• 【發(fā)布單位】作者：趙晉山
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• 【發(fā)布日期】2007-12-14 10:38:03
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• 【所屬類(lèi)別】立法追蹤

民訴法執(zhí)行編修改重點(diǎn)釋義之七-可申請(qǐng)變更消極執(zhí)行嚴(yán)重的法院-

■修改后的民事訴訟法第二百零三條規(guī)定：“人民法院自收到申請(qǐng)執(zhí)行書(shū)之日起超過(guò)六個(gè)月未執(zhí)行的,，申請(qǐng)執(zhí)行人可以向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)執(zhí)行,。上一級(jí)人民法院經(jīng)審查，可以責(zé)令原人民法院在一定期限內(nèi)執(zhí)行,，也可以決定由本院執(zhí)行或者指令其他人民法院執(zhí)行,。”這一規(guī)定是本次修改新增加的內(nèi)容,，其最主要的目的是通過(guò)上級(jí)法院的督促或變更執(zhí)行法院,，排除地方和部門(mén)保護(hù)主義等因素的干擾，解決消極執(zhí)行,、拖延執(zhí)行問(wèn)題。



 近年來(lái)關(guān)于執(zhí)行難問(wèn)題的大量研究成果表明：相當(dāng)大一部分案件難以執(zhí)行,，是因?yàn)槭艿降胤胶筒块T(mén)保護(hù)主義的干擾,。只要不改變地方法院在人財(cái)物等方面受制于地方的現(xiàn)狀，地方和部門(mén)保護(hù)主義對(duì)執(zhí)行的干擾就不可能根本改觀,。此外,，我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)影響下所形成的“人緣”、“地緣”關(guān)系,、“熟人社會(huì)”等,，也是導(dǎo)致一部分案件難以執(zhí)行的重要因素。當(dāng)前無(wú)法回避的一個(gè)基本事實(shí)是：類(lèi)似上述這些影響法院執(zhí)行的因素在短期內(nèi)不可能根本改觀,，在這種情況下,，要盡量減少干擾，比較現(xiàn)實(shí)的選擇就是更換執(zhí)行法院,。



 近年來(lái),，許多法院嘗試通過(guò)提級(jí)執(zhí)行、指定執(zhí)行,、交叉執(zhí)行等方式排除地方和部門(mén)保護(hù)主義的干擾,，取得了非常好的效果，充分證明通過(guò)更換執(zhí)行法院,，可以有效解決一部分消極執(zhí)行問(wèn)題,。但是,，目前執(zhí)行實(shí)踐中的提級(jí)執(zhí)行、指定執(zhí)行和交叉執(zhí)行等做法,，主要是由上級(jí)法院依職權(quán)決定,，申請(qǐng)執(zhí)行人雖然能通過(guò)申訴等渠道提出要求，但并不必然引起相應(yīng)的審查程序,，而且,，由于缺乏明確的法律規(guī)定以及各種現(xiàn)實(shí)因素的影響，上級(jí)法院對(duì)一些受干擾嚴(yán)重的案件往往難以及時(shí)提級(jí),、指定或交叉執(zhí)行,，提級(jí)、指定或交叉執(zhí)行的隨意性也比較大,。實(shí)際上,，申請(qǐng)執(zhí)行人對(duì)自己的權(quán)利最為關(guān)心，對(duì)案件的執(zhí)行情況有最切身的體會(huì),，賦予其申請(qǐng)變更執(zhí)行法院的權(quán)利,，并規(guī)定相應(yīng)的條件和處理程序，能夠更有效地遏制各種因素對(duì)執(zhí)行的影響,，防止和減少消極執(zhí)行,，及時(shí)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。鑒于此,，本次民事訴訟法修改明確賦予了申請(qǐng)執(zhí)行人向上一級(jí)法院申請(qǐng)變更執(zhí)行法院的權(quán)利,，并規(guī)定了相應(yīng)的條件以及上一級(jí)人民法院對(duì)申請(qǐng)變更執(zhí)行法院的處理方式。這一規(guī)定,，可以說(shuō)是結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情所采取的特殊法律對(duì)策,，對(duì)執(zhí)行難問(wèn)題的解決有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。



 一,、申請(qǐng)的提出



 依照民訴法第二百零三條（以下簡(jiǎn)稱(chēng)本條）規(guī)定,，可以申請(qǐng)變更執(zhí)行法院的主體只能是申請(qǐng)執(zhí)行人，被執(zhí)行人和案外第三人則不能提出申請(qǐng),。這里的“申請(qǐng)執(zhí)行人”不限于執(zhí)行依據(jù)中所列明的申請(qǐng)執(zhí)行人,，在執(zhí)行過(guò)程中，被人民法院依法變更,、追加為申請(qǐng)執(zhí)行人的公民,、法人或其他組織，也屬于申請(qǐng)執(zhí)行人的范疇,，在出現(xiàn)法定事由的情況下,，也可以依法申請(qǐng)變更執(zhí)行法院。



 本次民事訴訟法修改過(guò)程中，對(duì)賦予申請(qǐng)執(zhí)行人申請(qǐng)更換執(zhí)行法院的權(quán)利這一思路,，基本上沒(méi)有大的分歧,，但對(duì)申請(qǐng)的具體事由如何確定，一直存在爭(zhēng)議,。有人提出,，對(duì)是否屬于消極執(zhí)行不能單純根據(jù)執(zhí)行的時(shí)間長(zhǎng)短進(jìn)行判斷，從執(zhí)行實(shí)踐看,，在相當(dāng)大一部分執(zhí)行案件中,，被執(zhí)行人根本就沒(méi)有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，這類(lèi)案件屬于客觀上無(wú)法執(zhí)行的案件,，該類(lèi)案件超過(guò)一定期限未執(zhí)行的,，即使更換執(zhí)行法院，也沒(méi)有任何實(shí)際意義,，而且容易激化矛盾,，增加法院的工作量。因此,，應(yīng)將申請(qǐng)更換執(zhí)行法院的事由規(guī)定為“被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)”超過(guò)一定期限未執(zhí)行,。還有人認(rèn)為，法院超過(guò)一定期限未執(zhí)行,，其原因可能有多種,，比如財(cái)產(chǎn)難以查找、公告,、鑒定時(shí)間過(guò)長(zhǎng),、拍賣(mài)行情不好，等等,。這些都應(yīng)當(dāng)屬于正當(dāng)理由，不應(yīng)當(dāng)因此更換執(zhí)行法院,，因此,，應(yīng)當(dāng)將申請(qǐng)事由表述為“執(zhí)行法院沒(méi)有正當(dāng)理由超過(guò)一定期限未執(zhí)行”。還有人提出反對(duì)意見(jiàn),，認(rèn)為本條規(guī)定的主要目的就是為了克服各種原因引起的消極執(zhí)行問(wèn)題,，如果對(duì)申請(qǐng)更換執(zhí)行法院的條件規(guī)定得過(guò)寬，容易為某些消極執(zhí)行的法院提供借口,。因此,，法律上應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定一個(gè)期限，只要超過(guò)該期限未執(zhí)行的,，就應(yīng)當(dāng)允許申請(qǐng)執(zhí)行人申請(qǐng)更換執(zhí)行法院,，以最大限度地避免各種原因引起的消極執(zhí)行問(wèn)題，參照最高人民法院《關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問(wèn)題的規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《執(zhí)行規(guī)定》）第一百零七條關(guān)于執(zhí)行案件結(jié)案期限的規(guī)定，該期限規(guī)定為六個(gè)月為宜,。立法者最終采納了該意見(jiàn),，規(guī)定人民法院自收到申請(qǐng)執(zhí)行書(shū)之日起超過(guò)六個(gè)月未執(zhí)行的，申請(qǐng)執(zhí)行人即可向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)執(zhí)行,。



 參照最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第一百六十四條的規(guī)定,，執(zhí)行中的公告期間、鑒定期間以及處理人民法院之間的管轄爭(zhēng)議等期間,，不應(yīng)計(jì)算在本條規(guī)定的六個(gè)月期限內(nèi),。從理論上講，案外人異議的審查處理期間,、暫緩執(zhí)行,、中止執(zhí)行等期間，也不宜計(jì)算在六個(gè)月期限內(nèi),。還應(yīng)當(dāng)注意的是,，本條規(guī)定的六個(gè)月期限是從法院收到申請(qǐng)執(zhí)行書(shū)之日起算，而非從執(zhí)行案件立案之日起算,。這一規(guī)定有利于防止某些法院在立案環(huán)節(jié)即進(jìn)行拖延,，有利于最大限度地防止拖延執(zhí)行、消極執(zhí)行等現(xiàn)象,。



 二,、對(duì)申請(qǐng)的審查處理



 督促執(zhí)行和更換執(zhí)行法院均屬于程序性事項(xiàng)，不涉及實(shí)體爭(zhēng)議,，因此,，申請(qǐng)執(zhí)行人依法向執(zhí)行法院的上一級(jí)人民法院申請(qǐng)執(zhí)行后，應(yīng)當(dāng)由上一級(jí)法院的執(zhí)行機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)處理,。執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行人的申請(qǐng),，經(jīng)審查，針對(duì)不同情況可以作出不同的處理：一是責(zé)令原人民法院在一定期限內(nèi)執(zhí)行,；二是決定由本院執(zhí)行,；三是指令本轄區(qū)執(zhí)行法院以外的其他人民法院執(zhí)行。上述三種處理方式,，究竟哪種更為合適,，由上一級(jí)人民法院根據(jù)案件的具體情況確定。



 值得討論的是,，本條對(duì)上一級(jí)人民法院在作出上述三種處理時(shí)使用何種法律文書(shū)未作出明確規(guī)定,。實(shí)踐中，許多法院在依照《執(zhí)行規(guī)定》第一百三十二條督促下級(jí)法院限期執(zhí)行或者在提級(jí)執(zhí)行,、指定執(zhí)行時(shí),，大都使用函文的形式,。筆者認(rèn)為，函文是法院內(nèi)部監(jiān)督時(shí)使用的一種文書(shū)形式,，而依照本條規(guī)定變更管轄的情形,，是由于申請(qǐng)執(zhí)行人依法行使申請(qǐng)變更執(zhí)行法院的法定權(quán)利引起的，上一級(jí)法院如何處理,，應(yīng)給申請(qǐng)執(zhí)行人一個(gè)正式的說(shuō)法,，不應(yīng)像執(zhí)行監(jiān)督那樣下發(fā)一個(gè)內(nèi)部函文?？紤]到裁定一般用于處理各種程序性事項(xiàng),，上一級(jí)人民法院決定由本院執(zhí)行或者指令本轄區(qū)其他人民法院執(zhí)行的，都涉及到案件管轄權(quán)的變化,，屬于比較重大的程序性事項(xiàng),，應(yīng)作出裁定，并送達(dá)當(dāng)事人和有關(guān)法院,。至于責(zé)令原人民法院在一定期限內(nèi)執(zhí)行,，為加大督促執(zhí)行的力度，建議向執(zhí)行法院發(fā)出督促執(zhí)行令,。



 三,、適用本條應(yīng)注意的問(wèn)題



 第一，注意把握好向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)執(zhí)行的事由,。



 依照本條規(guī)定,，人民法院自收到申請(qǐng)執(zhí)行書(shū)之日起超過(guò)六個(gè)月未執(zhí)行的，申請(qǐng)執(zhí)行人可以向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)執(zhí)行,。但如果機(jī)械地理解這一規(guī)定,，不區(qū)分具體情況，只要法院超過(guò)六個(gè)月期限未執(zhí)行的,，即允許申請(qǐng)執(zhí)行人向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)執(zhí)行,，顯然會(huì)引起不必要的混亂，也不符合本條的立法目的,。筆者認(rèn)為,，本條的立法旨意在于對(duì)那些有條件執(zhí)行而無(wú)正當(dāng)理由拖延執(zhí)行的案件，通過(guò)督促執(zhí)行或更換執(zhí)行法院,，切斷各種因素對(duì)執(zhí)行的干擾，使有條件執(zhí)行的案件能夠盡快得到執(zhí)行,。如果案件客觀上根本就無(wú)法執(zhí)行,，比如經(jīng)多方查找，被執(zhí)行人根本就沒(méi)有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn),，更換執(zhí)行法院,，不僅對(duì)案件的執(zhí)行沒(méi)有意義,，而且徒增當(dāng)事人和法院的負(fù)擔(dān)。此外,，即使在有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的情況下,，執(zhí)行過(guò)程中也會(huì)遇到一系列問(wèn)題，比如被執(zhí)行人下落不明,，法院公告送達(dá)有關(guān)法律文書(shū),；評(píng)估報(bào)告送達(dá)后，當(dāng)事人提出異議要求重新評(píng)估,，法院認(rèn)為有理由并重新委托了新的評(píng)估而花費(fèi)一定的時(shí)間,，如果考慮這些特殊情況，一律以期限為標(biāo)準(zhǔn),，無(wú)疑過(guò)于絕對(duì)化,。基于上述考慮,，有必要從本條的真實(shí)目的出發(fā),，結(jié)合執(zhí)行工作的具體情況，通過(guò)司法解釋的形式對(duì)申請(qǐng)變更執(zhí)行法院的事由進(jìn)行細(xì)化,，明確規(guī)定向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)執(zhí)行必須以被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)為前提,；對(duì)執(zhí)行法院有正當(dāng)理由超過(guò)六個(gè)月期限未執(zhí)行的案件，也應(yīng)當(dāng)排除在申請(qǐng)變更執(zhí)行法院的范圍之外,。



 第二,，注意本條與民事訴訟法第二百零二條適用的協(xié)調(diào)。



 本條針對(duì)消極執(zhí)行問(wèn)題賦予了申請(qǐng)執(zhí)行人相應(yīng)的救濟(jì)途徑,，也就是說(shuō),，在法院消極執(zhí)行的情況下，申請(qǐng)執(zhí)行人有請(qǐng)求上一級(jí)法院督促執(zhí)行或申請(qǐng)更換執(zhí)行法院的權(quán)利,；而依照民事訴訟法第二百零二條的規(guī)定,，當(dāng)事人、利害關(guān)系人認(rèn)為執(zhí)行行為違反法律規(guī)定的,，可以向負(fù)責(zé)執(zhí)行的人民法院提出書(shū)面異議,；對(duì)人民法院就異議所作的裁定不服的，還可以自裁定送達(dá)之日起十日內(nèi)向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)復(fù)議,。消極執(zhí)行顯然屬于違反法律規(guī)定的執(zhí)行行為,，也就是說(shuō)，按照民事訴訟法第二百零二條的規(guī)定,，在法院消極執(zhí)行的情況下,，申請(qǐng)執(zhí)行人有向執(zhí)行法院提出異議的權(quán)利。那么,，執(zhí)行實(shí)踐中,，在案件存在消極執(zhí)行的情況下,，申請(qǐng)執(zhí)行人究竟是依據(jù)第二百零二條的規(guī)定提出異議，還是依據(jù)本條規(guī)定申請(qǐng)更換執(zhí)行法院,？這兩種救濟(jì)途徑只能選擇其一還是可以并行不悖,？



 筆者認(rèn)為，對(duì)違法執(zhí)行行為提出異議是一種一般的執(zhí)行救濟(jì),，其目的是促使執(zhí)行法院及時(shí)糾正違法的執(zhí)行行為,，以保護(hù)當(dāng)事人和利害關(guān)系人程序上的利益；而申請(qǐng)更換執(zhí)行法院則是在消極執(zhí)行相對(duì)嚴(yán)重的情況下,，為當(dāng)事人提供更強(qiáng)有力的救濟(jì),。這兩種救濟(jì)所針對(duì)的情形并不完全相同，救濟(jì)途徑也不一樣,，在出現(xiàn)法定事由的情況下,，當(dāng)事人既可以任選其一，也可以分別通過(guò)兩種不同的救濟(jì)途徑維護(hù)自己的合法權(quán)益,。實(shí)踐中,，人民法院既不能以申請(qǐng)執(zhí)行人已提出異議為由限制其申請(qǐng)更換執(zhí)行法院的權(quán)利，也不能以其已經(jīng)申請(qǐng)更換執(zhí)行法院為由限制其就消極執(zhí)行向執(zhí)行法院提出異議的權(quán)利,。



 第三,，注意本條規(guī)定與提級(jí)、指定執(zhí)行等措施的協(xié)調(diào),。



 《執(zhí)行規(guī)定》第一百三十二條規(guī)定,，上級(jí)法院發(fā)現(xiàn)下級(jí)法院的執(zhí)行案件（包括受委托執(zhí)行的案件）在規(guī)定的期限內(nèi)未能執(zhí)行結(jié)案的，應(yīng)當(dāng)作出裁定,、決定,、通知而不制作的，或應(yīng)當(dāng)依法實(shí)施具體執(zhí)行行為而不實(shí)施的,，應(yīng)當(dāng)督促下級(jí)法院限期執(zhí)行,，及時(shí)作出有關(guān)裁定等法律文書(shū)，或采取相應(yīng)措施,。對(duì)下級(jí)法院長(zhǎng)期未能執(zhí)結(jié)的案件,，確有必要的，上級(jí)法院可以決定由本院執(zhí)行或與下級(jí)法院共同執(zhí)行,，也可以指定本轄區(qū)其他法院執(zhí)行,。可見(jiàn),，《執(zhí)行規(guī)定》第一百三十二條所規(guī)定的內(nèi)容與本條規(guī)定有很多相似之處,。這就有必要明確，這兩條規(guī)定在本質(zhì)上究竟有何不同,，在具體適用過(guò)程中應(yīng)如何把握和協(xié)調(diào),。



 筆者認(rèn)為，本條規(guī)定的內(nèi)容本質(zhì)上是一種執(zhí)行救濟(jì),，申請(qǐng)更換執(zhí)行法院是法律賦予申請(qǐng)執(zhí)行人的一項(xiàng)法定權(quán)利,，申請(qǐng)執(zhí)行人的申請(qǐng)符合法律規(guī)定的，就必然引起相應(yīng)的審查處理程序,，上一級(jí)人民法院必須進(jìn)行審查處理,，并作出相應(yīng)的法律文書(shū)，送達(dá)當(dāng)事人和有關(guān)法院,。而《執(zhí)行規(guī)定》第一百三十二條的規(guī)定本質(zhì)上是法院內(nèi)部進(jìn)行執(zhí)行監(jiān)督的具體形式和手段,，是上級(jí)法院在行使執(zhí)行監(jiān)督權(quán)過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)下級(jí)法院的執(zhí)行存在問(wèn)題時(shí)所采取的督促和糾正措施,，具體程序僅在法院內(nèi)部運(yùn)行,，沒(méi)有當(dāng)事人參與其中，法院處理后一般只向有關(guān)法院下發(fā)內(nèi)部函文,，在特殊情況下才制作正式的裁定或決定,。正是因?yàn)檫@兩條規(guī)定是兩種不同的糾錯(cuò)途徑，因此,，二者可以并行不悖,。在執(zhí)行法院出現(xiàn)消極執(zhí)行的情況下，即使申請(qǐng)執(zhí)行人未向上一級(jí)人民法院申請(qǐng)執(zhí)行,，如果上級(jí)法院發(fā)現(xiàn)執(zhí)行法院存在消極執(zhí)行問(wèn)題的,，也應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行監(jiān)督；如果申請(qǐng)執(zhí)行人已經(jīng)向上一級(jí)法院申請(qǐng)執(zhí)行的,，在該救濟(jì)程序正常進(jìn)行的情況下,，上級(jí)法院一般無(wú)需再就同一問(wèn)題重復(fù)進(jìn)行監(jiān)督，但作為一項(xiàng)監(jiān)督權(quán)力,，上級(jí)法院認(rèn)為必要時(shí)可以隨時(shí)行使,。此外，值得注意的是,，申請(qǐng)執(zhí)行人申請(qǐng)更換執(zhí)行法院只能向執(zhí)行法院的上一級(jí)人民法院提出申請(qǐng),，而有權(quán)進(jìn)行執(zhí)行監(jiān)督的法院卻不限于執(zhí)行法院的上一級(jí)法院，上級(jí)法院對(duì)轄區(qū)內(nèi)任何法院的執(zhí)行案件都可以依法進(jìn)行監(jiān)督,。



 （作者單位：最高人民法院）