• 【發(fā)布單位】作者：張召國 薛 梅
• 【發(fā)布文號】--
• 【發(fā)布日期】2008-07-27 13:54:12
• 【生效日期】--
• 【失效日期】--
• 【文件來源】來源：人民法院報
• 【所屬類別】立法追蹤

-《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》為歷史文化名跡撐起保護傘-

為了更好地繼承中華民族優(yōu)秀歷史文化遺產(chǎn),，國務(wù)院于2008年4月2日第3次常務(wù)會議通過了《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》（以下簡稱《條例》）,，并于2008年7月1日起施行,。《條例》致力于加強對歷史文化名城,、名鎮(zhèn),、名村的保護與管理。



 傾各方之力 保文化遺產(chǎn)



 保護歷史文化遺產(chǎn)不是一朝一夕的事情,，更不能僅憑一人之力,。對歷史文化名城名鎮(zhèn)名村的保護更是如此。歷史文化名城名鎮(zhèn)名村不是獨立存在的,，人們生活于此,，工作于此，處處與它打交道,，雖說政府的大力保護不可或缺,，其他社會力量也不能忽視，因此《條例》對歷史文化名城名鎮(zhèn)名村的保護不但強調(diào)了政府和相關(guān)部門的責(zé)任,，還重視企業(yè)單位,、事業(yè)單位及個人對它們的保護。



 《條例》明確指出,，國家鼓勵企業(yè),、事業(yè)單位、社會團體和個人參與歷史文化名城,、名鎮(zhèn),、名村的保護，對在保護方面做出突出貢獻的,，國家還會做出表彰和鼓勵,。



 除此之外，《條例》提到了人民群眾對保護歷史文化文化名城名鎮(zhèn)名村的監(jiān)督作用,。對于在歷史文化文化名城名鎮(zhèn)名村中的一些建設(shè)活動,，地方政府不僅要嚴格按照相關(guān)的規(guī)定進行，還要接受公眾的監(jiān)督,，以避免盲目地建設(shè)活動,，損壞文化遺產(chǎn)的風(fēng)貌。



 在政府方面,，《條例》第四條,、第五條都做出了相關(guān)規(guī)定，諸如國家對歷史文化名城,、名鎮(zhèn),、名村的保護給予必要的資金支持；國務(wù)院建設(shè)主管部門會同國務(wù)院文物主管部門負責(zé)全國歷史文化名城、名鎮(zhèn),、名村的保護和監(jiān)督管理工作,。



 該審報的必須報 杜絕“漏網(wǎng)之魚”



 保護歷史文化名城名鎮(zhèn)名村，首先就要確定哪些是歷史文化名城名鎮(zhèn)名村,。在實際操作過程中,，不是每一個地方政府都熱衷于歷史文化名城名鎮(zhèn)名村這樣的稱號。更多的時候這樣的稱號對于地方政府可能是“中看不中用”：它們短期內(nèi)并不能帶來很好的效益而且很多建設(shè)活動都要受到限制,，對于本地經(jīng)濟發(fā)展和GDP的貢獻都有影響,，因此在審批過程中存在著很多“漏網(wǎng)之魚”。對于這樣情況,，條例做出了相對完備的規(guī)定,。



 首先，《條例》第七條明確了申報的具體條件,，只要符合這些條件就可以申報,，《條例》第八條、第九條規(guī)定了審批程序和權(quán)限,，可操作性很強,。



 其次，對于符合條件但不申報的,，《條例》也做出了相應(yīng)的規(guī)定,。



 對符合本條例第七條規(guī)定的條件而沒有申報歷史文化名鎮(zhèn)、名村的鎮(zhèn),、村莊,，省、自治區(qū),、直轄市人民政府確定的保護主管部門會同同級文物主管部門可以向該鎮(zhèn)、村莊所在地的縣級人民政府提出申報建議,；仍不申報的,，可以直接向省、自治區(qū),、直轄市人民政府提出確定該鎮(zhèn),、村莊為歷史文化名鎮(zhèn)、名村的建議,。



 戴上“緊箍咒” 不能隨心所欲



 歷史文化名城名鎮(zhèn)名村的申報被批準后,，下一步也是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就是如何保護?！稐l例》是通過保護規(guī)劃的形式來確保這些歷史文化遺產(chǎn)得到切實保護,。



 保護規(guī)則宛如套在相關(guān)政府頭上的緊箍咒，申報成功后不能隨心所欲，需要做那些事情,、怎么做,、什么時候做等，條例對這些問題都有詳細的規(guī)定,。



 首先條例明確了保護規(guī)劃的編制主體,、編制時限和審批主體。歷史文化名城保護規(guī)劃由歷史文化名城人民政府組織編制,，歷史文化名鎮(zhèn),、名村保護規(guī)劃由歷史文化名鎮(zhèn)、名村所在地縣級人民政府組織編制,。保護規(guī)劃應(yīng)當自歷史文化名城,、名鎮(zhèn)、名村批準公布之日起1年內(nèi)編制完成,。



 其次,，條例明確了保護規(guī)劃的內(nèi)容、規(guī)劃期限和編制程序,。



 再次,，條例規(guī)定了嚴格的保護規(guī)劃修改程序?！稐l例》第十九條規(guī)定：經(jīng)依法批準的保護規(guī)劃,，不得擅自修改；確需修改的,，保護規(guī)劃的組織編制機關(guān)應(yīng)當向原審批機關(guān)提出專題報告,，經(jīng)同意后，方可編制修改方案,。修改后的保護規(guī)劃,，應(yīng)當按照原審批程序報送審批。



 整體保護 至關(guān)重要



 不同于獨立的景區(qū)景點,，歷史文化名城,、名鎮(zhèn)、名村的魅力不在于一物一景,，而在于其整體的風(fēng)貌和它所具有的歷史文化感,。因此整體保護對于歷史文化名城、名鎮(zhèn),、名村的保護至關(guān)重要,。



 首先，條例規(guī)定禁止在歷史文化名城,、名鎮(zhèn),、名村中進行以下活動：開山,、采石、開礦,；占用保護規(guī)劃確定保留的園林綠地,、河湖水系、道路,；修建生產(chǎn),、儲存爆炸性、易燃性,、放射性,、毒害性、腐蝕性物品的工廠,、倉庫等,；在歷史建筑上刻劃、涂污,。



 其次,，對一些影響傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌或者歷史建筑的活動執(zhí)行嚴格批準程序：改變園林綠地,、河湖水系等自然狀態(tài),；在核心保護范圍內(nèi)進行影視攝制、舉辦大型群眾性等活動要經(jīng)城市,、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同同級文物主管部門批準,，并依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù),。



 《條例》對歷史文化名城,、名鎮(zhèn)、名村中的新建和擴建等活動也有嚴格的規(guī)定,。



 損毀名城古跡 最高可罰百萬



 條例明確了政府及其有關(guān)主管部門的法律責(zé)任,，注重行政處罰種類和法律責(zé)任的多樣化，對破壞歷史文化名城,、名鎮(zhèn),、名村的行為設(shè)定了嚴格的法律責(zé)任，損毀名城古跡最高可罰百萬元,。



 關(guān)于政府及其有關(guān)主管部門不履行監(jiān)督管理職責(zé)，發(fā)現(xiàn)違法行為不予查處,、違法審批以及其他瀆職行為應(yīng)當承擔(dān)的法律責(zé)任,，《條例》第三十七條規(guī)定，政府及其有關(guān)主管部門行為構(gòu)成犯罪的,，依法追究刑事責(zé)任,；尚不構(gòu)成犯罪的,，依法給予處分。



 區(qū)分違法行為的不同主體,，對單位違法行為和個人違法行為分別規(guī)定了法律責(zé)任,。《條例》第四十一條規(guī)定,，凡是對歷史文化遺產(chǎn)傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌構(gòu)成破壞的行為,，將由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責(zé)令停止違法行為,、限期恢復(fù)原狀或者采取其他補救措施,；造成嚴重后果的，對單位并處50萬元以上100萬元以下的罰款,，對個人并處5萬元以上10萬元以下的罰款,；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任,。



 把行政處罰與承擔(dān)民事責(zé)任相結(jié)合,。在對有關(guān)違法行為規(guī)定行政處罰的同時，明確違法者要承擔(dān)民事責(zé)任,，以增加其違法成本,。



 是提醒 更是警告



 “歷史文化名城大多早已名存實亡！”2000年3月10日,，中國第一個關(guān)于歷史文化名城保護的議案上交全國人大常委會,。8年后，《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》頒布并實施,。



 中國的歷史文化名城對海內(nèi)外游客具有永久的魅力,，而魅力所在就是歷史文化。依托歷史文化發(fā)展名城旅游已不是理論問題而是實際問題,?？上н@一顯而易見的事實，很多名城在發(fā)展經(jīng)濟乃至發(fā)展旅游時并未引起重視,，甚至將兩者對立起來,，正在有意無意地破壞文物旅游資源名城的城市建設(shè)和改造的決策總是在制造自以為是而又可笑可悲的災(zāi)難。在一片“救救文物”的驚呼聲中,，城市開發(fā)我行我素,，狂沖亂突，對地表文物和地下文物造成毀滅性破壞,。是否在文物旅游資源毀滅殆盡之際再進行深刻的遺憾式的反思,？尤其是作為國家級的歷史文化名城如何使城市發(fā)展和文物保護的矛盾得到妥善的解決，進而相得益彰,，實在是名城人民必須時刻關(guān)注的大問題,。



 其實,，盡管文物保護法已制定多年，盡管不斷重申其意義不僅關(guān)乎一地一物,，更關(guān)系著國家主權(quán)和尊嚴,，但全民保護意識還比較淡薄，致使文物保護舉步維艱,。保護不力破壞卻有力,，這似乎是雙面刃，既破壞著文物又敗壞著旅游發(fā)展,。解決之唯一途徑是增強全民的文物保護意識,，自覺地以法規(guī)規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)部門以及個人的行動。



 首先要增強領(lǐng)導(dǎo)的文物保護意識,，提高其自覺遵守文物保護相關(guān)法規(guī)的意識是核心問題,。因為“天子一跬步，皆關(guān)民命,，不可忽也”,。比如揚州電視塔的豎立，并不違反文物保護法,，因為塔并不建在文物保護區(qū)的范圍,，也不建在文物景區(qū)之內(nèi)，但是由于瘦西湖地勢平曠,，在景區(qū)只要向東極目,，孤零零的電視塔高高聳立，大煞風(fēng)景,，破壞了景觀的和諧,，這種不違法卻破壞文物景觀觀賞效應(yīng)的情況最令人無可奈何，也無法進行法律追究,。而在建設(shè)時,，并非無行家反對，但政府領(lǐng)導(dǎo)只滿足于不違反文物保護法,，卻缺乏文物保護意識,，不考慮如何主動體會法律的精髓。



 其次,，增強相關(guān)部門的文物保護意識,，正確處理部門利益與文物保護這一基本國策的關(guān)系是關(guān)鍵問題。從機制上說,，涉及地上文物和地下文物保護的單位,，政府部門有城建、土地,、房管,、園林、文化,、文物,、旅游、工藝等部門,，明確其行政職責(zé),，按法規(guī)規(guī)范自身行動，表面上看容易,，實際上部門各自為政,，強調(diào)自身困難，顧及自身利益,，常常以犧牲對文物的保護而告終,。



 在城市改造和建設(shè)中，地表破壞,，地下文物裸現(xiàn),，經(jīng)濟建設(shè)部門見利忘義更增加了文物保護的難度。國家文物局和考古專家都認定該遺址有極高的考古價值,，但是如何保護,，涉及到文物、城建,、規(guī)劃,、土地、市政等許多部門,，于是各執(zhí)一詞,，最關(guān)鍵的還是錢。一個“錢”字讓多少歷史文化名城保護望而卻步,。



 據(jù)悉,，中國的縣級、省級,、國家級的重點保護單位統(tǒng)共加起來近7萬處,，其余30多萬處沒有被圈定的文化遺產(chǎn)因為沒有保護傘，成了沉默的羔羊,，隨時可能被宰割,。在保護歷史文化名城、名鎮(zhèn),、名村的時候同樣面對這樣一個問題：如果地方政府不申報歷史文化名城,、名鎮(zhèn)、名村,，那該怎么辦,？