• 【發(fā)布單位】作者：袁婷
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• 【發(fā)布日期】2007-08-19 10:17:55
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• 【文件來源】來源：新華網(wǎng)
• 【所屬類別】立法追蹤

-反壟斷法在爭議中前行:行政壟斷存廢的利益博弈-

據(jù)民主與法制時(shí)報(bào)報(bào)道,，行政性壟斷是中國經(jīng)濟(jì)生活中各方詬病的一大社會現(xiàn)象,，人們寄希望于《反壟斷法》來解決這個(gè)難題。圍繞這一問題,，不同的利益相關(guān)方從自己的角度提出觀點(diǎn),，爭論由來已久，在《反壟斷法》表決前,，仍然不能平息,。



 2007年7月20日，北京市消協(xié)有關(guān)負(fù)責(zé)人表示：“北京的電信資費(fèi)在全國仍處于較高水平,，設(shè)置不合理的手機(jī)月租費(fèi),、國內(nèi)漫游費(fèi)和各種套餐的問題仍沒有解決?！?


 2004年,，全國人大代表王廷江機(jī)場打人事件一度吸引了國人的眼球，但我們關(guān)注的往往是王廷江全國人大代表的身份,，卻忽視了打人事件的起因：民航業(yè)的壟斷——飛機(jī)從廣州經(jīng)臨沂到青島需要700元,，而從廣州到臨沂則需要1000元，飛機(jī)到了臨沂老家,，乘務(wù)員卻不讓下飛機(jī),，于是出現(xiàn)了發(fā)生在臨沂機(jī)場的打人事件。



 2002年,，曾提出“百種期刊,，上門征訂，投遞到戶,，不怕樓高”口號,、給當(dāng)?shù)貓?bào)刊發(fā)行業(yè)帶來沖擊的河北省張家口市陽光報(bào)業(yè)股份有限責(zé)任公司，在苦苦支撐了3年之后,，不得不退出報(bào)刊征訂發(fā)行市場,。失利的原因，是難以突破郵政壟斷報(bào)刊發(fā)行的政策障礙,。



 不僅僅是這些熱點(diǎn)新聞中,，其實(shí)我們在日常生活中無時(shí)無刻不在與“行政性壟斷”打交道。我們至今無法看到家中固定電話的通話詳單,，也沒有一家電信公司愿意提供這種“不虧本”的服務(wù),；我們被迫接受每張火車票20%的退票費(fèi)，對該幅度基本上沒有任何發(fā)言權(quán),，即使有仗義的律師已經(jīng)挺身而出,，也難以打破現(xiàn)有的“鐵老大”格局……



 《中華人民共和國反壟斷法》在反復(fù)修改后,，有望在本月獲得全國人大常委會第三次審議通過，但是,，《反壟斷法》關(guān)于行政性壟斷爭議和背后的利益博弈從來沒有停止過,。



 爭議焦點(diǎn)



 來自官方的聲音是，商務(wù)部條法司司長尚明在8月1日參加商務(wù)部在線訪談時(shí)表示,，目前的《反壟斷法》草案內(nèi)容已經(jīng)較為完善,。然而，國務(wù)院,、全國人大法工委“反壟斷立法”專家組成員黃勇教授在15日接受本報(bào)記者專訪時(shí)卻坦承,，草案仍有一些問題沒有解決。態(tài)度更尖銳的是參與該項(xiàng)立法活動的中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會公共政策研究中心主任余暉,，他回答本報(bào)記者采訪時(shí)說：“反壟斷法應(yīng)該暫緩出臺,，因?yàn)橹袊姓詨艛鄦栴}沒有解決?！?


 《反壟斷法》的核心問題究竟是反經(jīng)濟(jì)壟斷還是行政性壟斷,？立法小組成員黃勇教授說，核心問題是反經(jīng)濟(jì)壟斷,，而非行政壟斷,。



 余暉等人對此持不同意見?！爱?dāng)前中國存在的壟斷現(xiàn)象,，除了一些在市場競爭中形成的競爭性壟斷外，其主要特點(diǎn)是非競爭性的行政性壟斷,。如果我們的反壟斷法不將反行政性壟斷很好地解決,，那么這部法律必將是蒼白的,?！庇鄷熣f。



 對于這樣的說法,，黃勇解釋,，《反壟斷法》中并非不涉及“行政壟斷”，但這不是社會上通常所說的行政性壟斷,。一字之差,，意義完全不同?！啊斗磯艛喾ā飞系男姓艛嗟闹黧w是,，國家機(jī)關(guān)以及具有公共管理職能的公共組織。行政壟斷在這部法律中是明確禁止的,。我們通常說的行政性壟斷,，比如地方政府或者個(gè)別管制行業(yè)的準(zhǔn)入以及價(jià)格許可，這是一種國家的經(jīng)濟(jì)政策選擇。行政性壟斷雖然不是《反壟斷法》的核心問題,，但是人們最關(guān)注的問題,，也是《反壟斷法》最突出的矛盾?！?


 在核心問題之爭的背后,，余暉認(rèn)為壟斷行業(yè)部門提出的“有條件豁免”，是謀求維持既得利益,。



 “對有條件豁免幾個(gè)字,，各方爭議很大?；砻鈼l件是什么,，是整個(gè)行業(yè)援引行業(yè)特性而豁免，還是個(gè)別企業(yè)的豁免,，還是壟斷性結(jié)構(gòu)的豁免,？在立法過程中，一些壟斷行業(yè)的部門以本行業(yè)的特殊情況為由,，要求從《反壟斷法》中得到豁免,，相關(guān)規(guī)定適用現(xiàn)有法律。現(xiàn)有的部門法由部門制定,，滲透了部門利益,，這為多數(shù)人所不能接受。整個(gè)行業(yè)和一個(gè)領(lǐng)域都排除在《反壟斷法》的制約外,，這也不符合國際上的立法趨勢,。”黃勇說,。



 豁免的爭議表現(xiàn)在草案上的結(jié)果是,，黃勇說：“表達(dá)非常含糊，可以‘依法’有條件豁免,，但是依照哪個(gè)法的什么規(guī)定,，究竟是依照本法，還是依照各部門的部門法,，草案還是沒有講清楚,。”



 同樣在《反壟斷法》中沒有規(guī)定清楚的還有法律責(zé)任及監(jiān)管部門,。一方主張由該法獨(dú)立設(shè)立的監(jiān)督程序進(jìn)行法律制約,；另一方主張行政性壟斷由上級行政主管部門管轄，處理辦法由其他法律另行規(guī)定,。



 余暉說,，《反壟斷法》出臺之前一直由監(jiān)管機(jī)構(gòu)來代行對壟斷行為進(jìn)行制裁,。監(jiān)管機(jī)構(gòu)分為兩類，一類是比較獨(dú)立的,，一類是設(shè)在政府部門的內(nèi)部,。反壟斷的執(zhí)法機(jī)構(gòu)分散到相關(guān)的部門里面去，一個(gè)很明顯的弊病是這些反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在背后和行政性壟斷機(jī)構(gòu)結(jié)成利益共同體,。



 黃勇說,，顯然，由行政主管部門管轄,，對行政壟斷的制約力度小了很多,。十幾年來的經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中也一直實(shí)行這樣的管理辦法，大家有目共睹,，效果不好,。但草案目前仍然采納了這個(gè)觀點(diǎn)。



 行政壟斷存廢背后的利益博弈



 《反壟斷法》從1994年列入“人大”立法程序至今13年里,，一直充滿變數(shù),。余暉說，其中最關(guān)鍵,、也最具爭議的問題就是反壟斷立法中是否規(guī)制行政(性)壟斷,。在草案某一稿的意見里，行政壟斷這一章曾經(jīng)被整體刪除,，然后又被恢復(fù)原狀,。這種法條上的爭執(zhí)，根源在于法條背后的利益,。



 “中國的反壟斷立法或多或少一直受到來自某些行業(yè)以及政府部門的抵制,。《反壟斷法》草案對壟斷性行為有明確的界定,，而行政性壟斷都具有這些行為,，所以《反壟斷法》一出臺，首先查處的就是行政性壟斷,，那么勢必引起這些行政性壟斷企業(yè)的抵制,，它們會搬出原有的法律和各種政策尋求法外開恩,?！庇鄷熣f。



 “經(jīng)過幾次反復(fù),，行政性壟斷在《反壟斷法》中避而不談是不可能了,，一些屬壟斷行業(yè)的部門又提出了豁免的說法?！庇鄷熣f,。在草案討論中,，一些壟斷性行業(yè)如電信、電力,、郵政,、民航、鐵路等部門往往以本行業(yè)的特殊情況為由,，要求從《反壟斷法》中得到豁免,。



 余暉認(rèn)為，《反壟斷法》一旦對行業(yè)豁免開了口子,，壟斷行為非但不受反壟斷法律制約,，反而還要受到部門法的法律保護(hù)。例如電信法,、航空法,、電力法、郵政法,、鐵路法等,，雖然大家已經(jīng)呼吁重新立法，只有郵政做了一些工作,，但是由于種種微妙的原因現(xiàn)在也停滯不前,。沒有重新立法就意味著原來的法律都有效力，一些行政性壟斷行為就會受到原有法規(guī),、法律的保護(hù),。這種關(guān)于豁免權(quán)的法律爭議背后，當(dāng)然也是壟斷行業(yè)對于自身既得利益的爭奪,。



 商務(wù)部條法司副司長郭京毅在一次座談會上說,，目前《反壟斷法》出臺受阻的癥結(jié)在于草案條款與現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)部門的職權(quán)和相關(guān)行業(yè)法規(guī)之間難以協(xié)調(diào)。倘若按照《反壟斷法》的條款對這部分壟斷行業(yè)進(jìn)行制裁或解散,，就會觸及這些部門的行政職權(quán)及相關(guān)的行業(yè)法規(guī),，正因各方對此爭執(zhí)不下，《反壟斷法》才千呼萬喚不出來,。



 在分析《反壟斷法》出臺之艱的背景時(shí),，余暉說：“行政性壟斷有歷史必然性，但是我們的改革者在改革的過程中,，有意無意地忽視了壟斷性行業(yè)深化改革的必要性,。僅僅是為了做大國有企業(yè)，認(rèn)為國家控制這些企業(yè)就掌握了經(jīng)濟(jì)命脈,?！?


 黃勇對本報(bào)記者說：“西方的《反壟斷法》是在完全市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下誕生的。在一個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境里,，或者一個(gè)半計(jì)劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境里,，要立一部高質(zhì)量的反壟斷法律是不可想象的,。而我們的國情就是，我們是在轉(zhuǎn)型時(shí)期,，在市場需要進(jìn)一步完善的時(shí)候,，要出臺一部這樣的法律?！?


 顯而易見,，即將交付審議的這部《反壟斷法》草案誕生于激烈的爭執(zhí)之中。就像余暉所說：“我們目前的重大政策,、戰(zhàn)略,、以及重大法律法規(guī)的出臺，都是一場博弈后的利益妥協(xié),?！钡@場博弈后的妥協(xié)卻并沒有讓眾人皆大歡喜。



 曾有民營企業(yè)主表達(dá)了和余暉同樣的態(tài)度,，如果不解決行政性壟斷,，那么《反壟斷法》應(yīng)暫不出臺。北京市消費(fèi)者協(xié)會邱寶昌前幾日剛參加《反壟斷法》立法研討會,，他用比較中庸的言辭說,，草案還是有不少問題。



 自身變革收效甚微



 一方面壟斷企業(yè)在立法的博弈中,，為自己爭取著最大利益,，另一方面壟斷企業(yè)在社會輿論的強(qiáng)壓下，也在悄悄地進(jìn)行變革,，但收效甚微,。



 在《反壟斷法》難產(chǎn)的13年中，壟斷行業(yè)進(jìn)行的內(nèi)部改革較之法律成果則更為直觀,。黃勇教授說,，壟斷行為集中表現(xiàn)在兩項(xiàng)控制上，一是市場準(zhǔn)入,，二是價(jià)格,。傳統(tǒng)壟斷行業(yè)如鐵路、電力,、電信,、石油、林業(yè)正是通過這兩項(xiàng)確保其在市場中的控制地位,。反壟斷法立法13年里,，在外界聲勢浩大的“討伐”中,，壟斷行業(yè)的自改也正從這兩項(xiàng)控制中尋找突破,。



 大秦鐵路的上市,，是一個(gè)壟斷行業(yè)自身變革的典型案例。鐵道部運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)研究所原所長文力說,，大秦鐵路1988年投產(chǎn)運(yùn)營,，3年后開始盈利，資產(chǎn)凈利率在全國鐵路中名列前茅,。之所以效益較好,，一方面是因?yàn)檫\(yùn)量增長持續(xù)穩(wěn)定，更重要的一方面則是因?yàn)橄硎荑F道部允許這些公司適當(dāng)上浮運(yùn)價(jià)的政策,。比如大秦線1998年運(yùn)價(jià)就是全路平均運(yùn)價(jià)水平的兩倍多,。



 事實(shí)上，中國壟斷行業(yè)的內(nèi)部改革一直在進(jìn)行,，然而,，壟斷行業(yè)的自身調(diào)整效果并不樂觀。國家電監(jiān)會信息中心統(tǒng)計(jì)分析處處長,、資深電力專家楊名舟分析電力改革時(shí)說,，廠網(wǎng)分離其實(shí)沒有真正實(shí)現(xiàn)。由于改革不到位,，如今全國絕大部分中央國有電網(wǎng)資產(chǎn)集中在一家公司,。這樣一來，直接的結(jié)果是發(fā)電,、輸電,、配電、售電等環(huán)節(jié)仍集于一體,，廠網(wǎng)不分,，壟斷依然存在。因而,，從原國家電力公司“裂變”而來的國家電網(wǎng)公司,，仍然沒有擺脫其原有壟斷和行政主導(dǎo)的行為模式。



 這恰恰是余暉所說的行政性壟斷的形態(tài)改變,?！案母镩_放以后，市場的下游是逐步放開的,，但是那些上游行業(yè)的壟斷,，卻被保留下來。這些年中,，這些行業(yè)不僅僅沒有引入實(shí)質(zhì)性的競爭,，而是通過產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政的補(bǔ)貼,，銀行的優(yōu)惠貸款,、國企的改制等方式加強(qiáng)了壟斷,?！庇鄷熣f。



 余暉在每次接受采訪時(shí)都會引用這組數(shù)字。從1989年到1999年的十余年間,，國有企業(yè)的利潤一直徘徊在1000億元左右,，但從2000年起,，這個(gè)數(shù)字開始爆發(fā)式增長,，157家中央企業(yè)2006年實(shí)現(xiàn)利潤7546.9億元，而這些利潤中的大部分恰好是少數(shù)行政壟斷性企業(yè)貢獻(xiàn)的超額壟斷利潤,。



 這說明,，壟斷行業(yè)在近幾年的改革中，壟斷結(jié)構(gòu)越來越大,，壟斷行為也愈演愈烈,，而且政府仍然不斷地通過產(chǎn)業(yè)政策等方式使它們更加快速膨脹，成為巨型寡頭,，其背后利益集團(tuán)也成長為一個(gè)龐大的可能破壞市場競爭秩序和阻礙深化改革的群體,。



 也正因?yàn)槿绱耍斗磯艛喾ā分袑π姓詨艛嗟囊?guī)定尤為重要,，在自身求變解決不了任何問題的前提下,，人們有理由期待法律治愈頑疾。



 這就是《反壟斷法》出臺過程中要面對的現(xiàn)實(shí),，不同的是,，各方對于《反壟斷法》即將出臺的期望值。余暉堅(jiān)持,，如果不解決行政性壟斷的根本問題,，《反壟斷法》應(yīng)暫緩出臺。黃勇則認(rèn)為,，當(dāng)前出臺《反壟斷法》對于規(guī)范市場,、使市場進(jìn)一步成熟有重要的作用。如果說不能從根本上全部解決問題,，這部法律就不出臺,，這也不是一種理性的選擇。行政壟斷是必須要反的,，但僅有一部《反壟斷法》是不夠的,，畢竟一部法律不可能是萬能的。