• 【發(fā)布單位】作者：曹眾
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• 【發(fā)布日期】2016-04-11 11:15:59
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-地方立法質(zhì)與量不均衡 專(zhuān)家：重視立法精細(xì)化-

修改后立法法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán),地方立法如何才能抓住最關(guān)鍵的,解決最緊要的?專(zhuān)家建議——



 地方立法,做好“精細(xì)化”文章



 2015年實(shí)施的修改后立法法賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。目前,全國(guó)有設(shè)區(qū)的市284個(gè),加上東莞市,、中山市,、嘉峪關(guān)市和三沙市這4個(gè)適用立法法的市,共有288個(gè)市可以獲得地方立法權(quán),。開(kāi)展地方立法工作是一項(xiàng)大工程,對(duì)很多地方而言意味著全新的挑戰(zhàn)。如何用好手中的立法權(quán),制定出高質(zhì)量,、符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的地方法規(guī)?這是全國(guó)各地立法工作者亟須思考的重大問(wèn)題,。



 “不管是立新法還是修舊法,還是作出授權(quán)決定,都一定要解決問(wèn)題,要針對(duì)問(wèn)題立法、立法解決問(wèn)題,要瞄準(zhǔn)靶心立法,才能百發(fā)百中,?！比珖?guó)人大常委會(huì)法工委研究室主任梁鷹指出。



 地方立法如何有效解決實(shí)際問(wèn)題?專(zhuān)家認(rèn)為,應(yīng)該抓住最關(guān)鍵的,解決最緊要的,做好“精細(xì)化”文章,。



 “法規(guī)起不了作用就等于無(wú)法”



 地方立法速度在加快、數(shù)量在增加,質(zhì)量問(wèn)題隨即也相伴而至:往往是年初頒布了立法計(jì)劃,接近年底收官之際,不完成不好,于是草草審議,、匆匆過(guò)會(huì);偏重體例形式完整,抄引上位法條款現(xiàn)象嚴(yán)重,真正依據(jù)本地實(shí)際制定的條款較少;規(guī)定內(nèi)容較粗,乃至有些法規(guī)頒布后,政府部門(mén)還要制定實(shí)施細(xì)則;立法技術(shù)不完善,體例缺乏統(tǒng)一規(guī)定,條款設(shè)計(jì)隨意,處罰幅度寬泛……



 “有的法律條文,邏輯嚴(yán)密,、結(jié)構(gòu)合理、層層遞進(jìn),條文很漂亮,但和實(shí)際對(duì)不上號(hào),不管用,?！比珖?guó)人大法律委員會(huì)主任委員喬曉陽(yáng)說(shuō)。他指出,當(dāng)前要注意在細(xì)化和具體化上下功夫,朝精細(xì)化方向努力?，F(xiàn)在有些法律執(zhí)行不好,效果不理想,其中一個(gè)原因就是有的法律過(guò)于原則,需要層層配套,。當(dāng)配套的法規(guī)不能準(zhǔn)確把握立法精神時(shí),就會(huì)出現(xiàn)法律效力不斷遞減的現(xiàn)象。



 北京大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)張守文也曾表示,重視立法的精細(xì)化是非常重要的,。因?yàn)檫^(guò)去的立法相對(duì)來(lái)說(shuō)還是比較粗略,在單一立法之下,這種粗略的立法還是非常突出的,很多方面的條款,宣誓性的比較多,授權(quán)性的比較多,兜底性的比較多,而對(duì)相關(guān)權(quán)利義務(wù)精細(xì)的規(guī)定還是不夠的,。如何進(jìn)行精細(xì)化立法,是今后很重要的一個(gè)課題。



 “法規(guī)起不了作用就等于無(wú)法,?！比珖?guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員歐廣源在擔(dān)任廣東省第十一屆人大常委會(huì)主任時(shí)曾表示,要突出立法的地方特色,不能照搬照抄上位法,不能追求“大而全”“小而全”,盡量減少法規(guī)中的“號(hào)召性”“倡導(dǎo)性”條款,只要管用,有幾條寫(xiě)幾條,從而增強(qiáng)立法的針對(duì)性、可操作性和解決實(shí)際問(wèn)題的能力,。



 不妨“有幾條立幾條”



 有這么一種認(rèn)識(shí):如果一部地方法規(guī)或者條例,篇幅較短,只有幾條甚至十幾條內(nèi)容,就不夠莊重,也不夠嚴(yán)肅,不像一部法,。



 什么樣的體例好?大而全還是小而全?還是“有幾條就立幾條”?無(wú)論在法學(xué)界還是實(shí)務(wù)界,看法并不統(tǒng)一。不過(guò),中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系宣告形成后,各方基本形成了一個(gè)共識(shí):有法可依問(wèn)題解決后,不再刻意追求體系的完整,。于是,“有幾條立幾條”,日漸堪用,。



 “有幾條立幾條”,是指在地方立法中,不違背上位法,不照搬上位法,不片面追求體例完美,不貪大求全,根據(jù)本地實(shí)際,突出本地特點(diǎn)或者民族特色,規(guī)范和調(diào)整本地事務(wù),最終成熟幾條定幾條。



 這樣做的好處在于,把立法的工作重點(diǎn)放在解決主要問(wèn)題,、主要矛盾上,便于集中精力攻堅(jiān)克難;便于辦法和措施在執(zhí)行中更具針對(duì)性和操作性;便于常委會(huì)組成人員有的放矢地審議;便于人民普遍地理解和遵守;便于司法者和執(zhí)法者有法可依,、有法必依。更為難得的是,法條一目了然,令部門(mén)利益無(wú)處藏身,。



 專(zhuān)家認(rèn)為,有幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)要把握好:對(duì)應(yīng)的上位法,有哪些規(guī)定,如何規(guī)定的,要系統(tǒng)性掌握;要了解本地需要解決的主要問(wèn)題,、主要矛盾,對(duì)照上位法,以此來(lái)細(xì)化和補(bǔ)充;措施與方法的可行性如何,征詢(xún)意見(jiàn)要到位,論證要到位,第三方評(píng)估也要到位;條文闡述要言簡(jiǎn)意賅、閑言少敘;審議中,有幾條就審議幾條;通過(guò)時(shí),成熟幾條定幾條,。



 簡(jiǎn)易體例的“上海實(shí)踐”



 黨的十一屆三中全會(huì)后,百業(yè)待興,。然而社會(huì)變化太快,很多事情又無(wú)從借鑒,只能“摸著石頭過(guò)河”。簡(jiǎn)易體例的“上海實(shí)踐”,就是這樣摸索出來(lái)的。積極又審慎,這是當(dāng)時(shí)上海市人大常委會(huì)在立法上采取的態(tài)度,甚至還對(duì)一些條件不成熟的事務(wù)延緩了立法,。這段時(shí)期,盡管立法數(shù)量不多,條數(shù)大多在十幾條或二十幾條,但是卻都較為管用,。這為后來(lái)的簡(jiǎn)易體例立法積累了經(jīng)驗(yàn),樹(shù)立了根基。



 1985年后,上海市迎來(lái)了經(jīng)濟(jì)立法的快速發(fā)展時(shí)期,每年制定的法規(guī)達(dá)8件以上,。不過(guò),即便是在“加快地方立法”的大時(shí)代背景下,上海也沒(méi)有放棄對(duì)簡(jiǎn)易體例立法的探索與追求,如《上海市商品包裝物減量若干規(guī)定》,全文不分章節(jié),12條;《上海市街道辦事處條例》,18條;……2000年起,上海市地方立法逐步顯現(xiàn)出了精細(xì)化的脈絡(luò),也產(chǎn)生了一些新提法,、新做法,比如法規(guī)條文遵循“成熟幾條規(guī)定幾條”的原則,不貪大求全;在法規(guī)正文中盡量不抄上位法,而是把上位法全部或有關(guān)條款附在法規(guī)正文之后,僅作對(duì)照參考,等等。



 中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系宣告形成后,上海市人大及其常委會(huì)更加注重探索簡(jiǎn)易體例立法,著力提高立法的針對(duì)性和可操作性,。2012年4月,時(shí)任上海市人大常委會(huì)主任劉云耕指出:今后的地方立法應(yīng)當(dāng)多針對(duì)一些具體問(wèn)題,由系統(tǒng)性立法向問(wèn)題引導(dǎo)立法,、立法解決問(wèn)題方向嬗變,“有幾條立幾條、管用幾條制定幾條”將取代結(jié)構(gòu)完整的常規(guī)形式,。隨后,該市人大常委會(huì)工作要點(diǎn)對(duì)此還予以了明確,。



 “法律的生命力在于實(shí)施”,這是業(yè)內(nèi)人士的術(shù)語(yǔ)。而百姓們的話來(lái)得更為干脆:“不能被實(shí)施,無(wú)非一張廢紙,?！?


 “我們要的是能解決實(shí)際問(wèn)題的‘真刀真槍’,不要中看不中用的‘花拳繡腿’,更不要既不中看也不中用的‘劣質(zhì)產(chǎn)品’?！睔W廣源的話或許更能準(zhǔn)確地表達(dá)出人民對(duì)立法工作的期許,。



 新聞鏈接



 ◆地方立法緊鑼密鼓



 據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委統(tǒng)計(jì),截至2016年2月,新賦予地方立法權(quán)的271個(gè)設(shè)區(qū)的市、自治州,、不設(shè)區(qū)的地級(jí)市中,已有214個(gè)被確定可以開(kāi)始制定地方性法規(guī),比例占到79%;已有24個(gè)省,、自治區(qū)作出了確定設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)的決定,預(yù)計(jì)到今年上半年,相關(guān)省、自治區(qū)將全部完成確定和批準(zhǔn)工作;已有6個(gè)設(shè)區(qū)的市制定了地方性法規(guī),并經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn),還有一些地方性法規(guī)已經(jīng)報(bào)到省級(jí)人大常委會(huì),正在審批過(guò)程當(dāng)中,。



 ◆專(zhuān)家?guī)鞛榱⒎ù蚝没A(chǔ)



 2016年3月,為了提高地方立法質(zhì)量,進(jìn)一步推進(jìn)地方立法工作民主化,、科學(xué)化,浙江省臺(tái)州市成立首個(gè)地方立法專(zhuān)家?guī)?30名來(lái)自不同領(lǐng)域的專(zhuān)家受到正式聘任,包括法學(xué)研究、法律實(shí)務(wù)類(lèi),、城鄉(xiāng)建設(shè)與管理類(lèi),、環(huán)境保護(hù)類(lèi)、歷史文化保護(hù)類(lèi),、語(yǔ)言文字類(lèi)等領(lǐng)域?qū)＜?。立法人才?duì)伍的好壞直接關(guān)系立法質(zhì)量。浙江省人大常委會(huì)在其關(guān)于設(shè)區(qū)的市開(kāi)展地方立法工作的研究中直指問(wèn)題:從目前情況看,設(shè)區(qū)的市立法隊(duì)伍弱,沒(méi)有人才儲(chǔ)備,立法工作制度機(jī)制不健全,開(kāi)展地方立法起步困難,。



 ◆第三方參與立法的“廣東模式”



 早在2013年5月至12月間,廣東省人大常委會(huì)先后在省內(nèi)9所高校設(shè)立“廣東省地方立法研究評(píng)估與咨詢(xún)服務(wù)基地”,。2014年,廣東省人大常委會(huì)與該省法學(xué)會(huì)、省青年聯(lián)合會(huì),、省律師協(xié)會(huì),、省工商聯(lián)簽訂協(xié)議,建立“廣東省立法社會(huì)參與和評(píng)估中心”,不僅受委托參與地方性法規(guī)的起草,而且常規(guī)化地為地方性法規(guī)草案征求意見(jiàn)稿提供意見(jiàn)、表決前的評(píng)估報(bào)告,、立法后的評(píng)估工作,。由此,第三方參與地方立法的“廣東模式”走向了規(guī)范化,、日常化,。三年來(lái),廣東共有17項(xiàng)法規(guī)委托立法基地起草,。