• 【發(fā)布單位】作者：彭波 張瀟月
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• 【發(fā)布日期】2014-10-22 10:51:40
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• 【文件來源】來源：人民日報
• 【所屬類別】立法追蹤

-地方立法權(quán)下放已停滯21年 紅頭文件于法無據(jù)-

我國目前有49個城市擁有地方立法權(quán),。提交十二屆全國人大常委會第十次會議審議的立法法修正案草案,，擬將“較大的市”才享有的地方立法權(quán)擴大至設(shè)區(qū)的市，規(guī)定可就城市管理方面事項制定地方性法規(guī),。



 溫州27年,、煙臺26年,、泉州19年,、佛山11年……這些數(shù)字代表著每個城市爭取“較大的市”的努力時間,。在每年的全國人代會上,，有許多城市的人大代表向國務(wù)院提出建議,，要求批準所在的市成為“較大的市”,。所有這些不懈的努力,，其原因只有一個：現(xiàn)行立法法規(guī)定,，較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)需要，制定地方性法規(guī),。這也就意味著,，成為“較大的市”，就能獲得地方立法權(quán),，從而解決社會治理創(chuàng)新和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展遇到的法制障礙。



 因此,，當立法法修正案草案將地方立法權(quán)擴大至全國282個設(shè)區(qū)的市時,，立即引起社會關(guān)注,。



 地方立法權(quán)下放



 已停滯21年



 廣東佛山從2003年開始申請成為“較大的市”,。11年來,，佛山GDP從1381億元升至2013年的7010億元，但地方立法權(quán)始終未能如愿獲得,。據(jù)不完全統(tǒng)計,，佛山目前承擔著國務(wù)院及其部委賦予農(nóng)村綜合改革、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革,、征地制度改革等重大改革試點任務(wù)15項,；承擔省政府及其廳局賦予的大部制、工商登記制度改革,、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革等改革探索任務(wù)25項，其中許多任務(wù)都需要從法律層面予以明確規(guī)范,。而立法權(quán)的缺失,，讓佛山頗為頭疼，走一步看一步的無奈,，也讓改革推進步履蹣跚,。



 類似佛山這樣的例子還有很多。問題的癥結(jié)在于地方立法權(quán)上,。1982年修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》首次提出,，較大的市可以制定地方性法規(guī)，擴展了此前只有省會城市和經(jīng)濟特區(qū)才擁有的地方立法權(quán),，但并沒有明確規(guī)定“較大的市”的界定和審批標準,。此后，國務(wù)院先后4次批準了19個城市為“較大的市”,。1993年國務(wù)院批準江蘇蘇州,、徐州成為“較大的市”之后，批準工作隨即陷入停滯,。時至今日,，我國仍然只有49個城市擁有地方立法權(quán)。



 “較大的市”批準工作停滯的這21年間是我國飛速發(fā)展的黃金時期,，法律的滯后甚至缺失與改革的不斷推進形成了鮮明對比,，尤其是在城市建設(shè)和管理方面，立法需求更是大幅度增加,。但由于沒有地方立法權(quán),，許多城市都只能以“紅頭文件”的形式出臺相應(yīng)規(guī)定，這也帶來了行政處罰標準模糊,、于法無據(jù)等弊端,。



 “今天的社會是一個復(fù)雜社會，地方自主管理事務(wù)的范圍越來越廣泛,，城市面臨的許多問題都迫切需要用法律來規(guī)范,?！北本┐髮W(xué)教授強世功表示，雖然現(xiàn)行立法法并未賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán),，但在現(xiàn)實生活中,，每個市的政府都制定了大量規(guī)范性文件，且在本行政區(qū)域內(nèi)具有普遍約束力,。擴大地方立法權(quán)的范圍,，有利于規(guī)范地方政府的政策制定權(quán)，提升政府的管理水平,。



 放開地方立法權(quán)



 具備可行性



 2013年,，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”,。這讓許多申請成為“較大的市”的城市看到了希望的曙光,。



 在法學(xué)界看來，放開地方立法權(quán)早就具備了現(xiàn)實可行性,。一些發(fā)達地區(qū),，人口都在百萬以上規(guī)模，經(jīng)濟社會發(fā)展水平普遍較高,，法制機構(gòu)建設(shè)普遍較好,，加之立法法已經(jīng)形成了一整套的地方立法體系，對地方立法權(quán)限,、程序等都做出了十分明確的規(guī)定,。與此同時，地方性法規(guī),、地方政府規(guī)章備案制度也在不斷完善,，放開地方立法權(quán)的條件已經(jīng)較成熟。



 比如廣東東莞,，來自統(tǒng)計部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,，東莞人口超過1000萬人，其中本地戶籍人口只有不到20%,，絕大部分都是外來人口,。對于這種特殊的人口結(jié)構(gòu)，如何保障教育,、醫(yī)療,、養(yǎng)老等公共服務(wù)的均等化是一個重大課題。如果一些好的做法,、措施不能上升到法律層面,，那么外來人口的合法權(quán)益也就得不到保障。



 東莞是一個不設(shè)縣,、區(qū)的地級市,，因此東莞選擇了簡政強鎮(zhèn)的特殊做法,，將紀律、人事,、經(jīng)濟,、教育等眾多經(jīng)濟社會管理權(quán)限下放到各鎮(zhèn)街和園區(qū)。然而,，在東莞所下放的權(quán)限中,，絕大部分是法律規(guī)定縣級人民政府才能行使的。為了解決這個問題,，東莞目前采取以委托,、交辦等方式下放，加蓋的也是市直部門的業(yè)務(wù)章,。而在“鎮(zhèn)行縣權(quán)”的過程中遭遇了許多法律難題,，如鎮(zhèn)一級政府并不具備縣級政府主體資格，需要通過立法明確鎮(zhèn)街行政管理權(quán)限,。



 東莞所遇到的問題，也是許多地方政府頭疼的難題,。在一些地方,，甚至形成了改革與法律博弈的局面，要么地方政府想方設(shè)法尋找法律漏洞,，鉆法律空子,，要么就干脆突破現(xiàn)行法律限制，違背現(xiàn)行法律的宗旨,、原則和精神,。因此，有專家建議,，既然地方政府用大量的規(guī)范性文件替代法律,，不如干脆擴展地方立法權(quán)，將地方對法律的細化,、延伸,、拓展納入到法律體系之中，憑借立法法對地方立法的規(guī)定對其進行限制和規(guī)范,，以達到維護法律統(tǒng)一的目的,，解決現(xiàn)實發(fā)展中的諸多矛盾和問題。此次立法法修正案草案擴展地方立法權(quán)的規(guī)定,，就回應(yīng)了這種觀點,。



 不過，中國人民大學(xué)教授朱力宇也指出,，賦予設(shè)區(qū)的市相應(yīng)的立法權(quán),，絕不意味著將“地方立法權(quán)一下子擴大到所有設(shè)區(qū)的市”,，立法法修正案草案規(guī)定，制定地方性法規(guī)的具體步驟和時間,，由省一級人民代表大會常務(wù)委員會確定,，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案，“這表明地方立法將是一個循序漸進,、逐步開展的過程,。”



 避免立法權(quán)濫用



 是關(guān)鍵



 “現(xiàn)在地方?jīng)]有立法權(quán)還搞出來許多‘紅頭文件’進行規(guī)范,，一旦有了立法權(quán)還不疊床架屋整出一套地方法律體系來,？”



 “國家立法呈現(xiàn)逐漸細化的趨勢，給地方留下的立法空間逐步縮小,，這使得地方立法要么重復(fù)國家的法律,，要么違背國家的法律，境地十分尷尬,?！?


 “立法法擬擴大地方立法權(quán)”一經(jīng)媒體報道，立即引發(fā)廣泛的討論,。持反對觀點的人認為,，如果說一次違法的執(zhí)法只是污染了水流，那么一次違法的立法就是污染整個水源,。立法權(quán)具有權(quán)力的一般特性,，還存在被濫用的可能。與行政權(quán)和司法權(quán)的濫用相比,，立法權(quán)被濫用的危害有過之而無不及,。



 如何防止立法權(quán)被地方濫用？朱力宇表示,，最重要的還是堅持在我國施行多年的地方立法“不抵觸,、有特色、可操作”的原則,，“所謂‘不抵觸’,，是指地方下位法不得同上位法相抵觸，特別是不能與憲法和法律相抵觸,，同位階的法律規(guī)范之間也應(yīng)當保持和諧統(tǒng)一,，這是維護國家法制統(tǒng)一的必然要求；所謂‘有特色’,，首先是相對于中央立法而言,，地方立法應(yīng)根據(jù)本地區(qū)實際情況來解決自己的特殊問題，其次是相對于其他地區(qū)而言，地方立法應(yīng)從本地區(qū)的實際出發(fā),，充分把握本地區(qū)的特點和規(guī)律,，使地方立法真正符合本地區(qū)實際情況；所謂‘可操作’,，是地方立法的效果要最終體現(xiàn)在具體實施上,，要重視探索適應(yīng)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的成本最小化和效益最大化的制度設(shè)計?！?


 “立法是一項復(fù)雜的工作,，需要很高的專業(yè)技術(shù)水平?！睆娛拦Ρ硎?，立法人員的素質(zhì)高低對立法質(zhì)量有著直接的影響。應(yīng)對其進行專業(yè)的法律訓(xùn)練,，為高質(zhì)量立法提供保障,。此外，如果地方立法權(quán)的民主性和公眾參與程度不足,，也可能對公眾權(quán)利造成損害,。因此，在地方立法中必須通過多種渠道擴大公眾參與,，同時也要加強全國人大的法律審查權(quán),，防止和解決下位法與上位法相沖突的問題。