• 【發(fā)布單位】作者：朱寧寧
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• 【發(fā)布日期】2018-02-13 17:07:42
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• 【文件來源】來源：法制網(wǎng)
• 【所屬類別】立法追蹤

-國家層面控煙立法遲未出臺 地方控煙效果較好-

春節(jié)的腳步日益臨近,一年一度的春運也逐漸進入高潮。



 為期40天的春運預(yù)計將發(fā)送旅客29.8億人次,其中鐵路發(fā)送旅客3.9億人次,再創(chuàng)歷年新高,。



 與鐵路旅客數(shù)量相伴的,是列車上的各種違法違規(guī)現(xiàn)象,其中,吸煙行為時有發(fā)生,。



 盡管很多人對普速列車上的吸煙行為“見怪不怪”,但還是有乘客開始“較真兒”。



 據(jù)媒體報道,因為在從北京前往天津,、由哈爾濱鐵路局運營的K1301次列車上聞到了刺鼻煙味,也未見工作人員對抽煙者進行勸阻,乘客李某在向多個部門反映無果后,將哈爾濱鐵路局告上法庭,請求法院判決哈爾濱鐵路局賠償其購票款102.5元,取消有關(guān)站臺及該趟列車內(nèi)的吸煙區(qū),、拆除煙具,并禁止在上述區(qū)域吸煙,同時賠償精神損失費人民幣1元等。2017年12月27日,北京鐵路運輸法院開庭審理此案,。原告同意調(diào)解,但被告方哈爾濱鐵路局拒絕調(diào)解,。目前,案件仍在繼續(xù)審理當中,法院將擇日再次開庭。



 這起“公共場所無煙訴訟第一案”,再度引發(fā)了關(guān)于公共場所禁煙的大討論,出臺國家控煙立法的呼聲也日漸高漲,。



 記者在采訪中了解到,國家層面控煙立法多年以來仍處于觀望狀態(tài),立法進程緩慢,但人類的可持續(xù)發(fā)展以及健康中國目標的實現(xiàn),呼喚全國性控煙立法的進程提速,。



 國家層面控煙立法遲未出臺



 2003年,我國作為締約國之一簽署了世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》。公約明確指出,締約國應(yīng)在適當?shù)恼墑e采取立法,、行政等手段,以保護所有人免于接觸煙草煙霧,。目前,全球已有55個國家和地區(qū)實施了全面無煙環(huán)境立法,覆蓋人口達到20%。



 但目前我國還沒有國家級控煙立法,。2011年,原衛(wèi)生部頒布了《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細則》,其中第十八條規(guī)定:“室內(nèi)公共場所禁止吸煙,。”但沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責任,。2014年11月,《公共場所控制吸煙條例(送審稿)》由國務(wù)院法制辦向社會公開征求意見,。然而時至今日,該條例仍遲遲未能出臺。



 據(jù)北京大學(xué)醫(yī)學(xué)部衛(wèi)生法學(xué)研究中心副教授楊健介紹,條例送審稿的內(nèi)容主要有以下幾個方面:一是明確界定禁止吸煙場所的范圍,。規(guī)定室內(nèi)公共場所全面禁止吸煙,并明確了室外全面禁止吸煙的公共場所,。二是宣傳教育和戒煙服務(wù)。特別提出國家機關(guān)的工作人員,、教師和醫(yī)務(wù)人員要帶頭控煙,。香煙的警示圖形將印上香煙的外包裝。三是預(yù)防未成年人吸煙,。其中規(guī)定了禁止向未成年人銷售煙草制品,學(xué)校有義務(wù)對學(xué)生進行煙草危害的宣傳,。



 地方控煙立法落地效果較好



 與國家層面控煙立法腳步停滯不前形成鮮明對比的是,我國地方控煙立法不斷提速,比如,北京、深圳等地的控煙立法通過科學(xué)設(shè)計和嚴格執(zhí)法取得了比較好的效果,。



 2018年1月,浙江省杭州市新版控煙條例列入2018年杭州市人大立法項目,。條例通過后,杭州市或?qū)⒂瓉碜顕馈翱責熈睢?控煙范圍、執(zhí)法力度將進一步擴大加強,。此前不久,2017年12月12日,陜西省西安市人民政府召開立法聽證會,對《西安市控制吸煙管理辦法(草案)》進行聽證,。據(jù)悉,除了以往的室內(nèi)公共場所、公共交通工具外,此次立法還將中小學(xué)校,、教育培訓(xùn)機構(gòu)等公共場所室外區(qū)域,、高等學(xué)校室外教學(xué)區(qū)域、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的室外區(qū)域,、體育,、健身場館的室外觀眾坐席、賽場區(qū)域,都納入了全面禁止吸煙的范圍,。



 截至2015年12月,全國有北京,、上海、杭州,、廣州等18個城市實施了地方性無煙環(huán)境立法,覆蓋全國近十分之一的人口,。其中北京、深圳,、青島等城市規(guī)定了室內(nèi)公共場所,、室內(nèi)工作場所及公共交通工具全面禁煙。



 “我國幅員遼闊,、人口眾多,地域間發(fā)展極不平衡,。因此,在有條件和積極開展控煙的地方立法控煙符合我國的具體條件。立法城市都獲得了當?shù)卣?、人大,、公眾等的積極支持,因此,取得了不錯的效果?！狈治鼍壓蔚胤搅⒎責煶晒Φ脑?中國疾控中心研究員楊杰分析認為總體來說有以下幾個方面:一是地方立法條款規(guī)定簡潔,、可操作性強,而且覆蓋所有的室內(nèi)公共場所、室內(nèi)工作場所和公共交通工具,；二是執(zhí)法到位,、政府重視,、投入充足；三是宣傳工作到位,公眾能充分了解相關(guān)法律規(guī)定,提高對法的依從性,；四是社會組織,、公眾等積極參與控煙執(zhí)法,形成社會共治、齊抓共管的局面,。此外,地方立法機關(guān)還十分注重法規(guī)的評估工作,及時對法規(guī)的不足進行修改,。



 但與此同時也應(yīng)該看到,一些地方控煙立法的落地效果差強人意。對此,中國控制吸煙協(xié)會公益法律專業(yè)委員會副主任委員兼秘書長李恩澤分析認為,落地效果不好的原因也是多方面的,比如立法存在缺陷,、立法缺少罰則和社會參與等,。



 控煙真正落地仍需社會共同治理



 眾所周知,對于控煙,最難的不是立法,而是執(zhí)行。即便是已經(jīng)通過立法進行控煙的部分地方,囿于執(zhí)法力量的薄弱甚至執(zhí)法不嚴,導(dǎo)致公共場所吸煙仍時有發(fā)生,。所以對于控煙,不僅要有法可依,而且要有法必依,、執(zhí)法必嚴、違法必究,。



 2017年12月,基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法草案提交全國人大常委會初審,其中對控煙有所涉及,。草案規(guī)定,國家采取宣傳、教育,、管理等措施,提高公民對吸煙,、飲酒危害的認識,減少對國民健康的危害。公共場所控制吸煙,具體辦法由省,、自治區(qū),、直轄市制定。煙草制品包裝應(yīng)當印制帶有說明煙草使用具體危害的警示,。禁止向未成年人出售煙酒,。



 對此,楊健認為草案相關(guān)規(guī)定仍應(yīng)繼續(xù)完善。首先,應(yīng)嚴格按照《煙草控制框架公約》的要求,在基本法律中明確規(guī)定所有室內(nèi)公共場所應(yīng)全面禁煙,。而不應(yīng)將在此方面制定法律制度的權(quán)限交給各省級行政區(qū)劃,。“所有室內(nèi)公共場所禁煙是國際公認的應(yīng)當完全遵守,、無需任何妥協(xié)和緩沖的,因此應(yīng)制定全國統(tǒng)一明確規(guī)定,而不是以地方立法代替,。”楊健說,。



 其次,應(yīng)對煙草包裝有明確的法律要求,。“禁煙圖形印上煙包是最有效的控煙宣傳途徑,目前已成為國際流行趨勢,。截至2015年12月,采用圖形警示包裝措施的國家及司法管轄區(qū)已達85個,覆蓋世界人口過半,超過60個國家及司法管轄區(qū)的圖形警示面積大于50%,。但目前,我國煙草制品的包裝缺乏對煙草具體危害的說明,警語單一抽象,所占面積不符合要求,未用圖片進行警示。因此,我國煙草包裝很漂亮,完全起不到健康風險警示作用,相反卻極具收藏價值?！?


 再次,應(yīng)在法律中全面禁止煙草廣告,、促銷和贊助。楊健認為,近年來盡管我國在廣告法,、慈善法等一些法律法規(guī)的修改完善中,對煙草廣告,、促銷等內(nèi)容的禁止性規(guī)定有了一定進展,但與公約的要求相比,仍然有待完善,應(yīng)從廣告,、促銷和贊助的各種表現(xiàn)形式和發(fā)布渠道等方面進行具體,、全面的立法。



 中國衛(wèi)生法學(xué)會常務(wù)理事,、首都醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生法學(xué)系副教授劉炫麟認為,目前僅靠我國衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法部門顯然難以獨立完成控煙工作,因此應(yīng)當由各種專業(yè)協(xié)會,、志愿者、普通民眾等社會力量積極介入,實現(xiàn)社會共同治理,。同時,要創(chuàng)新監(jiān)管手段,如開通網(wǎng)上舉報,、記入誠信檔案等。此外,還可以通過講座,、多媒體宣傳等手段進一步提高公民的健康意識和理念,使其自覺加入控煙隊伍,。



 談到如何提高民眾的配合度,劉炫麟建議,通過舉報獎勵制度發(fā)揮民眾在控煙方面的監(jiān)督作用?！拌b于吸煙作為最為常見的一種跨性別,、跨階層、跨行業(yè)的消費,在我國具有很大的群眾基礎(chǔ),不宜通過立法一下子禁絕,換言之,我們在控煙時應(yīng)當做好相關(guān)的銜接和配套工作,對問題進行系統(tǒng)化,、綜合性考慮,只有這樣才能實現(xiàn)良好的社會預(yù)期,。否則,解決了一個問題,又產(chǎn)生了其他問題,其意義就將大打折扣?！?