治安管理的根本目的在于為社會(huì)生活提供一個(gè)安全,、穩(wěn)定的治安環(huán)境,。治安管理與處罰依據(jù)一個(gè)龐大的法律法規(guī)體系，公安機(jī)關(guān)除了要執(zhí)行國(guó)家層面的法律法規(guī)外,，還有大量的地方法規(guī)設(shè)定的職責(zé)要履行,。當(dāng)前公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法容量已趨飽和，而治安形勢(shì)日趨復(fù)雜嚴(yán)峻,，許多處罰無(wú)力執(zhí)行,，只好不處罰或變通處罰方式，損害了法律的權(quán)威性,。在高度信息化,、動(dòng)態(tài)化的情況下，提高治安處罰的執(zhí)行力,，不僅需要在治安管理與處罰執(zhí)行中開展研究和尋找答案,，更需要從立法特別是地方立法的角度展開探討。

一,、文起之由

《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》75條規(guī)定：“飼養(yǎng)動(dòng)物,，干擾他人正常生活的，處警告,；警告后不改正的,，或者放任動(dòng)物恐嚇?biāo)说模幎僭陨衔灏僭韵铝P款,?！本驮摋l法律的立意而言,，無(wú)疑確定了因養(yǎng)犬違反治安管理的處罰主體是公安機(jī)關(guān)，但并無(wú)養(yǎng)犬管理的主體也是公安機(jī)關(guān)的邏輯生成,。但是,，除深圳、杭州等少數(shù)城市的地方法規(guī)規(guī)定由城管部門來(lái)負(fù)責(zé)養(yǎng)犬管理外,，基本上都確定公安機(jī)關(guān)是養(yǎng)犬管理的主管機(jī)關(guān),，全面負(fù)責(zé)養(yǎng)犬管理工作，并具體負(fù)責(zé)養(yǎng)犬登記和年檢,，查處無(wú)證養(yǎng)犬,、違法攜犬外出等行為。在公安機(jī)關(guān)執(zhí)法容量趨于飽和,、背負(fù)過重的情況下,，這種權(quán)力推展與權(quán)能不足的交錯(cuò)，極易導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)威的受挫,。

廣州市1997年1月1日起曾施行了《廣州市養(yǎng)犬管理規(guī)定》,，該規(guī)定意圖通過高收費(fèi)來(lái)限制養(yǎng)犬，如“限養(yǎng)區(qū)內(nèi)經(jīng)批準(zhǔn)養(yǎng)犬的個(gè)人應(yīng)繳納登記費(fèi)10000元,。滿一年后對(duì)犬只進(jìn)行年審時(shí)應(yīng)繳納年審費(fèi)6000元,。”但是,，“高費(fèi)限養(yǎng)”作為一條重要的限養(yǎng)措施,，并沒有達(dá)到預(yù)期的目的，反而在相當(dāng)程度上造成了大量無(wú)證養(yǎng)犬行為的發(fā)生,。據(jù)統(tǒng)計(jì),，截至2006年底，廣州市僅有依法注冊(cè)犬842只,，但從抽樣調(diào)查的情況看,，全市匿養(yǎng)犬?dāng)?shù)量巨大，估計(jì)有10萬(wàn)只左右,，這種狀況的存在應(yīng)該說和登記費(fèi)用居高不下有直接的關(guān)系,。由于費(fèi)用高，交費(fèi)的人少,，收上來(lái)的注冊(cè)費(fèi)也少得可憐,，無(wú)法用來(lái)解決免疫、清潔,、訓(xùn)練,、收容等因養(yǎng)犬帶來(lái)的問題，更不能有效解決因養(yǎng)犬造成的鄰里矛盾,。實(shí)際情況證明,，這種意圖通過抬高養(yǎng)犬的門檻,，即高額收費(fèi)的辦法來(lái)限制犬的數(shù)量，以便達(dá)到容易管理的目的最終落空了,，并且使管理難度加大,，造成了巨大的管理漏洞和爆發(fā)狂犬病疫情的隱患。而且,，該規(guī)定遭到眾多市民的反對(duì),。社會(huì)上關(guān)于修改養(yǎng)犬法規(guī)的要求和意見越來(lái)越多，市人大代表,、政協(xié)委員和各界人士分別都提出了修改養(yǎng)犬法規(guī)的提案和建議,，認(rèn)為政府不應(yīng)該限制養(yǎng)犬，而應(yīng)該協(xié)調(diào)養(yǎng)犬人和非養(yǎng)犬人,、養(yǎng)犬人和社會(huì)公眾,、提供服務(wù)者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，使養(yǎng)犬的市民既可滿足自己的需要,，又不侵犯他人的權(quán)益,，通過科學(xué)立法和嚴(yán)格執(zhí)法來(lái)解決由養(yǎng)犬產(chǎn)生的擾民、破壞環(huán)境衛(wèi)生等問題,。[1]為此，2007年1月8日,，廣州市政府常務(wù)會(huì)議決定修改《廣州市養(yǎng)犬管理規(guī)定》,，廣州市法制辦明確廣州市公安局為草案的起草部門。在相關(guān)部門的艱辛努力,、市民的熱切期盼和領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注下,，2009年7月1日，《廣州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）跨入施行路徑,。該條例明確規(guī)定,，公安機(jī)關(guān)是養(yǎng)犬行政管理工作的主管機(jī)關(guān)。

自《條例》實(shí)施以來(lái),，公安機(jī)關(guān)及政府各職能部門先后制定了《廣州市養(yǎng)犬登記辦法》,、《關(guān)于廣州市一般管理區(qū)實(shí)行圈養(yǎng)和嚴(yán)格管理區(qū)禁止飼養(yǎng)、銷售,、繁殖的危險(xiǎn)犬標(biāo)準(zhǔn)及品種的通告》等配套文件,，按照職責(zé)分工開展養(yǎng)犬管理工作，使養(yǎng)犬管理工作不斷走向制度化,、規(guī)范化,；工作中不斷規(guī)范管理、密切溝通協(xié)作,，建立了全市“養(yǎng)犬管理信息系統(tǒng)”和“養(yǎng)犬管理服務(wù)信息網(wǎng)站”,，推出了“網(wǎng)上辦理”,、“網(wǎng)上繳費(fèi)”、“POS機(jī)繳費(fèi)”和“郵政快遞”等便民,、利民服務(wù)措施,，實(shí)現(xiàn)了登記全流程網(wǎng)絡(luò)信息化管理；開展形式多樣的文明養(yǎng)犬系列宣傳,，提高依法,、文明和科學(xué)養(yǎng)犬的自覺性，開展聯(lián)合執(zhí)法整治,，保證《條例》實(shí)施的嚴(yán)肅性,；加強(qiáng)犬傷門診管理，落實(shí)人用狂犬病疫苗免疫,，加強(qiáng)狂犬病疫情的監(jiān)測(cè)和處理工作等,。可以說,，公安機(jī)關(guān)及相應(yīng)部門費(fèi)心費(fèi)力,，做了大量的工作，但成效甚微,?；驹u(píng)價(jià)是養(yǎng)犬者不滿意，不養(yǎng)犬者不滿意,，政府不滿意,，社會(huì)不滿意，連公安機(jī)關(guān)自身也不滿意,。廣州市養(yǎng)犬管理已成為政府頭痛,、人大督查、市民關(guān)注,、社會(huì)熱議的焦點(diǎn)之一,，《條例》也基本上處于難于執(zhí)行、陷于廢弛的尷尬境地,。[2]

二,、養(yǎng)犬管理存在的主要問題

（一）違法偷養(yǎng)，數(shù)量龐大

《條例》施行之初,，養(yǎng)犬市民熱情高漲,，踴躍辦證登記。在新鮮和熱情過后,，養(yǎng)犬的居民越來(lái)越多,，但由于法律的權(quán)威沒能得以體現(xiàn)，便出現(xiàn)了許多狗“黑戶”。據(jù)統(tǒng)計(jì),，截至2011年4月21日,，廣州市共登記犬只43989只，僅占養(yǎng)犬總數(shù)的約10%,。從街面抽查情況看,，已登記的只占實(shí)際犬只數(shù)量的60%左右。養(yǎng)犬年審續(xù)期登記執(zhí)行力更弱,，2010年以來(lái)續(xù)期登記犬只5531只,，僅占養(yǎng)犬總數(shù)的約12%。此外,，一些養(yǎng)犬人不負(fù)責(zé)任,，失去養(yǎng)犬興趣后將犬只遺棄街頭，造成流浪犬日益增多,。部分市民認(rèn)為,，養(yǎng)犬登記、續(xù)期收費(fèi)較高,，自身無(wú)力承擔(dān),；還有一部分市民認(rèn)為，辦證繳費(fèi)后享受不到政府的服務(wù),，辦不辦證一個(gè)樣,、續(xù)不續(xù)期一個(gè)樣，反正沒人管,。這些原因直接影響了養(yǎng)犬登記和續(xù)期率,。

（二）犬只傷人，警情上升

2010年,，廣州市犬傷門診為96104人次,，其中被犬咬傷72263人（寵物犬咬傷18616人,，家犬咬傷53647人）,；廣州市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所共調(diào)撥犬只狂犬病免疫疫苗46。61萬(wàn)頭份,，比2009年的36,。595萬(wàn)頭份增加27%；全市免疫注射點(diǎn)免疫犬只24158只,，比2009年的16850只增加43,。37%?！稐l例》實(shí)施以來(lái),，從全市涉犬警情統(tǒng)計(jì)情況來(lái)看，飼養(yǎng)犬只干擾他人生活的警情7988條，放任動(dòng)物恐嚇?biāo)说木?793條,，犬只傷人的警情3157條,。因養(yǎng)犬問題干擾正常生產(chǎn)生活和社會(huì)秩序的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，具體表現(xiàn)在攜犬外出不牽犬繩,，容易使老人和兒童受到驚嚇,，部分市民沒有犬只護(hù)理常識(shí)，犬只吠叫,，干擾他人正常生活,，或發(fā)生犬只傷人事件和引發(fā)糾紛，特別是一些大型犬,、烈性犬在重點(diǎn)限養(yǎng)區(qū)的出現(xiàn)及狂犬病發(fā)病率的上升,，一度引起社會(huì)恐慌，對(duì)公共安全構(gòu)成很大威脅,。

（三）體制不暢,，推而不動(dòng)

根據(jù)《條例》的規(guī)定，街道辦事處,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府以及居委會(huì),、村委會(huì)在養(yǎng)犬管理工作中扮演著不可或缺的角色。但是,，由于養(yǎng)犬管理體制的原因,，有些基層單位沒有把養(yǎng)犬管理放上工作日程，形成不推不動(dòng),、即使推了也愛動(dòng)不動(dòng)的局面,。一些基層單位領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為養(yǎng)犬管理是公安機(jī)關(guān)一家的事，對(duì)養(yǎng)犬管理工作不聞不問,，轄區(qū)內(nèi)養(yǎng)犬登記率低,，宣傳教育、執(zhí)法整治等工作嚴(yán)重滯后,?！稐l例》雖然規(guī)定了各級(jí)政府和各職能部門的工作職責(zé)，但工作績(jī)效未能與各級(jí)部門職責(zé)掛鉤,，造成工作措施落實(shí)不到位,。目前，《條例》規(guī)定的犬只公共活動(dòng)區(qū)域（包括公園內(nèi)的犬只活動(dòng)公共區(qū)域,、社區(qū)內(nèi)的犬只活動(dòng)區(qū)域等）建設(shè)滯后,，各區(qū)、縣沒有明確的工作計(jì)劃和具體時(shí)間表,；政府服務(wù)措施不多,，市民認(rèn)為繳費(fèi)后未得到應(yīng)有服務(wù)，直接影響?zhàn)B犬續(xù)期登記率。

（四）影響衛(wèi)生,，引發(fā)沖突

養(yǎng)犬問題中,，市民反映最為強(qiáng)烈的就是犬只便溺無(wú)人清理、影響公共環(huán)境衛(wèi)生,，此類問題引發(fā)的警情糾紛,、投訴和信訪件呈不斷上升的態(tài)勢(shì)。犬只便溺無(wú)人清理的現(xiàn)象普遍存在,，不但影響環(huán)境衛(wèi)生,，而且容易引發(fā)矛盾糾紛，已成為養(yǎng)犬管理工作亟待解決的重點(diǎn)問題,?！稐l例》實(shí)施以來(lái)，雖然政府職能部門做了大量的宣傳教育工作,，但是市民文明養(yǎng)犬行為意識(shí)和素質(zhì)不高,，遛犬時(shí)不即時(shí)清理犬只便溺，影響市容環(huán)境衛(wèi)生,，引起不養(yǎng)犬人的反感甚至引發(fā)沖突,。對(duì)此類行為的處置單靠進(jìn)行警告和教育效果十分有限，處罰又存在難發(fā)現(xiàn),、難取證,、難執(zhí)行等問題。

（五）對(duì)抗強(qiáng)烈,，處罰不力

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),，《條例》實(shí)施以來(lái)，廣州市共行政處罰違法養(yǎng)犬人155人次,，治安警告,、教育2158人次，查扣各類違法犬只1220只,，接收自愿放棄飼養(yǎng)犬只216只,，處理犬只擾民投訴、糾紛1459宗,，捕捉流浪犬1061只,。在執(zhí)法過程中經(jīng)常遇到違規(guī)養(yǎng)犬人不開門或又哭又鬧的情況,，因?yàn)閱渭兊倪`規(guī)養(yǎng)犬行為不屬于重大的治安,、刑事案件范疇，加上扣押犬只后補(bǔ)辦手續(xù)非常麻煩,，為避免激化矛盾,，執(zhí)法民警往往采取調(diào)解、口頭警告、規(guī)勸等方式代替扣押犬只,，柔化處理,。執(zhí)法民警一方面要回復(fù)群眾對(duì)違規(guī)養(yǎng)犬的強(qiáng)烈反映，另一方面面對(duì)違規(guī)養(yǎng)犬人的強(qiáng)烈對(duì)抗情緒十分為難,。在廣東省警綜系統(tǒng)中沒有《廣州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》的條文,，無(wú)法在網(wǎng)上審批辦案。因?yàn)闆]有要求養(yǎng)犬人申辦養(yǎng)犬登記時(shí)提交相關(guān)居住證明,，無(wú)法核實(shí)養(yǎng)犬人的真實(shí)地址,，致使經(jīng)常發(fā)現(xiàn)一戶養(yǎng)多犬，每只犬都辦證的現(xiàn)象,，難對(duì)違規(guī)養(yǎng)犬人作出處罰,。[3]

三、養(yǎng)犬管理問題存在的主要原因

（一）警力不足,，工具落后

目前,，我國(guó)正處于社會(huì)矛盾的凸顯期、刑事犯罪的高發(fā)期和社會(huì)治安管理的復(fù)雜期,，公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法容量已趨飽和,，背負(fù)了力所不及的社會(huì)管理責(zé)任?！叭?、屋、車,、場(chǎng),、網(wǎng)、會(huì)”等社會(huì)要素量大面廣,、復(fù)雜多變,，給公安機(jī)關(guān)的社會(huì)管理工作帶來(lái)極大的挑戰(zhàn)。社會(huì)矛盾觸點(diǎn)多,、燃點(diǎn)低,、蔓延快，處置稍有不當(dāng),，就可能造成嚴(yán)重后果,。在廣州，由于編制等原因,，作為養(yǎng)犬管理主管機(jī)關(guān)的公安機(jī)關(guān)至今沒有組建正式的養(yǎng)犬管理專職隊(duì)伍,，廣州市公安局只有一人兼管養(yǎng)犬?；鶎庸矙C(jī)關(guān)犬只捕捉,、防護(hù)工具簡(jiǎn)單原始落后,，只有漁網(wǎng)、鐵鉗,、鋼絲套,、手套等較為簡(jiǎn)單的工具，遇到養(yǎng)犬人故意放跑犬只時(shí),，工作人員根本無(wú)法有效捕捉,，而且人身安全也時(shí)常受到威脅。為了不破壞城市環(huán)境,、不擾民,，工作人員總是在缺乏必要捕捉工具的情況下“赤膊上陣”，特別是對(duì)烈性犬,，由于缺乏麻醉槍等專業(yè)工具,，工作人員不得不自制捕捉工具，在捕犬過程中受傷則更是常見,。這樣的犬類管理方式已經(jīng)不能成為城市犬只管理的長(zhǎng)久之計(jì)了,。

（二）處罰程序繁瑣，執(zhí)法力不從心

依照《條例》規(guī)定,，對(duì)違規(guī)養(yǎng)犬人可以由公安機(jī)關(guān)處以罰款,。具體程序是：將違規(guī)養(yǎng)犬人和犬只帶回派出所→做筆錄和相關(guān)取證工作→舉行聽證（被處罰人要求聽證的必須舉行，《條例》規(guī)定的處罰金額是定額2000元）→申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行（作出處罰決定后,，被處罰人不愿意繳納罰款的就要申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行）,。處罰1只違規(guī)犬只費(fèi)時(shí)至少2周，出動(dòng)至少2名警察,，而社區(qū)警務(wù)室只有1名警察,，這名警察同時(shí)要負(fù)責(zé)轄區(qū)所有突發(fā)治安事件，在這樣的情形下,，警方明知有違法養(yǎng)犬的情形也無(wú)能為力,。處罰程序的繁瑣使基層執(zhí)法人員對(duì)扣押犬只、處罰違規(guī)養(yǎng)犬人的執(zhí)法意愿不高,，信心不足,，對(duì)違規(guī)養(yǎng)犬人難以產(chǎn)生震懾力。另外,，至今沒有常設(shè)的犬只留驗(yàn)場(chǎng),。按照《條例》規(guī)定，無(wú)證犬由公安機(jī)關(guān)扣押,，違規(guī)養(yǎng)犬人接受處罰并到犬只留驗(yàn)場(chǎng)補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)后可以領(lǐng)回犬只,。但在實(shí)際操作中，無(wú)證犬被扣押后,，養(yǎng)犬人要求補(bǔ)辦養(yǎng)犬登記時(shí),，需由基層執(zhí)法部門到犬只臨時(shí)寄養(yǎng)場(chǎng)（警犬隊(duì)）領(lǐng)回犬只并交還給養(yǎng)犬人后才能補(bǔ)辦，這給基層民警執(zhí)法帶來(lái)了極大的不便,。由于處罰成本較高,，養(yǎng)犬管理執(zhí)法大量存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問題,，法規(guī)難以起到強(qiáng)有力的約束作用,。

（三）多頭管理，效率低下

《條例》規(guī)定,，市公安機(jī)關(guān)是本市行政區(qū)域內(nèi)養(yǎng)犬行政管理工作的主管機(jī)關(guān),，畜牧獸醫(yī)行政管理部門負(fù)責(zé)犬只的狂犬病等重大疫病的免疫工作，城市管理綜合執(zhí)法部門負(fù)責(zé)查處養(yǎng)犬影響公共場(chǎng)所環(huán)境衛(wèi)生的行為,，工商行政管理部門負(fù)責(zé)犬只經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)督管理,，衛(wèi)生行政管理部門負(fù)責(zé)預(yù)防狂犬病等疾病的教育、人患狂犬病疫情的監(jiān)測(cè),、人用狂犬病疫苗注射和狂犬病病人診治的管理,，市政園林行政管理部門負(fù)責(zé)公園內(nèi)犬只活動(dòng)區(qū)域的建設(shè)和管理，價(jià)格行政管理部門負(fù)責(zé)養(yǎng)犬管理收費(fèi)監(jiān)督,。表面上看,，多部門管理模式與單一部門管理模式相比，更能調(diào)動(dòng)和發(fā)揮相關(guān)行政管理部門的執(zhí)法意愿和效能,，形成執(zhí)法合力,，最大限度地解決執(zhí)法力量不足的問題，但實(shí)踐表明,，多頭管理更容易造成扯皮,，導(dǎo)致執(zhí)法效率低下。

（四）市民法律意識(shí)淡薄

有關(guān)城市管理的法律法規(guī)執(zhí)行順暢與否,，很大程度上取決于市民素養(yǎng)的高低,，尤其是法律素養(yǎng)與道德素養(yǎng)的高低。從調(diào)研情況來(lái)看,，市民不懂法,、不守法是造成法律權(quán)威無(wú)從體現(xiàn)的原因之一。不少違法養(yǎng)犬市民在執(zhí)法人員對(duì)其違法情況進(jìn)行調(diào)查取證時(shí),，拒不配合,，認(rèn)為在自己家里養(yǎng)犬不需要辦理任何手續(xù)；處罰2000元的決定下來(lái)后,，即使按其要求舉行了聽證也不服從,；公安部門申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，警察到其家時(shí)就是不開門,，隔著門對(duì)警察人員進(jìn)行謾罵,，胡攪蠻纏,，有的甚至威脅警察，要罰款就抱著愛犬跳樓……如此種種法律觀念淡薄的現(xiàn)象不同程度地加大了執(zhí)法管理的難度,，致使法律在一些群體中未能得到遵守,。

（五）《條例》起草和審議過程有失嚴(yán)謹(jǐn)

首先，《條例》的主要起草主體仍是政府部門,，專家學(xué)者,、行業(yè)組織以及其他人員參與較少，這種現(xiàn)象導(dǎo)致的直接后果就是法規(guī)草案的內(nèi)容不能充分反映各方意見,，不能很好地協(xié)調(diào)和平衡各方利益,，而且法規(guī)草案帶有較濃厚的政府部門利益。其次,，法規(guī)條文草擬之前調(diào)研欠深入,，由于受到本部門調(diào)研經(jīng)費(fèi)、人員編制,、單位領(lǐng)導(dǎo)是否重視等客觀因素的影響,，立法調(diào)研工作往往不能夠深入開展，導(dǎo)致對(duì)一些重要問題要么回避,，要么虛寫,，要么與客觀情況不符，不僅影響了立法質(zhì)量,，還導(dǎo)致法律強(qiáng)制執(zhí)行力的稀釋,。

四、加強(qiáng)城市養(yǎng)犬管理的對(duì)策和建議

（一）立法層面

1,。地方立法對(duì)公安機(jī)關(guān)增職加權(quán)應(yīng)采取審慎態(tài)度,。養(yǎng)犬管理工作主要是一項(xiàng)城市管理工作，而公安機(jī)關(guān)作為治安行政力量和刑事司法力量,，不宜作為養(yǎng)犬管理的主管部門,。公安機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是打擊違法犯罪活動(dòng)。警察對(duì)社會(huì)管理的參與,，起到一定的控制緩解作用,，但治標(biāo)不能治本。公安行政執(zhí)法在城市管理中擔(dān)當(dāng)非常重要的角色,，但公安機(jī)關(guān)的權(quán)限承載量是有限的,，不宜什么事都將公安機(jī)關(guān)推至前沿。這是因?yàn)?，公安工作的主要功效在于為其他?zhí)法活動(dòng)創(chuàng)造良好的環(huán)境和排除障礙,。公安行政執(zhí)法的主要目標(biāo)是使每一個(gè)公民的合法權(quán)益在法律規(guī)定的范圍內(nèi)免受不正當(dāng)侵害。而養(yǎng)犬管理涉及多個(gè)部門,，除了“飼養(yǎng)動(dòng)物,，干擾他人正常生活的,，或者放任動(dòng)物恐嚇?biāo)说摹庇晒膊块T管轄之外，還涉及城市管理,、衛(wèi)生防疫,、畜牧管理等部門的職責(zé)，例如登記辦證就是非警務(wù)活動(dòng),，由公安機(jī)關(guān)主管養(yǎng)犬工作不符合公安機(jī)關(guān)的職責(zé)定位,。日本,、法國(guó),、美國(guó)、英國(guó),、匈牙利,、芬蘭等國(guó)都是由政府或市政部門負(fù)責(zé)養(yǎng)犬管理，養(yǎng)犬工作中出現(xiàn)治安事件或案件時(shí)公安機(jī)關(guān)才介入,。

2,。地方立法必須充分考慮可操作性。城市管理立法必須注重制度條文設(shè)計(jì)的可操作性,，擯棄過往“快比慢好”,、“粗比細(xì)好”、“多比少好”的立法觀念,，立法前充分,、細(xì)致、深入地做好調(diào)研,，客觀評(píng)估法規(guī)制定的必要性和可行性,，避免法規(guī)出臺(tái)后無(wú)法實(shí)施或者實(shí)施不好而導(dǎo)致立法資源的浪費(fèi)和立法效益的缺失。立法前要充分考慮立法后投入法律活動(dòng)所需的物質(zhì)保障,，這些保障包括執(zhí)法部門之間是否協(xié)調(diào),，執(zhí)法人員的數(shù)量、分布,、配置狀況,，工作機(jī)構(gòu)之間的配合狀況，各工作機(jī)構(gòu)內(nèi)部結(jié)構(gòu),、工作程序,、區(qū)域布局是否合理，機(jī)構(gòu)間內(nèi)耗是否嚴(yán)重,，用于貫徹法律獎(jiǎng)勵(lì)的物質(zhì)和精神資料,、打擊違法犯罪的各種手段和設(shè)施是否齊備等。沒有這些投入,，便不能形成法律的工作能量,，法律調(diào)整就不可能進(jìn)行,。

（二）執(zhí)法層面

立法機(jī)關(guān)應(yīng)針對(duì)法規(guī)運(yùn)行中發(fā)現(xiàn)的、可能影響城市管理的苗頭性,、傾向性問題和有關(guān)制度漏洞及時(shí)開展立法后評(píng)估,，建立規(guī)范、系統(tǒng),、科學(xué)的立法后評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估結(jié)果反饋機(jī)制,。通過對(duì)已運(yùn)行的法規(guī)進(jìn)行客觀評(píng)估，發(fā)現(xiàn)施行過程中存在的問題,，分析法規(guī)本身的合理性,、可操作性和針對(duì)性，促使立法機(jī)關(guān)反思立法工作的不足,，以此為基礎(chǔ)啟動(dòng)法規(guī)的修改,、完善工作，不斷完善制度體系,。但法律法規(guī)的立與修,，特別是涉及執(zhí)法主體問題修立的，工作量大,、周期長(zhǎng),、影響面廣，絕非易事,。在現(xiàn)行法律體制不變的情況下,，在執(zhí)法層面應(yīng)當(dāng)做好以下工作：

1。繼續(xù)對(duì)養(yǎng)犬登記和年審續(xù)期進(jìn)行廣泛深入的宣傳,。養(yǎng)犬登記工作是養(yǎng)犬管理工作的重點(diǎn),，政府及相關(guān)部門應(yīng)多組織開展養(yǎng)犬管理集中宣傳活動(dòng)和文明養(yǎng)犬進(jìn)社區(qū)宣傳活動(dòng)，通過發(fā)布通告,、張貼海報(bào),、發(fā)放宣傳材料等形式，讓廣大市民群眾熟知有關(guān)法規(guī),；通過各類媒體向社會(huì)公布養(yǎng)犬嚴(yán)格管理區(qū)的范圍,，養(yǎng)犬登記的時(shí)間、地點(diǎn),、程序,、方式等，危險(xiǎn)犬的具體標(biāo)準(zhǔn)以及舉報(bào)投訴途徑等養(yǎng)犬人應(yīng)知的各類事項(xiàng),；通過發(fā)布文明養(yǎng)犬倡議書,、舉辦養(yǎng)犬知識(shí)講座、在媒體開設(shè)宣傳專欄、播放文明養(yǎng)犬公益短片等形式,，倡導(dǎo)文明養(yǎng)犬,，營(yíng)造文明養(yǎng)犬光榮、不文明養(yǎng)犬可恥的良好氛圍,，力爭(zhēng)做到電視有影像,、廣播有聲音、報(bào)紙有文字,、網(wǎng)絡(luò)有信息,、雜志有板塊，全方面宣講《條例》內(nèi)容和科學(xué),、文明養(yǎng)犬知識(shí),，利用養(yǎng)犬服務(wù)信息網(wǎng)為養(yǎng)犬人提供科學(xué)、文明養(yǎng)犬方面的咨詢和培訓(xùn),，利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)開展宣傳教育,，確?！稐l例》內(nèi)容和文明養(yǎng)犬行為意識(shí)深入人心,。通過社區(qū)民警進(jìn)社區(qū)活動(dòng)，創(chuàng)造依法登記的良好輿論氛圍,，提高市民辦理養(yǎng)犬登記的積極性,，提高養(yǎng)犬登記率，確保養(yǎng)犬登記工作取得成效,。還可以建立方便,、快捷的公眾評(píng)議渠道，比如在人大網(wǎng),、政府官方網(wǎng)站,、法制網(wǎng)站上設(shè)置評(píng)議專欄供公眾評(píng)議，專門設(shè)置接收公眾評(píng)議的電話,、傳真,、郵局和電子信箱等，為公眾提意見提供最大程度的便利,。

2,。增加警力，配備專職警察,，組建養(yǎng)犬協(xié)管隊(duì)伍,。警力不足、經(jīng)費(fèi)不足成為了限制工作開展的重要因素,。建議加大人力,、財(cái)力、物力等執(zhí)法資源的投入，組織養(yǎng)犬管理專門警力和組建養(yǎng)犬協(xié)管隊(duì)伍,，以保障法規(guī)的順利執(zhí)行?，F(xiàn)有警力配置與當(dāng)前的治安形勢(shì)、公安工作任務(wù)很不適應(yīng),。隨著養(yǎng)犬管理工作日益繁重,，公安機(jī)關(guān)將面臨日常管理、執(zhí)法整治,、宣傳教育,、留驗(yàn)所建設(shè)等一系列問題。工作任務(wù)艱巨,，負(fù)責(zé)養(yǎng)犬工作管理的警力嚴(yán)重不足,，成為影響公安行政執(zhí)法公正性的一個(gè)重要原因。廣州市目前沒有專職的養(yǎng)犬管理專職警察,，僅在番禺區(qū)成立了7人的專職養(yǎng)犬管理隊(duì)伍,，其中2人為警察，5人為協(xié)警,。社區(qū)民警只有1人,，既要處理刑事案件、治安案件,，還要承擔(dān)社區(qū)服務(wù)任務(wù),，沒有更多警力應(yīng)對(duì)養(yǎng)犬帶來(lái)的問題。上級(jí)機(jī)關(guān)要求加強(qiáng)涉犬警情糾紛的調(diào)解處理,，確保跟蹤處理率達(dá)到100%,，勢(shì)單力薄的警力就顯得捉襟見肘。派出所實(shí)行“四班三運(yùn)作”,，民警每隔3天要通宵24小時(shí)值班1次,，非上班非值班時(shí)間民警也不可以關(guān)機(jī)休息，長(zhǎng)期休息無(wú)保障和生物鐘紊亂使民警長(zhǎng)期處于疲憊,、緊張,、壓抑、煩躁?duì)顟B(tài),，容易導(dǎo)致工作松懈,，精力衰竭，情緒低落,。因此,，增加警力，配備專職民警,，組建養(yǎng)犬協(xié)管隊(duì)伍是必然選擇,。

3,。加大定期巡查督導(dǎo)力度，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任,。執(zhí)法的目的是維持社會(huì)秩序,，這是立法的意圖也是政府職能的底線。執(zhí)法不到位,，必使社會(huì)亂象叢生,，這是民生小事也是維穩(wěn)大事。嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任,，是促進(jìn)規(guī)范執(zhí)法,、有效執(zhí)法、最終維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ),。在制度上,，為了防治執(zhí)法不力、違規(guī)執(zhí)法,，建議將執(zhí)法成效與執(zhí)法者個(gè)人利益聯(lián)系在一起,，從而有效地規(guī)范執(zhí)法行為，以達(dá)到治懶,、治庸的效果,。加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)犬重點(diǎn)管理區(qū)的巡查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和查處養(yǎng)犬違法違規(guī)行為,，適時(shí)組織各級(jí)治安管理部門,、派出所或會(huì)同有關(guān)職能部門開展犬患突出地區(qū)及場(chǎng)所的整治行動(dòng)及聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng),。抽調(diào)各部門工作人員對(duì)工作落實(shí)情況進(jìn)行督導(dǎo)檢查,，綜合考核各地養(yǎng)犬登記率、市民對(duì)養(yǎng)犬法規(guī)的認(rèn)知度及對(duì)養(yǎng)犬管理工作的滿意度,、文明養(yǎng)犬行為的普及度等方面的內(nèi)容,，并依據(jù)抽查情況對(duì)各地工作進(jìn)行階段性考核，對(duì)涉犬問題突出的地區(qū)實(shí)施預(yù)警,，發(fā)現(xiàn)問題督促進(jìn)行整改,。

4。投建犬只留驗(yàn)場(chǎng)所和犬只公共活動(dòng)場(chǎng)所,。

要建設(shè)常設(shè)的犬只留驗(yàn)場(chǎng),，做好留驗(yàn)場(chǎng)所的立項(xiàng)和建設(shè)籌備工作。犬只留驗(yàn)場(chǎng)所作為容留和處理危險(xiǎn)犬,、流浪犬,、棄養(yǎng)犬、死亡犬的機(jī)構(gòu),，要兼顧環(huán)境保護(hù),、職工勞動(dòng)保護(hù)及犬只容留、檢疫、免疫,、醫(yī)治,、尸體冷藏和處理等多種功能。犬只留驗(yàn)場(chǎng)所應(yīng)配備相應(yīng)的管理人員和相關(guān)的設(shè)施設(shè)備,，建立健全各項(xiàng)管理工作制度,，制定接收、檢驗(yàn)和處理?xiàng)夝B(yǎng),、流浪,、扣押、沒收犬只等各項(xiàng)工作程序,，確定領(lǐng)養(yǎng),、認(rèn)領(lǐng)犬只留驗(yàn)期間的服務(wù)費(fèi)，做好臨時(shí)犬只留驗(yàn)場(chǎng)所各項(xiàng)管理工作,。有了常設(shè)的留驗(yàn)場(chǎng)所后,，對(duì)違規(guī)養(yǎng)犬的處理程序便簡(jiǎn)便可行了：（1）扣押犬只，責(zé)令違規(guī)養(yǎng)犬人限期到公安機(jī)關(guān)（犬只留驗(yàn)場(chǎng)）接受處理,；（2）違規(guī)養(yǎng)犬人按期接受處理并在留驗(yàn)場(chǎng)辦理免疫和登記手續(xù)后,，可領(lǐng)回犬只；（3）違規(guī)養(yǎng)犬人不愿意或不按期接受處理的,，公安機(jī)關(guān)保留對(duì)違規(guī)養(yǎng)犬人處罰的權(quán)力,，同時(shí)沒收犬只。設(shè)立常設(shè)性的犬只公共活動(dòng)場(chǎng)所（犬只廁所）,，有利于減少非養(yǎng)犬人與犬只接觸的機(jī)會(huì),，有利于犬只公共衛(wèi)生管理。

5,。強(qiáng)化執(zhí)行力,，維護(hù)執(zhí)法權(quán)威。強(qiáng)化執(zhí)法關(guān)鍵還是要做到有法必依,、執(zhí)行有力,、執(zhí)罰有力。公安機(jī)關(guān)要根據(jù)法律規(guī)定,，切實(shí)有效處置涉犬警情,，加大執(zhí)法和執(zhí)罰力度，并制定完善的跟蹤處理機(jī)制,。對(duì)涉犬問題嚴(yán)重的地區(qū),，要組織專門力量對(duì)其駐點(diǎn)整治，還要充分發(fā)揮物業(yè)保安的作用,，鼓勵(lì)民眾舉報(bào)違規(guī)養(yǎng)犬者,，避免公安機(jī)關(guān)單打一,，使全民共同關(guān)注、參與養(yǎng)犬管理工作,。要嚴(yán)厲打擊損害執(zhí)法權(quán)威的行為,。抗拒警察執(zhí)法,，拒絕,、阻礙執(zhí)法人員執(zhí)行公務(wù)，對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行暴力攻擊,，從表面上看是傷害了執(zhí)法人員的精神和肉體,，而實(shí)際上是對(duì)法律嚴(yán)肅性的公然挑釁。如果法規(guī)不能被執(zhí)法者嚴(yán)格執(zhí)行,，涉嫌違法犯罪者不會(huì)受到嚴(yán)肅的追查,，追究了也不過是輕罰了事，那么再好的法律也只是一紙空文,。維護(hù)執(zhí)法者的執(zhí)法權(quán)威是維護(hù)隊(duì)伍穩(wěn)定,，提高執(zhí)法者工作積極性，提升職業(yè)榮譽(yù)感,、使命感,、責(zé)任感，塑造執(zhí)法形象,，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要工作,。要重拳打擊暴力襲擊執(zhí)法者、嚴(yán)重侵害執(zhí)法權(quán)益的行為,，這是維護(hù)執(zhí)法權(quán)威,、樹立法治權(quán)威的必然選擇和有效途徑。

6,。借鑒境外成熟的經(jīng)驗(yàn)和辦法,。養(yǎng)犬管理既是城市社會(huì)管理的一部分，也是對(duì)城市管理水平和管理智慧的檢驗(yàn),。世界主要國(guó)際城市，如日本東京,、新加坡,、英國(guó)倫敦、法國(guó)巴黎的養(yǎng)犬管理已有幾十年的歷史,，并逐步形成了較為規(guī)范的管理模式,。例如，芬蘭《公共秩序法》第14條規(guī)定,，不得讓狗獨(dú)自進(jìn)入游泳池,、兒童娛樂場(chǎng)等公共場(chǎng)所,；不得讓狗在人口稠密地區(qū)隨處排泄，主人必須將狗糞收入可降解的專用塑料袋并投入附近的垃圾箱內(nèi),，否則將被當(dāng)場(chǎng)處以罰款,。美國(guó)法律規(guī)定，3個(gè)月齡以上的狗都要登記,。要養(yǎng)狗先到當(dāng)?shù)卣摹梆B(yǎng)狗辦”申請(qǐng)并登記,，沒有主人帶的狗跑到街上或擅自跑進(jìn)別人家院內(nèi)，將予以收容,。丟犬人交夠罰金,，接受一番教育后才能帶回狗。如果錯(cuò)過3天的認(rèn)領(lǐng)期限,，主人就失去了擁有此狗的權(quán)利,，警局可以任意處理此狗，比如讓其安樂死或讓其他人領(lǐng)養(yǎng),。美國(guó)《妨礙公共利益法》規(guī)定,，禁止不間斷的狗吠聲，尤其是在夜深人靜時(shí)的連續(xù)狗吠,。法律要求主人無(wú)論何時(shí)都要控制狗吠,，要求狗的主人要遵循“三吠”原則處理鄰里關(guān)系。如果狗的主人不能控制連續(xù)的狗吠,，就要受到相應(yīng)的制裁,。曼谷市通過了一項(xiàng)法令，規(guī)定養(yǎng)狗人要到市政部門注冊(cè),，只有15歲以上,、65歲以下的市民才可以牽狗上街等。這些措施均可予以參照借鑒,。

五,、結(jié)語(yǔ)

養(yǎng)犬管理涉及公共利益，關(guān)系城市文明程度,，也是城市社會(huì)管理水平的體現(xiàn),。應(yīng)研究并運(yùn)用新的管理理念、知識(shí),、技術(shù),、方法和機(jī)制對(duì)傳統(tǒng)管理模式及相應(yīng)的管理方式方法進(jìn)行改革，建構(gòu)新的社會(huì)管理機(jī)制,，使社會(huì)能夠形成更為良好的秩序,，產(chǎn)生更為理想的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益,，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理新目標(biāo),。政府的公共決策一定要力求科學(xué)化和規(guī)范化,，在國(guó)民素質(zhì)有待提高的現(xiàn)實(shí)背景下，要采取道德,、法律,、自律等方式綜合開展城市管理工作。養(yǎng)犬管理作為城市管理的一個(gè)范疇,，在公安機(jī)關(guān)執(zhí)法容量已趨飽和的情況下,，應(yīng)注重發(fā)揮政府的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)職能，對(duì)養(yǎng)犬活動(dòng)實(shí)行綜合治理,，充分發(fā)揮基層組織的作用,，實(shí)現(xiàn)基層組織參與管理、社會(huì)公眾監(jiān)督,、養(yǎng)犬人自律的有機(jī)結(jié)合,。

【注釋】：

[1]具體參見2006年10月10日《新快報(bào)》。

[2]參見廣州市公安局2011年4月21日《關(guān)于我市開展養(yǎng)犬管理工作有關(guān)情況的報(bào)告》,。

[3]參見廣州市公安局2011年4月21日《關(guān)于我市開展養(yǎng)犬管理工作有關(guān)情況的報(bào)告》,。