非法集資犯罪規(guī)制的中國(guó)式難題

以地方政府處置辦的設(shè)立與受害人的損失退賠為視角

關(guān)鍵詞： 非法集資；部際聯(lián)席會(huì)議,；金融風(fēng)險(xiǎn),；收繳；責(zé)令退賠

內(nèi)容提要：金融監(jiān)管部門對(duì)非法金融活動(dòng)的性質(zhì)認(rèn)定曾是公安機(jī)關(guān)啟動(dòng)非法集資案件立案?jìng)刹樗痉ǔ绦虻那爸脳l件,。隨著金融改革的不斷深入,，我國(guó)金融法律體系不健全的弊端開始顯現(xiàn)，而國(guó)家政策對(duì)民間資本向金融業(yè)滲透的鼓勵(lì),，對(duì)在普惠金融旗幟下進(jìn)行的各種金融創(chuàng)新試錯(cuò)的寬容,，使得缺乏有效金融監(jiān)管下的各類民間融資活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)逐漸凸顯，非法集資案件頻發(fā),。部際聯(lián)席會(huì)議制度的創(chuàng)建和各級(jí)地方政府針對(duì)非法集資成立了處置辦公室,，使各級(jí)政府逐漸取代金融監(jiān)管部門成為對(duì)非法集資案件認(rèn)定、查處和后續(xù)處置的實(shí)際主導(dǎo)者,，金融監(jiān)管部門的職能逐漸被邊緣化,。非法集資案件的查處涉及立法、司法,、經(jīng)濟(jì)金融政策和社會(huì)穩(wěn)定諸問題,，而以維穩(wěn)為目標(biāo)、追求最大限度挽回受害人損失的非法集資處置工作成效評(píng)價(jià),，使公安機(jī)關(guān)不合適地承擔(dān)了應(yīng)屬于法院職責(zé)范圍內(nèi)的責(zé)令退賠,、追繳財(cái)產(chǎn)等執(zhí)行工作。應(yīng)反思非法集資犯罪規(guī)制的目標(biāo)所在,，并據(jù)此修訂法律和進(jìn)行司法糾偏,，同時(shí)，應(yīng)審慎考量地方政府,、金融監(jiān)管部門在查處非法集資活動(dòng)中的角色定位與權(quán)限賦予,。

學(xué)界對(duì)非法集資犯罪問題的研究，因?qū)Ｗ⒂趯?duì)具體罪名的教義學(xué)探究,，以致于對(duì)司法實(shí)踐中關(guān)于非法集資案件偵辦處置的實(shí)際情形及面臨難題缺乏深入了解,。以維穩(wěn)為宗旨，以追繳財(cái)產(chǎn)最大限度挽回受害人損失為目標(biāo)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，導(dǎo)致在案件處理中,，對(duì)犯罪分子的刑事責(zé)任追究不是最重要的,，而地方政府的意志，實(shí)質(zhì)性地影響著對(duì)非法集資案件的定性與司法介入,。為便于后續(xù)研究,，筆者以一起跨區(qū)域的涉嫌非法集資案件的處置過程為樣本展開探討。

一,、非法集資案件處置工作流程及政府各部門的職責(zé)分工

2016年初,，興化市公安機(jī)關(guān)在開展防范和打擊非法集資專項(xiàng)行動(dòng)中，發(fā)現(xiàn)南京YQN金融信息咨詢有限公司（以下簡(jiǎn)稱：南京YQN公司）興化分公司有非法吸收公眾存款的嫌疑,。經(jīng)查,，南京YQN公司于2010年注冊(cè)成立，位于南京市秦淮區(qū)某大廈內(nèi),，公司股東包括：江蘇A資產(chǎn)管理公司,、南京市B投資企業(yè)（有限合伙）和FUND364.INC（外資），并在全國(guó)各地有幾十家分公司,。其興化分公司于2015年6月注冊(cè)成立,，營(yíng)業(yè)場(chǎng)所位于興化市內(nèi)，經(jīng)營(yíng)范圍包括銀行業(yè)數(shù)據(jù)信息處理的金融外包服務(wù),、軟件技術(shù)開發(fā),、信息技術(shù)服務(wù)、市場(chǎng)調(diào)查,、投資信息咨詢等,。該分公司自成立以來，招募當(dāng)?shù)氐拇髮W(xué)畢業(yè)生等年輕人為理財(cái)經(jīng)理,，在興化市某商廈內(nèi)駐點(diǎn)發(fā)放宣傳單,，并在城區(qū)路邊店、菜場(chǎng)等公共場(chǎng)所分發(fā)傳單,、名片，介紹公司理財(cái)產(chǎn)品,，宣傳公司為P2P公司,，中介投資人購(gòu)買理財(cái)產(chǎn)品，產(chǎn)品的年化收益率為6%至14%,。并且,，以不定期舉行茶話會(huì)、酒會(huì),，或通過發(fā)放小禮品等方式,，宣傳和吸引公眾去購(gòu)買公司的理財(cái)產(chǎn)品，同時(shí)聲稱公司經(jīng)營(yíng)多年從未發(fā)生無法兌付情況，借款人均有房產(chǎn)抵押,，絕對(duì)安全,。該公司與投資人簽訂的《出借咨詢與服務(wù)協(xié)議》中約定：甲方為投資人，乙方為南京YQN公司,，丙方為江蘇YQN資產(chǎn)管理有限公司（以下簡(jiǎn)稱：江蘇YQN公司）,。乙方作為中間方介紹甲方投資，丙方負(fù)責(zé)尋找借款人,，并將甲方投資資金分成8份分別借給8個(gè)借款人,，借款人以相應(yīng)的房產(chǎn)作抵押；借款人付息后,，由丙方將利息付給投資人,。實(shí)際的操作是丙方先將資金借給協(xié)議所稱的8個(gè)債務(wù)人，甲方將資金投入后,，丙方即將借款債權(quán)轉(zhuǎn)讓給甲方,。據(jù)查實(shí)，債務(wù)人均為丙方各地分公司的借款人,，而根據(jù)房屋他項(xiàng)權(quán)利證書的記載,，借款人提供的房產(chǎn)抵押均屬二次抵押。根據(jù)乙方的要求,，甲方統(tǒng)一使用銀行卡在POS機(jī)上刷卡支付投資款項(xiàng),，POS機(jī)顯示的商戶名稱為丙方，經(jīng)查,，刷卡后的資金轉(zhuǎn)到辦理POS機(jī)時(shí)所綁定的丙方公司帳戶或其指定的銀行卡上,。至案發(fā)，興化分公司已發(fā)展投資人231人,，投資資金額1800余萬,。另查明，丙方江蘇YQN公司于2010年注冊(cè)成立,，辦公場(chǎng)所位于南京市秦淮區(qū)某國(guó)際金融中心內(nèi),。

興化市公安機(jī)關(guān)認(rèn)為，南京YQN公司及其興化分公司假借P2P的名義,，采取公開宣傳,、高息引誘的方式，面向社會(huì)不特定的對(duì)象吸收資金,，并將投資人資金注入江蘇YQN公司,，由其以更高的利息放出，從中賺取息差,，涉嫌非法吸收公眾存款罪,。因南京YQN公司在泰州境內(nèi)有7家分公司,，在江蘇省境內(nèi)有幾十家分公司，在省外的分公司數(shù)目不詳,，擔(dān)心一旦立案展開偵查,，極有可能引發(fā)其他地區(qū)的連鎖反應(yīng)，造成全省的大規(guī)模擠兌,，影響社會(huì)穩(wěn)定,，但又顧慮如暫緩立案，金融風(fēng)險(xiǎn)的累積將導(dǎo)致投資人的損失擴(kuò)大,。為此,，興化公安機(jī)關(guān)向泰州市打擊和處置非法集資工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡(jiǎn)稱：處置辦）建議：由省級(jí)層面牽頭對(duì)南京YQN公司和江蘇YQN公司進(jìn)行調(diào)查，并制訂全省統(tǒng)一處置方案,，開展人員查控及資產(chǎn)凍結(jié)等措施,。

2016年4月11日，泰州市處置辦將案件情況及處置意見上報(bào)江蘇省處置辦,。同日,，南京市處置辦接到南京市商務(wù)局的情況反映，由其審批設(shè)立的南京YQN公司被媒體報(bào)道該公司下屬紹興分公司被當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)立案調(diào)查涉嫌非法集資犯罪,；南京市網(wǎng)信辦向南京市處置辦轉(zhuǎn)遞了相關(guān)媒體報(bào)道南京YQN公司涉嫌百億龐氏騙局的信息,；南京市公安局向南京市處置辦通報(bào)了4月11日浙江省嘉興桐鄉(xiāng)市金融辦會(huì)同公安機(jī)關(guān)對(duì)南京YQN公司桐鄉(xiāng)分公司以涉嫌非法吸收公眾存款犯罪立案?jìng)刹椋?duì)分公司的高層,、主要業(yè)務(wù)人員采取刑事強(qiáng)制措施,，以及4月13日桐鄉(xiāng)市公安局凍結(jié)南京YQN公司銀行賬戶2.4億資金的情況。4月15日,，江蘇省處置辦向省公安廳,、省工商局、省維穩(wěn)辦,、省委宣傳部（網(wǎng)信辦）,、省信訪局、人行南京分行,、江蘇省銀監(jiān)局,、南京市政府發(fā)文要求調(diào)查核實(shí)南京YQN公司涉嫌非法吸收公眾存款的有關(guān)情況。4月21日,，南京市處置辦發(fā)文要求：（1）涉事公司所在區(qū)及相關(guān)涉事區(qū)的區(qū)政府要及時(shí)開展核查及處置工作,，提前做好應(yīng)急預(yù)案；（2）根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步做好防范和處置非法集資工作的意見》（國(guó)務(wù)院2015年10月19日發(fā)布,；以下簡(jiǎn)稱：處置非法集資意見）作出的“對(duì)需要經(jīng)過市場(chǎng)準(zhǔn)入許可的行業(yè)領(lǐng)域，由準(zhǔn)入監(jiān)管部門負(fù)責(zé)本行業(yè)領(lǐng)域非法集資的防范,、監(jiān)測(cè)和預(yù)警工作”的規(guī)定,，要求南京市商務(wù)局立即調(diào)查涉事公司運(yùn)營(yíng)模式、業(yè)務(wù)規(guī)模、實(shí)際控制人,、資產(chǎn)等情況,，如確涉嫌非法集資犯罪，移送公安機(jī)關(guān)處置,；（3）南京市工商局負(fù)責(zé)摸清涉事公司及關(guān)聯(lián)公司在本市的分布情況,，對(duì)增設(shè)分支機(jī)構(gòu)及設(shè)立子公司的行為予以管控；（4）南京市公安局根據(jù)核查進(jìn)展情況,，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)信息的收集和研判,，同時(shí)采取邊控措施限制主要人員出境；涉嫌犯罪的,，及時(shí)立案開展偵辦工作,；（5）南京市宣傳部門、網(wǎng)監(jiān)部門做好相關(guān)輿情的收集和管控工作,，防止負(fù)面信息進(jìn)一步擴(kuò)大,。

因南京地區(qū)尚未接到南京YQN公司的投資人報(bào)案，經(jīng)征求南京市處置辦意見,，南京市公安局認(rèn)為目前該事件的性質(zhì)不明,，故不予立案。

非法集資案件屬于公安機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的自偵案件,，但是,，在上述案件的處置流程中，占據(jù)主導(dǎo)地位的是政府的處置辦,，由其向政府相關(guān)部門發(fā)出各項(xiàng)工作指令,，并實(shí)際掌控對(duì)案件性質(zhì)的最終定性，公安機(jī)關(guān)只是處置辦辦理非法集資案件諸環(huán)節(jié),、諸流程中的一部分,，難以做到獨(dú)立自主地對(duì)案件予以定性并開展立案?jìng)刹椤５胤秸奶幹棉k究竟是何性質(zhì)的機(jī)構(gòu),、其緣何產(chǎn)生并擔(dān)負(fù)何種職能,？以下，通過對(duì)歷年法律法規(guī),、司法解釋及政策文件的梳理,，展開探討。

二,、非法集資案件查處行政認(rèn)定前置規(guī)定的變遷及對(duì)政府介入案件處理的評(píng)判

非法集資案件通常表現(xiàn)為跨區(qū)域和涉眾型特征,，處置不當(dāng)容易引發(fā)群體性事件，甚至導(dǎo)致極端過激事件發(fā)生,，影響社會(huì)穩(wěn)定,。對(duì)非法集資案件的處置流程立法,，最早見于1998年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》（以下簡(jiǎn)稱：《取締辦法》）。該辦法第9條,、第12條規(guī)定,，非法集資活動(dòng)由人民銀行調(diào)查、核實(shí),，初步認(rèn)定后,，提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椋簧嫦訌氖路欠ń鹑跇I(yè)務(wù)活動(dòng)的,，由人民銀行調(diào)查認(rèn)定并作出取締決定,，同時(shí)向社會(huì)公告相關(guān)活動(dòng)為非法。從事非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)形成的債權(quán)債務(wù),，該辦法第16條,、第17條規(guī)定由從事非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)清理清退；或者在非法金融機(jī)構(gòu)取締后,，由其批準(zhǔn)部門,、主管單位或者組建單位負(fù)責(zé)組織清理清退；或者由所在地的地方政府負(fù)責(zé)組織清理清退,。對(duì)因參與非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)受到的損失,，規(guī)定由參與者自行承擔(dān)。

《取締辦法》的出臺(tái)背景,，是在1995年《商業(yè)銀行法》,、《人民銀行法》、《保險(xiǎn)法》等金融法律法規(guī)密集頒布,，我國(guó)開始著手深化金融體制改革之時(shí),。該辦法發(fā)布前，各地由地方政府或者政府部門組建或者批準(zhǔn)設(shè)立了大批的基金會(huì),、互助會(huì),、儲(chǔ)金會(huì)、資金業(yè)務(wù)部,、結(jié)算中心,、投資公司等機(jī)構(gòu)，以上機(jī)構(gòu)不僅有政府背景,，而且均存在超經(jīng)營(yíng)范圍非法從事金融業(yè)務(wù)活動(dòng)的情形,。[1]1997年至1998年之間，東南亞爆發(fā)金融危機(jī),，受其影響,，為防范我國(guó)可能面臨的金融風(fēng)險(xiǎn)，亟需大力整頓金融秩序,，因此,，對(duì)上述未經(jīng)人民銀行的批準(zhǔn)而從事金融業(yè)務(wù)活動(dòng)的機(jī)構(gòu),，《取締辦法》規(guī)定堅(jiān)決予以取締,。因取締形成的債權(quán)債務(wù),，則由批準(zhǔn)其成立的政府部門或者主管、組建單位,，或者直接由所在地的地方政府負(fù)責(zé)組織清理清退,。由于金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立實(shí)行嚴(yán)格的行政審批制度，相關(guān)機(jī)構(gòu)是否屬于非法金融機(jī)構(gòu),，或者其經(jīng)營(yíng)行為是否屬于非法從事金融業(yè)務(wù)活動(dòng),，應(yīng)當(dāng)由擔(dān)負(fù)金融監(jiān)管職責(zé)的人民銀行、證監(jiān)會(huì)或者保監(jiān)會(huì)事先作出性質(zhì)認(rèn)定后,，方能移送公安機(jī)關(guān)立案,，由后者開展相應(yīng)的偵查活動(dòng)。[2]須注意的是,，公安機(jī)關(guān)僅負(fù)責(zé)非法集資案件的刑事立案?jìng)刹?，并不介入案件查處后的善后處置工作?/p>

我國(guó)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》施行后，我國(guó)金融業(yè)的監(jiān)管體系衍變?yōu)椤耙恍腥龝?huì)”制度,，對(duì)非法集資活動(dòng)的性質(zhì)認(rèn)定及取締工作的職責(zé)分工隨之發(fā)生微調(diào),。2005年4月22日，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室《關(guān)于明確認(rèn)定,、查處,、取締非法集資部門職責(zé)分工的通知》規(guī)定，銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)非法集資的認(rèn)定,、查處和取締及相關(guān)的組織協(xié)調(diào),，人民銀行、公安部,、工商總局,、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等有關(guān)部門及非法集資行為發(fā)生地的地方政府配合銀監(jiān)會(huì)開展有關(guān)工作,；涉及銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的,，由銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)認(rèn)定、查處,、取締,；涉及證券期貨、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的,，由銀監(jiān)會(huì)會(huì)同證監(jiān)會(huì),、保監(jiān)會(huì)以及有關(guān)部門認(rèn)定、查處,、取締,；涉及工商企業(yè)的,，由銀監(jiān)會(huì)會(huì)同工商總局以及有關(guān)部門負(fù)責(zé)認(rèn)定、查處,、取締,。銀監(jiān)會(huì)在名義上成為認(rèn)定、查處和取締非法集資活動(dòng)的主要負(fù)責(zé)部門和牽頭機(jī)構(gòu),，相關(guān)職能部門及地方政府則負(fù)責(zé)配合銀監(jiān)會(huì)的工作,。之后，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的重大調(diào)整和金融體制改革的深入,，銀監(jiān)會(huì)的主導(dǎo)地位發(fā)生了微妙變化,。

2005年國(guó)務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》提出，鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)以股權(quán)融資,、項(xiàng)目融資等方式籌集資金,；鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開辦融資租賃、公司理財(cái)和賬戶托管等業(yè)務(wù),；支持非公有制經(jīng)濟(jì)設(shè)立商業(yè)性或互助性信用擔(dān)保機(jī)構(gòu),。2010年國(guó)務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》進(jìn)一步提出，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入金融服務(wù)領(lǐng)域,；鼓勵(lì)民間資本發(fā)起或參與設(shè)立村鎮(zhèn)銀行,、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等金融機(jī)構(gòu),；支持民間資本發(fā)起設(shè)立信用擔(dān)保公司,；鼓勵(lì)民間資本發(fā)起設(shè)立金融中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。2006年,，普惠金融概念引入我國(guó)并逐漸被社會(huì)公眾所熟知,，金融創(chuàng)新與普惠金融被視為是解決我國(guó)金融市場(chǎng)資金供給不足的良藥，2013年中央政府鄭重提出：“發(fā)展普惠金融,。鼓勵(lì)金融創(chuàng)新,，豐富金融市場(chǎng)層次和產(chǎn)品?！盵3],。在政策的持續(xù)鼓勵(lì)和指引下，由地方政府主管部門審批設(shè)立的小額貸款公司,、融資性擔(dān)保公司,、典當(dāng)行等商業(yè)企業(yè)，由民營(yíng)資本自主設(shè)立的擔(dān)保公司,、投資咨詢公司,、資產(chǎn)管理公司等中介機(jī)構(gòu)，以及隨著以網(wǎng)絡(luò)借貸為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融的興起，愈來愈多的市場(chǎng)主體開始以各種方式涉足或變相涉足金融業(yè)務(wù),。另外,，隨著我國(guó)金融業(yè)從分業(yè)經(jīng)營(yíng)逐漸向混業(yè)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，不斷涌現(xiàn)的金融創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù),，使得傳統(tǒng)金融領(lǐng)域中的金融產(chǎn)品之間的界限日漸模糊,，而建立于金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上的分業(yè)監(jiān)管模式，使金融監(jiān)管部門的職能行使出現(xiàn)了重疊,、缺位乃至弱化現(xiàn)象,。面對(duì)經(jīng)濟(jì)、金融體制改革進(jìn)程中出現(xiàn)的種種法律界限與政策界限均模糊不清的市場(chǎng)融資行為,，對(duì)非法集資活動(dòng)的認(rèn)定、查處和取締,，亟待重新構(gòu)建一套新的工作機(jī)制,。

2007年初，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意,，由銀監(jiān)會(huì)牽頭的處置非法集資部際聯(lián)席會(huì)議制度（以下簡(jiǎn)稱：部際聯(lián)席會(huì)議）得以建立,。部際聯(lián)席會(huì)議由銀監(jiān)會(huì)、發(fā)改委,、公安部,、監(jiān)察部、財(cái)政部,、建設(shè)部,、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部,、人民銀行,、工商總局、林業(yè)局,、法制辦,、新聞辦、證監(jiān)會(huì),、保監(jiān)會(huì),、中央宣傳部、高法院,、高檢院等有關(guān)部門組成,，銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)人擔(dān)任召集人，各成員單位有關(guān)負(fù)責(zé)人為聯(lián)席會(huì)議成員,。部際聯(lián)席會(huì)議的主要職責(zé)是制定處置非法集資的工作制度和工作程序,；組織有關(guān)部門對(duì)涉嫌非法集資案件進(jìn)行性質(zhì)認(rèn)定，由有關(guān)部門依法作出認(rèn)定結(jié)論,；指導(dǎo),、配合省級(jí)政府建立處置非法集資組織協(xié)調(diào)機(jī)制等,。對(duì)涉嫌非法集資案件性質(zhì)的認(rèn)定和處理，其要求：（1）事實(shí)清楚,、證據(jù)確鑿,、政策界限清晰的，由案發(fā)地省級(jí)政府組織當(dāng)?shù)劂y監(jiān),、公安,、行業(yè)主管或監(jiān)管等部門進(jìn)行性質(zhì)認(rèn)定，并由當(dāng)?shù)厥〖?jí)政府組織進(jìn)行查處和后續(xù)處置,；（2）重大案件,，跨省（區(qū),、市）且達(dá)到一定規(guī)模的案件,，因現(xiàn)行法律法規(guī)界定不清而難以定性的，由省級(jí)政府提出初步認(rèn)定意見后按要求上報(bào),，由聯(lián)席會(huì)議組織有關(guān)部門依法作出認(rèn)定結(jié)論,，并及時(shí)將認(rèn)定意見反饋省級(jí)政府；（3）經(jīng)公安部門立案?jìng)刹?，事?shí)清楚,、證據(jù)確鑿且觸犯刑法的案件，可直接進(jìn)入刑事訴訟程序,。[4]非法集資性質(zhì)一經(jīng)認(rèn)定,，省級(jí)政府負(fù)責(zé)本地區(qū)處置非法集資案件的組織查處和債權(quán)債務(wù)清理清退等善后與維穩(wěn)工作?？缡“讣牟樘?、處置，由公司注冊(cè)地的省級(jí)政府牽頭負(fù)責(zé),，或者由涉案金額最多的省級(jí)政府牽頭負(fù)責(zé),，相關(guān)省級(jí)政府配合，牽頭省級(jí)政府負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)其他涉案地區(qū),，并制定統(tǒng)一的債權(quán)債務(wù)清理清退原則和方案,。[5]

以上規(guī)定表明，在2007年后,，對(duì)非法集資案件的認(rèn)定,、查處和處置的分工已發(fā)生了根本的改變，地方政府獲得了關(guān)鍵權(quán)限,，而公安機(jī)關(guān),、政府行業(yè)主管部門也開始享有對(duì)非法集資案件性質(zhì)認(rèn)定的參與決定權(quán)。因此，聯(lián)席會(huì)議制度的建立從某種意義上說,，其實(shí)質(zhì)上剝奪了金融監(jiān)管部門對(duì)非法集資活動(dòng)性質(zhì)界定的專屬權(quán)力,。筆者認(rèn)為，“一行三會(huì)”的性質(zhì)在我國(guó)均屬于由中央政府實(shí)行垂直管理下的具有很強(qiáng)職權(quán)行使獨(dú)立性的金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu),，其法律地位特殊并且超然,，由政府或者政府的相關(guān)職能部門與其共享具有金融監(jiān)管性質(zhì)的非法集資性質(zhì)認(rèn)定權(quán)力，此舉是否適當(dāng),，有待商榷,。然而，由于非法集資案件的后續(xù)處置和維穩(wěn)工作與地方政府息息相關(guān),，在此背景下,，認(rèn)定、查處和處置非法集資案件的主導(dǎo)地位向地方政府轉(zhuǎn)移,，也是我國(guó)無法回避的國(guó)情,。

2007年7月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于依法懲處非法集資有關(guān)問題的通知》規(guī)定：“地方人民政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起依法懲處非法集資的責(zé)任，確保社會(huì)穩(wěn)定,。”2010年3月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)厲打擊非法集資有關(guān)問題的通知》,，重申省級(jí)政府要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),，切實(shí)擔(dān)負(fù)起打擊和處置非法集資工作的責(zé)任，并要求建立省級(jí)政府打擊和處置非法集資工作領(lǐng)導(dǎo)小組,，指定專門機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)日常工作,。之后，不僅在省級(jí)政府層面建立了打擊和處置非法集資工作領(lǐng)導(dǎo)小組,，地市級(jí)政府也紛紛成立起打擊和處置非法集資工作領(lǐng)導(dǎo)小組,，其日常工作則由打擊和處置非法集資工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)。從聯(lián)席會(huì)議制度的創(chuàng)立到地方政府處置辦的成立,，人民銀行,、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等金融監(jiān)管部門以對(duì)非法集資活動(dòng)進(jìn)行性質(zhì)認(rèn)定作為主要監(jiān)管形式的職權(quán)行使被淡化,，其逐漸衍變成為地方政府指揮下的處置非法集資活動(dòng)的協(xié)作部門,。

2011年最高人民法院《關(guān)于非法集資刑事案件性質(zhì)認(rèn)定問題的通知》（法［2011］262號(hào)）明確，行政部門對(duì)于非法集資的性質(zhì)認(rèn)定,，不是非法集資案件進(jìn)入刑事程序的必經(jīng)程序,，未作出性質(zhì)認(rèn)定的，不影響案件的審判,。2014年最高人民法院,、最高人民檢察院和公安部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于辦理非法集資刑事案件適用法律若干問題的意見》（以下簡(jiǎn)稱：非法集資適用法律意見）重申：行政部門的性質(zhì)認(rèn)定不是非法集資案件進(jìn)入刑事訴訟程序的必經(jīng)程序，未性質(zhì)認(rèn)定的，不影響案件的偵查,、起訴和審判,。公、檢,、法應(yīng)當(dāng)依法認(rèn)定案件事實(shí)的性質(zhì),，對(duì)于疑難案件，可參考有關(guān)部門的認(rèn)定意見,，并根據(jù)法律規(guī)定作出性質(zhì)認(rèn)定,。以上規(guī)定徹底廢止了1998年《取締辦法》發(fā)布以來實(shí)行的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)非法集資的性質(zhì)認(rèn)定是公安機(jī)關(guān)對(duì)非法集資案件開展立案?jìng)刹榛顒?dòng)前置程序的工作模式。

對(duì)上述法律規(guī)定的變遷,，如果從司法權(quán)獨(dú)立行使的角度探討,，既然我國(guó)《刑事訴訟法》規(guī)定公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)刑事案件的偵查，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)檢察,、批捕及提起公訴,，人民法院負(fù)責(zé)審判，除法律特別規(guī)定外,，任何機(jī)關(guān),、團(tuán)體無權(quán)行使這些權(quán)力，那么,，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)非法集資活動(dòng)的性質(zhì)認(rèn)定是否屬于行政權(quán)力對(duì)司法權(quán)行使的某種不當(dāng)干涉,？筆者認(rèn)為，從我國(guó)金融改革與立法的進(jìn)程考察,，《取締辦法》的規(guī)定與我國(guó)《人民警察法》關(guān)于警察職權(quán)的行使,，以及與我國(guó)《刑事訴訟法》關(guān)于檢察院、法院獨(dú)立行使檢察權(quán),、審判權(quán)的規(guī)定并不矛盾,。非法集資活動(dòng)是一種對(duì)整體金融體系的攻擊行為，其具有專業(yè)性,、隱秘性和復(fù)雜性等特征,，相關(guān)犯罪事實(shí)及犯罪過程常常涉及復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、財(cái)稅,、金融,、貿(mào)易等領(lǐng)域，以及對(duì)上述領(lǐng)域法律法規(guī)的正確適用,，由此決定了在偵辦此類案件時(shí),，司法機(jī)關(guān)必須與具有深厚金融領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)和豐富從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的金融監(jiān)管部門的專家緊密合作。另外,，金融業(yè)屬于高度管制行業(yè),，金融監(jiān)管部門對(duì)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立,、營(yíng)業(yè)范圍、負(fù)責(zé)人適格性,、資產(chǎn)負(fù)債的選擇,、業(yè)務(wù)限制及至退出機(jī)制都有詳細(xì)的立法，[6]因此,，由金融監(jiān)管部門對(duì)相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否涉嫌非法集資予以認(rèn)定并作出專業(yè)性的判斷,，實(shí)際上是金融犯罪查處的一種國(guó)際慣例。例如2002年11月,，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“高檢署”成立“金融犯罪查緝督導(dǎo)小組”,，成員構(gòu)成包括了“調(diào)查局”、“中央”銀行,、“中央”存款保險(xiǎn)公司,、“財(cái)政部金融局”、“證券暨期貨管理委員會(huì)”的專家及“高檢署”的檢察官,，使臺(tái)灣地區(qū)首次實(shí)現(xiàn)了財(cái)金單位與司法單位的密切合作,，以共同面對(duì)經(jīng)濟(jì)金融犯罪。[7]當(dāng)然,，與祖國(guó)大陸查處非法集資犯罪不同的是,，對(duì)金融犯罪的查處和定性，臺(tái)灣的警檢部門一直處于主導(dǎo)地位,，相關(guān)的專業(yè)機(jī)構(gòu)僅起配合調(diào)查取證和協(xié)助性質(zhì)認(rèn)定的作用,。經(jīng)濟(jì)學(xué)家陳志武在論述金融刑法與金融監(jiān)管的相互作用時(shí)，以美國(guó)證券交易委員會(huì)對(duì)證券欺詐的查處為例,，認(rèn)為，一方所采取的行動(dòng)可以與另一方所采取的措施相互補(bǔ)充,；協(xié)同工作意味著專業(yè)知識(shí)的互相補(bǔ)充,，雙方可以就專業(yè)問題互相協(xié)助；聯(lián)合行動(dòng)會(huì)使執(zhí)法威懾力更為強(qiáng)大,，鼓舞公眾信心,。[8]有著豐富金融刑法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的刑法學(xué)者毛玲玲則認(rèn)為，金融監(jiān)管引導(dǎo)金融刑法,，不僅能夠幫助規(guī)范整個(gè)金融法律體系,，也能為及時(shí)處罰金融違法犯罪行為創(chuàng)造有利條件，增強(qiáng)金融犯罪和刑事處罰之間聯(lián)系的確定性和緊密性,，使金融監(jiān)管部門和公檢法機(jī)關(guān)的部門銜接更加順暢,，加強(qiáng)金融執(zhí)法體系中多元主體的合作與協(xié)調(diào)，提高金融犯罪執(zhí)法能力,。[9]因此,，對(duì)于2007年后國(guó)務(wù)院政策文件和相關(guān)司法解釋采取否定或者至少是淡化金融監(jiān)管部門對(duì)非法集資犯罪查處中的積極作用的做法,，值得商榷。

2015年國(guó)務(wù)院《處置非法集資意見》再次重申：地方各級(jí)政府要建立健全防范和處置非法集資工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作機(jī)制,，由政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長(zhǎng),，明確專門機(jī)構(gòu)和專職人員，落實(shí)職責(zé)分工,。同時(shí),，提出防范和處置非法集資應(yīng)由地方各級(jí)政府牽頭，統(tǒng)籌指揮,；中央層面,，部際聯(lián)席會(huì)議頂層推動(dòng)、協(xié)調(diào)督導(dǎo),，銀監(jiān)會(huì)作為牽頭單位與各部門協(xié)同配合,；省級(jí)政府為防范和處置非法集資的第一責(zé)任人，地方各級(jí)政府根據(jù)屬地管理,，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)排查,、監(jiān)測(cè)預(yù)警、案件查處,、善后處置和維穩(wěn)工作,，并提出將防范和處置非法集資工作納入地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的綜合考核評(píng)價(jià)體系。實(shí)際上,，早在聯(lián)席會(huì)議制度建立之前,，國(guó)務(wù)院辦公廳即開始著手制訂各種政策文件來指導(dǎo)或影響非法集資案件的定性和查處工作。例如,，2001年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)厲打擊以證券期貨投資為名進(jìn)行違法犯罪活動(dòng)的通知》規(guī)定,，對(duì)超出核準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)范圍，非法從事或變相非法從事證券期貨交易活動(dòng),，非法經(jīng)營(yíng)境外期貨,、外匯期貨業(yè)務(wù)的，以涉嫌非法經(jīng)營(yíng)罪立案查處,；對(duì)未經(jīng)證券監(jiān)管部門批準(zhǔn)和工商部門登記注冊(cè),，擅自設(shè)立證券期貨機(jī)構(gòu)的，以涉嫌擅自設(shè)立金融機(jī)構(gòu)罪立案查處,；對(duì)以“投資咨詢”,、“代客理財(cái)”等為名，以高額回報(bào),、贈(zèng)送禮品,、虛假融資、減免手續(xù)費(fèi)等為誘餌,，吸納客戶資金,，采用內(nèi)部模擬證券期貨交易等手法,，非法侵占他人財(cái)產(chǎn)的，以涉嫌集資詐騙罪立案查處,。2006年國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)厲打擊非法發(fā)行股票和非法經(jīng)營(yíng)證券業(yè)務(wù)有關(guān)問題的通知》對(duì)何種情形屬于擅自公開非法發(fā)行股票,，何種情形屬于變相公開發(fā)行股票，何種情形屬于非法經(jīng)營(yíng)證券業(yè)務(wù),，均規(guī)定了具體的界定標(biāo)準(zhǔn),。2007年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于依法懲處非法集資有關(guān)問題的通知》，對(duì)如何界定“非法集資”規(guī)定了三大特征要件,。以上國(guó)務(wù)院在不同時(shí)期對(duì)非法集資案件認(rèn)定及處置作出的種種規(guī)定,，對(duì)公檢法機(jī)關(guān)在處理案件時(shí)必然會(huì)產(chǎn)生潛移默化的影響。

三,、非法集資案件處置中政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位探討

（一）地方政府,、金融監(jiān)管部門和公安機(jī)關(guān)的職責(zé)與角色定位

當(dāng)?shù)胤秸蔀榱朔婪逗吞幹梅欠Y案件的第一責(zé)任人后，便可以解讀政府處置辦對(duì)南京YQN公司涉嫌非法吸收公眾存款一案在查處時(shí)所采取的系列應(yīng)對(duì)措施,。因?qū)倏鐓^(qū)域案件,，泰州市處置辦將案件基本情況及處置意見向江蘇省處置辦上報(bào)；因涉案公司住址在南京市秦淮區(qū),，故南京市處置辦要求秦淮區(qū)政府提前做好處置應(yīng)急預(yù)案,，并要求南京市商務(wù)局、工商局,、宣傳部門,、網(wǎng)監(jiān)部門對(duì)涉事公司的情況開展職責(zé)范圍內(nèi)的調(diào)查，南京市公安部門則采取邊控措施限制相關(guān)人員出境,，并收集,、研判相關(guān)信息，配合做好相關(guān)工作,。但是,，南京市處置辦在組織政府各部門按職責(zé)分工調(diào)查與相互協(xié)作時(shí)，對(duì)南京市公安機(jī)關(guān)能否根據(jù)浙江紹興,、嘉興兩地公安部門對(duì)該案的定性，或者本省興化市公安部門的意見,，直接對(duì)涉案公司予以刑事立案開展偵查工作,，不作表態(tài)。并且,，也沒有依據(jù)《處置非法集資部際聯(lián)席會(huì)議工作機(jī)制》的規(guī)定,，對(duì)重大、跨省且達(dá)到一定規(guī)模的案件,，如認(rèn)為因現(xiàn)行法律法規(guī)界定不清難以定性的,，則應(yīng)通過江蘇省政府提出初步認(rèn)定意見后,，上報(bào)聯(lián)席會(huì)議由其組織有關(guān)部門依法認(rèn)定。南京市處置辦依據(jù)公安機(jī)關(guān)上報(bào)的南京市目前尚未接到投資人報(bào)案的情況反映,，便認(rèn)可了公安機(jī)關(guān)對(duì)該事件作出的性質(zhì)不明,、不予立案的處理決定。因此,，需進(jìn)一步探討的是,，在當(dāng)下查處非法集資案件中，公安機(jī)關(guān)應(yīng)如何找準(zhǔn)自身的定位,，依法行使職權(quán),。

我國(guó)《人民警察法》規(guī)定，警察應(yīng)依法履行“預(yù)防,、制止和偵查違法犯罪活動(dòng)”職責(zé),，因此，公安機(jī)關(guān)對(duì)其管轄范圍內(nèi)的刑事案件有權(quán)自行決定立案?jìng)刹?，任何機(jī)關(guān),、團(tuán)體無權(quán)干預(yù)。但是,，在1995年《關(guān)于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》首次將非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪等罪名納入我國(guó)刑法框架體系時(shí),，對(duì)眾多新類型金融犯罪的構(gòu)成要件、特征和相關(guān)法律術(shù)語的含義,，理論界與實(shí)務(wù)部門均處于探索階段,，因此，該時(shí)期的金融監(jiān)管部門對(duì)非法集資活動(dòng)進(jìn)行的性質(zhì)認(rèn)定工作,，不僅具有權(quán)威性和專業(yè)性,，同時(shí)，也幫助公安機(jī)關(guān)指明了案件偵查方向,，其歷史作用不容否認(rèn),。隨著1996年《關(guān)于審理詐騙案件具體應(yīng)用法律的若干問題的解釋》、2001年《全國(guó)法院審理金融犯罪案件最高人民法院工作座談會(huì)紀(jì)要》,、2010年《關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》等金融犯罪刑事政策和司法解釋的相繼出臺(tái),，非法集資犯罪的罪名、術(shù)語含義,、要件特征等已被司法機(jī)關(guān)所熟知,，因此，金融監(jiān)管部門的性質(zhì)認(rèn)定結(jié)論已不適宜作為公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹榈那爸贸绦蛞?。但是,，金融監(jiān)管部門在金融犯罪偵查中對(duì)犯罪嫌疑人復(fù)雜金融工具運(yùn)用的把握、對(duì)案件所涉財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)信息作出的專業(yè)性判斷,，并據(jù)以得出的傾向性意見,，仍然必須得到公安機(jī)關(guān)足夠的尊重,。因此，立法在否定金融監(jiān)管部門對(duì)非法集資案件查處主導(dǎo)地位的同時(shí),，應(yīng)積極修訂相關(guān)法律,，明確其在金融犯罪查處中的重要輔助地位與專業(yè)協(xié)作職責(zé)。

另外,，對(duì)異地銀監(jiān)部門和公安機(jī)關(guān)認(rèn)定本地企業(yè)涉嫌非法集資犯罪并予以立案的,，當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)是應(yīng)直接認(rèn)同其對(duì)案件的定性，還是應(yīng)采取另行組織相關(guān)部門調(diào)查核實(shí)后再作決定,？以上處理,，是關(guān)乎工作效率問題，還是一個(gè)嚴(yán)肅的司法權(quán)獨(dú)立行使問題,？筆者認(rèn)為,，南京YQN公司不論是在浙江或者是江蘇，均以一致的手法向投資人銷售理財(cái)產(chǎn)品,，如果該經(jīng)營(yíng)行為在浙江被認(rèn)定為屬于非法集資,，而在江蘇則成為了合法經(jīng)營(yíng)，殊難想象,。在非法集資案件的認(rèn)定,、查處由地方政府主導(dǎo)的情形下，根據(jù)《處置非法集資意見》規(guī)定的職責(zé)分工,，對(duì)需要經(jīng)過市場(chǎng)準(zhǔn)入許可的行業(yè)領(lǐng)域,，由準(zhǔn)入監(jiān)管部門負(fù)責(zé)防范、監(jiān)測(cè)和預(yù)警,；對(duì)無需市場(chǎng)準(zhǔn)入許可,，但有明確主管部門指導(dǎo)、規(guī)范和促進(jìn)的行業(yè)領(lǐng)域,，由后者牽頭負(fù)責(zé),；對(duì)沒有明確主管、監(jiān)管部門的行業(yè)領(lǐng)域,，由地方各級(jí)政府組織協(xié)調(diào)相關(guān)部門利用現(xiàn)有的市場(chǎng)監(jiān)管手段綜合監(jiān)管,。然而，當(dāng)下涉嫌從事非法集資活動(dòng)的機(jī)構(gòu),，如網(wǎng)絡(luò)借貸平臺(tái),、資產(chǎn)公司、擔(dān)保公司,、投資咨詢公司等企業(yè)均不屬于金融機(jī)構(gòu)，即其均無需嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入許可,，且通常也沒有明確的行業(yè)主管部門或者監(jiān)管部門,。因此上述案件中,，南京市處置辦并未向南京市銀監(jiān)局等金融監(jiān)管部門要求協(xié)助調(diào)查，另由于南京YQN公司存在外資股東,，因此南京市商務(wù)局作為該公司的行業(yè)管理部門被要求參與核查,。但是，不論是商務(wù)局還是工商局,，兩部門向南京市處置辦所提供的涉案公司信息資料,，均與公安部門通過網(wǎng)絡(luò)查詢的由政府部門網(wǎng)站公示的信息資料基本一致，即以上防范,、監(jiān)測(cè)和預(yù)警措施未能發(fā)揮預(yù)想中的作用,。非法集資作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域中長(zhǎng)期存在并有著復(fù)雜經(jīng)濟(jì)金融成因的痼疾，如果拋開具有豐富金融專業(yè)知識(shí)和長(zhǎng)期金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)的金融監(jiān)督管理部門的協(xié)助,，那么無論是由公安機(jī)關(guān)獨(dú)立開展案件偵查,，還是由各行業(yè)主管部門、監(jiān)管部門參與調(diào)查,，其效果均難如人意,。按照案件的認(rèn)定、查處和處置由地方政府實(shí)行屬地管理并作為第一責(zé)任人的處置辦法,，由于此類案件與地方利益糾葛頗深,，案件查處不可避免會(huì)存在地方保護(hù)或者行政權(quán)力不當(dāng)干預(yù)現(xiàn)象。受其影響,，公安機(jī)關(guān)很難做到獨(dú)立行使立案?jìng)刹闄?quán),，檢察院和法院的司法權(quán)行使也會(huì)受到影響。因此,，如何協(xié)調(diào)金融監(jiān)管部門,、地方政府與公安機(jī)關(guān)在查處非法集資犯罪中形成的金融監(jiān)管、政府干預(yù)和司法權(quán)獨(dú)立行使三者關(guān)系,，理順彼此職責(zé)與角色定位,，無疑是一個(gè)極富中國(guó)特色的法律難題。

（二）跨區(qū)域非法集資案件涉案資產(chǎn)處置的“三統(tǒng)兩分”原則法律問題

在浙江桐鄉(xiāng)市公安局凍結(jié)南京YQN公司2.4億元銀行賬戶資金后,，經(jīng)該公司有意散播,，被南京眾多的投資者獲悉，因擔(dān)心投資受損,，投資人紛紛串聯(lián)并可能引發(fā)群體事件,。在異地公安機(jī)關(guān)依法對(duì)涉案資產(chǎn)采取查封、凍結(jié),、扣押措施時(shí),，一般認(rèn)為，此舉將會(huì)導(dǎo)致其他涉案地區(qū)的非法集資處置工作開展陷于被動(dòng)。2014年最高人民法院《非法集資適用法律意見》第8條規(guī)定：“對(duì)于分別處理的跨區(qū)域非法集資刑事案件,，應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一制定的方案處置涉案財(cái)物,。”那么,，處置涉案財(cái)物的統(tǒng)一方案應(yīng)由誰制定以及如何制定就成為關(guān)鍵問題,。2015年國(guó)務(wù)院《處置非法集資意見》為此規(guī)定了跨省非法集資案件的“三統(tǒng)兩分”處置原則：統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)、統(tǒng)一辦案要求,、統(tǒng)一資產(chǎn)處置,、分別偵查訴訟、分別落實(shí)維穩(wěn),。即由防范,、處置非法集資的牽頭省份依法合規(guī)、公平,、公正,、合理地制定涉案資產(chǎn)的統(tǒng)一處置方案，同時(shí)與其他涉案地區(qū)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào),，相互配合協(xié)作,，以防止單獨(dú)處置涉案財(cái)產(chǎn)引發(fā)新的社會(huì)矛盾。因此,，桐鄉(xiāng)市公安機(jī)關(guān)采取的凍結(jié)涉案公司巨額銀行存款的行為,，根據(jù)現(xiàn)行司法解釋和國(guó)務(wù)院文件規(guī)定，并不足以倒逼南京市公安機(jī)關(guān)對(duì)南京YQN公司立即予以立案并開展偵查工作,，也不能起到對(duì)桐鄉(xiāng)市非法集資受害人的財(cái)產(chǎn)損失給予優(yōu)先保護(hù)的作用,，因?yàn)楦鶕?jù)“三統(tǒng)兩分”原則規(guī)定，浙江公安部門并不能自行處置其所凍結(jié)的銀行賬戶內(nèi)資金,。與此相似,，河南省政府辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步做好防范打擊和處置非法集資工作的意見》（豫政辦〔2015〕22號(hào)）規(guī)定，地方政府應(yīng)指定牽頭部門組建資產(chǎn)處置工作小組負(fù)責(zé)非法集資案件資產(chǎn)的清理清退工作,，對(duì)跨區(qū)域案件的資產(chǎn)處置,，要加強(qiáng)與涉案地在偵辦管轄、資產(chǎn)查封,、資產(chǎn)追繳,、資金清退等方面的溝通協(xié)調(diào)，嚴(yán)禁單方面擅自處置資產(chǎn),。然而,，非法集資類犯罪涉及多種罪名，這將導(dǎo)致如果一些地方的公安機(jī)關(guān),、法院按照非法經(jīng)營(yíng)罪,、合同詐騙罪、組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動(dòng)罪等罪名予以定性查處并裁判時(shí),，或者將案件定性為屬于普通的投資合同民事糾紛予以處理時(shí),，不同的性質(zhì)認(rèn)定和裁判，將使得對(duì)涉案資產(chǎn)的最終處置結(jié)果脫離“三統(tǒng)兩分”原則規(guī)定的控制,。并且，即使一致認(rèn)定為屬于非法集資犯罪,，對(duì)于涉案資產(chǎn)的保管移送,、審前返還、先行處置,、違法所得追繳,、執(zhí)行等，跨區(qū)域不同的執(zhí)法部門間的工作應(yīng)如何有效銜接與相互配合,，不論從法律體系結(jié)構(gòu)完善的角度還是從地方政府行政權(quán)與法院司法審判權(quán)行使的角度分析,，目前仍無法找到妥善的解決辦法。[10]因此,，筆者認(rèn)為,，鑒于非法集資犯罪罪名的多樣性和認(rèn)定的復(fù)雜性，民間借貸和非法集資犯罪界限的模糊性,，以及該犯罪的跨區(qū)域性特點(diǎn),，對(duì)非法集資犯罪的規(guī)制，不僅是一個(gè)嚴(yán)肅復(fù)雜的法律問題,，也是一個(gè)需要從更高層面予以通盤考慮,、統(tǒng)籌解決的社會(huì)問題。

四,、非法集資案件涉案財(cái)產(chǎn)的追繳與責(zé)令退賠法律問題

（一）非法集資犯罪刑事判決書對(duì)涉案財(cái)產(chǎn)和受害人損失賠償?shù)奶幚砟Ｊ?/strong>