行訴法修正案草案擬增加規(guī)定：-法院可對規(guī)章以下政府“紅頭文件”附帶審查-

23日提請十二屆全國人大常委會第六次會議審議的行政訴訟法修正案草案擬增加規(guī)定,，法院可對規(guī)章以下的政府“紅頭文件”進行附帶審查,。



 接受采訪的專家向記者表示，現(xiàn)行行政訴訟法只能對行政機關的具體行政行為提起訴訟,，而對行政機關下發(fā)的“紅頭文件”這樣的抽象行政行為不可訴,。因此增加這樣的規(guī)定，現(xiàn)實意義重大,。



 法院對規(guī)章以下政府“紅頭文件”可附帶審查



 修正案草案增加規(guī)定：公民,、法人或者其他組織認為具體行政行為所依據(jù)的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)章以外的規(guī)范性文件不合法，在對具體行政行為提起訴訟時,，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查,。



 同時，草案規(guī)定,，人民法院在審理行政案件中,，發(fā)現(xiàn)上述規(guī)范性文件不合法的，不作為認定具體行政行為合法的依據(jù),，并應當轉(zhuǎn)送有權機關依法處理,。



 北京大學教授姜明安介紹，“規(guī)章以下的規(guī)范性文件”就是我們平時所說的“紅頭文件”,，是行政機關抽象行政行為的一類,。所謂“有權機關”是指依法對這些“紅頭文件”享有審查、撤銷或改變權限的機關,。



 北京大學法學院教授沈巋表示,，這樣規(guī)定很有意義。規(guī)范性文件在法律體系中位階較低,，但現(xiàn)在一些地方行政機關是在運用規(guī)范性文件管理社會或影響市場,，有時甚至違反上位法的規(guī)定或者精神制定規(guī)范性文件。



 “在這種情況下行政機關往往會利用規(guī)范性文件來作出了罰款,、吊銷營業(yè)執(zhí)照等具體行政行為,，而不是運用上位法。所以這樣規(guī)定更有利于當事人運用規(guī)范性文件的上位法來主張權利,?！鄙驇h說。



 專家介紹,，這樣規(guī)定符合我國憲法和法律有關人大對政府,、政府對其部門以及下級政府進行監(jiān)督的基本原則，也有利于糾正相關規(guī)范性文件的違法問題,。



 法院為何不直接否定“紅頭文件”



 從附帶審查條款來看,，人們自然會產(chǎn)生疑問——為什么法院不直接作出“紅頭文件”是否違法的裁定,，或者直接在判決中否定“紅頭文件”？



 姜明安認為這是基于兩個考慮。一是出于國家機關分工的考慮,，制定、改變或者撤銷“紅頭文件”是行政職權的范疇,，審查“紅頭文件”合法性是法院職權的范疇,。



 二是行政機關具有行政管理的專門知識和經(jīng)驗，且“紅頭文件”大多涉及的是政策問題而非法律問題,，由行政機關自己改變或者撤銷“紅頭文件”可能比由法院改變或者撤銷更為適當,。



 “當然，法院在審判過程中不適用相應的‘紅頭文件’,，實質(zhì)上就是否定它,。行政機關事實上必須對有問題的‘紅頭文件’予以改變或撤銷。否則,，如果行政相對人再以具體行政行為違法而告到法院,，它還要敗訴?！苯靼舱f,。



 “紅頭文件”能否單獨被訴



 修正案草案擬增加的規(guī)定屬于對“紅頭文件”的附帶性審查，那么“紅頭文件”是否能單獨被訴,？



 姜明安等多位行政法學專家曾經(jīng)建議對“紅頭文件”可以“有限直接訴”,，即在一般情形下，行政相對人對抽象行政行為只能“附帶訴”,，但如果相應規(guī)范性文件不經(jīng)具體行政行為即可造成對相對人合法權益的損害,，相對人則可直接對該抽象行政行為提起訴訟。



 專家舉出一個案例予以說明：某商品包裝箱有中英兩種文字,，其英文字體稍大于中文字體,。某日，一行政機關發(fā)布“紅頭文件”,，規(guī)定商品包裝箱上的英文字體必須小于中文字體,，否則，每件商品罰款若干,。



 對于這種抽象行政行為,，如果采用“附帶訴”的方式，只有當商店購買商品后出售商品被行政機關發(fā)現(xiàn)其商品包裝箱上的英文字體大于中文字體并對之予以罰款時,，商店才能對該規(guī)范性文件起訴,。但是，如果該規(guī)范性文件一經(jīng)發(fā)布,，所有商店即不購進使用這種包裝箱的商品,，致使生產(chǎn)該商品的企業(yè)大量商品積壓在倉庫,，賣不出去，不得不把這些商品的包裝箱全部拆除,、重做和更換,，其損失巨大。



 但是該生產(chǎn)企業(yè)卻因沒有受到行政處罰（沒有具體行政行為）而不能提起行政訴訟,。盡管該規(guī)范性文件明顯違法——其沒有讓相對人賣掉原有商品就生效,，違反了規(guī)范性文件不得溯及既往的法律原則，從而導致相對人的巨大損失,。



 “對這種情形應為相對人提供一個救濟途徑：如果相應抽象行政行為不經(jīng)具體行政行為就可能造成對相對人合法權益的損害,，相對人可直接對該抽象行政行為提起訴訟，請求人民法院撤銷該抽象行政行為或確認該抽象行政行為違法,，以避免實際損害的發(fā)生,。”姜明安說,，“現(xiàn)在修正案草案是一審,，希望立法機關能夠進一步吸取專家意見?！?

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