村土地整治示范建設,。未批準開展增減掛鉤試點的地區(qū)，不得將農(nóng)村土地整治節(jié)約的建設用地指標調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用,。整治騰出的農(nóng)村建設用地,，首先要復墾為耕地，規(guī)劃繼續(xù)作為建設用地的可作為農(nóng)民舊房改造,、新居建設,、農(nóng)村基礎(chǔ)設施和公共服務配套設施建設以及農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。嚴禁以整治為名,，擅自突破土地利用總體規(guī)劃和年度計劃,，擴大城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。嚴禁在農(nóng)村土地整治中,，違法調(diào)整,、收回和強迫流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地。
    （十一）積極組織實施農(nóng)村土地整治重大工程,。要按照科學論證,、集中投入、分步實施的要求,，以提高糧食綜合生產(chǎn)能力為目標,，在保護生態(tài)環(huán)境的前提下，積極組織實施《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》,、《全國新增1000億斤糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃（2009-2020年）》確定的農(nóng)村土地整治重大工程，促進國家糧食核心產(chǎn)區(qū)和戰(zhàn)略后備產(chǎn)區(qū)建設，為確保國家糧食安全提供基礎(chǔ)性保障,。要切實加強配套工程建設,，落實配套資金，強化工程監(jiān)管,，防止和糾正配套工程不到位,、配套資金不落實等問題。
    四,、保障措施
    （十二）加強組織領(lǐng)導,。地方各級人民政府要高度重視，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,、全面建設小康社會為目標,，切實加強組織領(lǐng)導，形成地方政府主導,、國土資源部門搭建平臺,、相關(guān)部門各司其職協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作機制。國土資源部要會同相關(guān)部門根據(jù)職能分工,，落實責任,，通力合作，準確把握工作要求,，加強全程指導和有效監(jiān)管,，嚴格規(guī)范增減掛鉤試點并切實做好農(nóng)村土地整治工作。
    （十三）強化資金整合和使用管理,。各地要以新增建設用地土地有償使用費,、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入、耕地開墾費和土地復墾費等資金為主體,，引導和聚合相關(guān)涉農(nóng)資金,，保持渠道和用途不變，實行專賬管理,，統(tǒng)籌集中使用,，切實提高各項資金綜合使用效益。嚴格執(zhí)行土地出讓收益要優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設的規(guī)定,，嚴格執(zhí)行新增建設用地土地有償使用費主要用于基本農(nóng)田建設和保護,、耕地開發(fā)和土地整理的規(guī)定，中央分成部分要重點支持農(nóng)村土地整治重大工程和示范工程建設,。要引導和規(guī)范民間資本參與增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治行為,。
    （十四）做好農(nóng)村集體土地權(quán)屬管理。各地區(qū)開展增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治,，要按照確權(quán)在先的要求,，對土地利用現(xiàn)狀和權(quán)屬狀況進行調(diào)查,、核實，做到地類和面積準確,，界址和權(quán)屬清楚,。增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治涉及的土地，原則上應維持原有土地權(quán)屬不變,；對土地互換的,，要引導相關(guān)權(quán)利人本著互利互惠的原則，平等協(xié)商解決,，有爭議的要依法做好調(diào)處工作,。對權(quán)屬有爭議又調(diào)處不成的，不得開展增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治,。增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治實施后,，要依法及時辦理土地確權(quán)、變更登記手續(xù),，發(fā)放土地權(quán)利證書及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證等,，依法保障農(nóng)民的土地權(quán)益。
    （十五）嚴格監(jiān)督管理,。各級國土資源主管部門要結(jié)合國土資源綜合監(jiān)管平臺建設,，加強增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治項目管理信息化建設，實行全程監(jiān)管,；要完善增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治項目在線備案制度,，對項目的批準和實施情況，實行網(wǎng)絡直報備案,，及時向社會公示,，自覺接受社會公眾監(jiān)督；要做好增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治項目的可行性論證和立項工作,，加強對項目實施的檢查指導,、評估考核以及項目實施后的驗收等工作；要充分發(fā)揮國家土地督察和土地執(zhí)法監(jiān)察的作用,，完善問題發(fā)現(xiàn)和查處機制,，強化監(jiān)督檢查，及時糾正發(fā)現(xiàn)的問題,。
    （十六）嚴肅查處違法違規(guī)行為,。地方各級人民政府近期要對增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治開展情況進行全面自查、清理,。國土資源部要會同有關(guān)部門組織全面檢查,，對不符合政策規(guī)定的一律叫停，進行整頓,、規(guī)范和限期整改,，對違法違規(guī)行為要堅決查處,。對未經(jīng)批準擅自開展增減掛鉤試點、超出試點范圍開展增減掛鉤和建設用地置換或擅自擴大掛鉤周轉(zhuǎn)指標規(guī)模的,，要嚴肅追究有關(guān)地方人民政府負責人及相關(guān)人員的責任,，并相應扣減土地利用年度計劃指標,。
    各地區(qū),、各有關(guān)部門要牢固樹立科學發(fā)展觀和正確的政績觀，立足于維護好廣大人民群眾的根本利益,，認真總結(jié)經(jīng)驗,，及時研究解決工作中出現(xiàn)的新情況、新問題,，確保增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治工作規(guī)范,、健康、有序開展,。
                                                         國務院
                                                二○一○年十二月二十七日