研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)的法律安排，完善土地,、房屋等財(cái)產(chǎn)征收征用法律制度,，落實(shí)承包地、宅基地,、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用益物權(quán)……日前發(fā)布的《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》（以下簡稱《意見》）多處提及房屋,、土地等事關(guān)千家萬戶利益的內(nèi)容，引起廣泛關(guān)注,。

穩(wěn)定公民財(cái)產(chǎn)長久受保護(hù)的預(yù)期,，緩解財(cái)富安全焦慮

今年30歲的張華，在北京一家事業(yè)單位工作,。年初在雙方父母的支持下,，和妻子購置了一套小戶型的二手房。終于當(dāng)上業(yè)主的高興勁兒還沒過,，看到溫州住宅建設(shè)用地土地使用權(quán)到期的新聞,，想想自己若干年后也會(huì)面對同樣的問題,，張華又焦慮起來。

和張華有同樣焦慮的人不在少數(shù),。

雖然物權(quán)法第一百四十九條規(guī)定,，“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期”,。但由于缺少全國統(tǒng)一的權(quán)威解釋,，土地使用權(quán)期滿后如何續(xù)期，一直是法律上的一個(gè)“模糊點(diǎn)”,，也是眾多房產(chǎn)持有者關(guān)注的焦點(diǎn),。

時(shí)下，房產(chǎn)已經(jīng)成為大多數(shù)家庭財(cái)富的重要組成部分,，也成為家庭財(cái)富增值的重要來源，對于中等收入群體而言更是如此,。中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林認(rèn)為,，中等收入群體持續(xù)擴(kuò)大，是釋放消費(fèi)潛力,、擴(kuò)大內(nèi)需,、建設(shè)“橄欖型”社會(huì)的重要基礎(chǔ)。

但我國的現(xiàn)實(shí)情況是,，由于產(chǎn)權(quán)制度安排不盡合理,，城鄉(xiāng)居民獲得財(cái)產(chǎn)性收入的渠道并不十分暢通，財(cái)產(chǎn)性收入占總收入的比例偏低,。當(dāng)前,，我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的臨界點(diǎn)，人民群眾對產(chǎn)權(quán)安全性的要求越來越迫切,，亟須對產(chǎn)權(quán)保護(hù)做出法治化安排,。

此次《意見》明確提出健全增加城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入的各項(xiàng)制度，這不僅對擴(kuò)大中等收入群體將產(chǎn)生積極影響,，也將緩解人們對于財(cái)產(chǎn)安全的焦慮,，增強(qiáng)財(cái)富安全感。

就住宅建設(shè)用地土地使用期問題而言,，《意見》提出“研究住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排”,。

遲福林認(rèn)為，“這實(shí)質(zhì)是承認(rèn)并尊重房產(chǎn)已經(jīng)成為城鎮(zhèn)居民重要財(cái)產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實(shí),，也就意味著對于土地使用權(quán)到期后的處理,，要拿出妥善的辦法?！?/p>

多位法學(xué)專家也表示,，盡管《意見》沒有就續(xù)期問題出臺具體的內(nèi)容，但指明了要向有利于財(cái)產(chǎn)保護(hù)的方向進(jìn)行法律制度設(shè)計(jì)，有助于推動(dòng)形成全社會(huì)對公民財(cái)產(chǎn)長久受保護(hù)的良好和穩(wěn)定預(yù)期,。

專家認(rèn)為,，如果有償續(xù)期，也不應(yīng)給公眾增加較大負(fù)擔(dān)

住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)期限的劃定,，其根據(jù)是國務(wù)院1990年發(fā)布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》,。其中明確，土地使用權(quán)出讓最高年限按用途確定,，居住用地70年,、工業(yè)用地50年、商業(yè)旅游娛樂用地40年,、其他或綜合用地50年,。

因此，從全國范圍來看,，大部分住宅的土地使用權(quán)年限都是70年,。但也有低于這一期限的，甚至有的只有20年或30年,。

其中的原因,，在國土資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心法律處處長蔡衛(wèi)華看來，“70年是法律規(guī)定的最高年限,，并非必須70年,。具體使用年限多長，是在土地出讓時(shí)簽訂的出讓合同中約定的,?！?/p>

但無論土地使用權(quán)期限具體是多少年，都不會(huì)影響房屋的居住,。蔡衛(wèi)華說,，“人們在購買房屋時(shí)取得的是房屋的所有權(quán)。所有權(quán)是永久的,，是沒有期限限制的,。即使土地使用權(quán)到期后未續(xù)期，房屋所有權(quán)人也是可以繼續(xù)居住的,?！?/p>

那么，在住宅建設(shè)用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期時(shí)應(yīng)遵守怎樣的原則,？專家認(rèn)為,，如何續(xù)期關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益，涉及我國土地管理的基本制度,，這需要由國家立法機(jī)關(guān)決定,。如果決定實(shí)行有償續(xù)期,，應(yīng)當(dāng)盡快完成續(xù)期的有關(guān)法律安排。應(yīng)當(dāng)在依法的前提下,，堅(jiān)持讓公眾能夠接受以及具有可操作性等原則,，制訂續(xù)期的具體辦法。

專家也強(qiáng)調(diào),，如果有償續(xù)期的話,，必須制定合理的、能夠?yàn)楣娊邮艿睦U費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),，不給公眾增加較大負(fù)擔(dān),。而且，政策要具有可操作性,，比如房主在自住時(shí)不須補(bǔ)繳土地出讓金,，但是在房屋轉(zhuǎn)讓時(shí)，補(bǔ)繳相應(yīng)的土地使用權(quán)出讓金之后,，才能辦理相應(yīng)的過戶登記手續(xù),。不一定強(qiáng)制自住的房屋所有權(quán)人在土地使用權(quán)期滿后必須主動(dòng)申請續(xù)期。

科學(xué)界定公共利益范疇,，防止隨意擴(kuò)大化，遏制征地與拆遷矛盾

隨著各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,，關(guān)于征地的糾紛時(shí)有發(fā)生,。由于財(cái)產(chǎn)征收征用制度不完善，相關(guān)法律規(guī)定不夠明確具體,，個(gè)別地方政府打著公共利益的旗號占用和征收土地時(shí),，沒有保障全部被征收人的合法權(quán)益。近年來,，國土資源部每年多次掛牌督辦地方政府的違法征地問題,，并問責(zé)有關(guān)負(fù)責(zé)人。

此次《意見》明確,，“完善土地,、房屋等財(cái)產(chǎn)征收征用法律制度，合理界定征收征用適用的公共利益范圍,，不將公共利益擴(kuò)大化,，細(xì)化規(guī)范征收征用法定權(quán)限和程序?！?/p>

接受采訪的法律專家表示,，《意見》的重點(diǎn)就是“合理界定征收征用適用的公共利益范圍”。對于公共利益的表述,，記者查詢發(fā)現(xiàn),，憲法規(guī)定,，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地和公民私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償,。物權(quán)法,、土地管理法中也沿用了相關(guān)表述?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》中,，將國防和外交，政府組織實(shí)施的能源,、交通,、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，科技,、教育等公共事業(yè),，保障性安居工程建設(shè)等需要界定為公共利益。

究竟何為公共利益,？有專家認(rèn)為,，其實(shí)這是一個(gè)相對概念，比如一個(gè)經(jīng)營性的游樂場,，既能帶來就業(yè),、稅收，又不污染環(huán)境,，在有的國家也可能被界定為公共利益,。

遲福林提出，有關(guān)部門應(yīng)該根據(jù)《意見》精神細(xì)化規(guī)范征收征用法定權(quán)限和程序,，科學(xué)界定公共利益的范疇,，確定好公共利益的邊界，防止將公共利益隨意擴(kuò)大化,。

中國社科院法學(xué)研究所民法室主任孫憲忠建議,，應(yīng)當(dāng)在公共利益的認(rèn)定時(shí)引入聽證程序。除了政府,，利益受損代表和獨(dú)立的相關(guān)專家代表也應(yīng)該參加,。政府部門或者其他強(qiáng)勢的受益主體如果主張某一項(xiàng)目的建設(shè)是為了社會(huì)公共利益的需要，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任,。

專家表示,，征地與拆遷矛盾多發(fā)，其中很重要的原因是補(bǔ)償不盡合理,，或是補(bǔ)償被拖欠,。此次《意見》提出，“遵循及時(shí)合理補(bǔ)償原則,，完善國家補(bǔ)償制度,，進(jìn)一步明確補(bǔ)償?shù)姆秶?、形式和?biāo)準(zhǔn)，給予被征收征用者公平合理補(bǔ)償,?！?/p>

“關(guān)于征地補(bǔ)償，‘合理’這個(gè)詞以前經(jīng)常提,，‘及時(shí)’好像還是第一次提,。補(bǔ)償是多少，是事前補(bǔ)還是事中,、事后補(bǔ),，這些都該在征收征用之前約定好，并確保落到實(shí)處,?！睂＜艺f。

落實(shí)農(nóng)民群眾“三塊地”的用益物權(quán),，增加財(cái)產(chǎn)收益

此次《意見》提出,，“深化農(nóng)村土地制度改革，堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變,、耕地紅線不突破,、糧食生產(chǎn)能力不減弱、農(nóng)民利益不受損的底線,，從實(shí)際出發(fā),，因地制宜，落實(shí)承包地,、宅基地,、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用益物權(quán),，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利,，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益?！?/p>

“這項(xiàng)涉及數(shù)億農(nóng)民切身利益的規(guī)定要求,，是對正在實(shí)施的農(nóng)村土地制度改革的銜接與明確?！边t福林認(rèn)為,，近年來，城鎮(zhèn)化過程中暴露出來的農(nóng)村土地問題,，與農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)性質(zhì)不完整直接相關(guān),。深化農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵是賦予農(nóng)民長期而有保障的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

我國實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,，土地管理最嚴(yán)格的是農(nóng)用地,，權(quán)能受限制最多的是宅基地,，因?yàn)檫@關(guān)系到國家的糧食安全及農(nóng)民的居住安全。目前宅基地使用權(quán)人只有占有,、使用的權(quán)利,，沒有收益的權(quán)利?！奥鋵?shí)承包地,、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用益物權(quán)”,，意味著農(nóng)民對于這“三塊地”可以享有占有,、使用、收益等權(quán)利,，未來需要進(jìn)一步明晰界定和保護(hù)各類土地產(chǎn)權(quán)形式,，形成廣大農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)權(quán)收益的重要來源。

去年2月,，北京市大興區(qū),、天津市薊縣、河北省定州市等33個(gè)縣級行政區(qū)域被選作試點(diǎn)區(qū)域,，進(jìn)行農(nóng)村土地征收,、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市以及宅基地制度改革試點(diǎn)。

據(jù)了解,，在宅基地制度改革試點(diǎn)方面,，有關(guān)部門明確，試點(diǎn)行政區(qū)域在現(xiàn)階段不得以退出宅基地使用權(quán)作為進(jìn)城落戶的條件,，宅基地退出實(shí)行自愿有償,，轉(zhuǎn)讓僅限在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，既防止城里人到農(nóng)村買地建房,，導(dǎo)致逆城市化問題,；也為保障農(nóng)民的合法權(quán)益做出了制度安排。

面對農(nóng)民增收乏力的現(xiàn)實(shí),，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收益,，對于穩(wěn)定農(nóng)民增收意義重大。賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利需要審慎推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革,。不管怎么改,，底線不能突破，即土地公有制性質(zhì)不能改變,、耕地紅線不能突破,、糧食生產(chǎn)能力不能減弱、農(nóng)民利益不能受損,。