居民住宅之下的國有土地使用權(quán)期限到期之后，要不要再交一次土地出讓金,，如果不交的話,，土地上面的房屋所有權(quán)如何處理呢？這現(xiàn)在幾乎是“謎”一樣的問題,，沒有明確的答案,。

如果續(xù)期的時候，再交一次土地出讓金,，可能會引起極大的民憤,，也會給中產(chǎn)以下的社會階層帶來沉重的經(jīng)濟壓力。如果不交的話,，國家所有如何體現(xiàn),，總不能買了20年、50年或70年使用權(quán),，就獲得永久的所有權(quán)吧,，這樣對國家和其他沒有買房的人都不公平。

如何破解這些“謎”一樣的問題呢,？在《物權(quán)法》的制定過程中,，立法者采用的立法策略是，確立"住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的,，自動續(xù)期"這一原則,，然后把其他問題進行模糊處理，留給“更聰明的下一代來回答”,。然而,，最近發(fā)生在溫州的20年國有建設(shè)用地使用權(quán)到期的諸多案例表明，恐怕我們這代人已經(jīng)無法把這個問題搪塞給下一代了,。如果現(xiàn)在不直面這個問題,，拿不出切實可行的解決方案，經(jīng)濟發(fā)展,、社會的和諧穩(wěn)定無疑都會受到嚴(yán)重的影響,。

最近有很多法律專家（特別是民法專家）紛紛表達了他們對這個問題的看法。確實,，建設(shè)用地使用權(quán)首先是一個民法問題,，但應(yīng)當(dāng)看到，其并不僅僅是一個民法問題，而且是一個重大的憲法議題,，需要上升到憲法層面來系統(tǒng)全面地進行分析,。

那么，我國現(xiàn)行憲法能夠為這個問題提供哪些解決方案呢,？

國有土地到底屬于誰所有

“國有土地到底屬于誰所有”這個表述似乎是個病句,。凡是識字和粗通漢語語法的人可能都會回答說，“國有土地當(dāng)然屬于國家所有,，難道還會有別的答案,？”確實，國有土地屬于國家所有,，從這個角度來看,，土地使用者在土地使用權(quán)期限屆滿之時，再重新繳納土地出讓金,，似乎就不存在太大的法律障礙,。因為國家現(xiàn)在轉(zhuǎn)讓的是有期限的土地使用權(quán)，而不是所有權(quán),。

但問題并不這么簡單,，我國憲法除了確定國家對部分土地和自然資源擁有所有權(quán)之外，還有一個規(guī)定,，即第9條所說的“國家所有,，即全民所有”。依照這個規(guī)定,，國家土地所有權(quán)實際上就是全民擁有的土地所有權(quán)。

那么,，如何來理解“國家所有”與“全民所有”的關(guān)系呢,？在美國和英國，人們可能會用“公共信托”理論來予以回答,，即認(rèn)為,，由于全民無法直接行使相關(guān)的所有權(quán)，所以信托（或委托）國家以及代表國家的建制化組織機構(gòu)來具體行使這種所有權(quán),；在德國,，人們可能會用“制度性保障”理論來處理這一問題，即認(rèn)為,，“全民所有”是一項不能任由立法者修改的“制度”,，這種制度要求國家所有權(quán)為“公民自由和自主發(fā)展提供制度、組織和物質(zhì)保障”,，而不能為國家的私利而存在,；如果用中國人熟悉的話語來表述的話，我們將其可以表述為，“國家所有,，即全民所有”這一憲法規(guī)定,，要求國家所有權(quán)必須服從于“服務(wù)全民，為全民所共享”這一政治愿景和政治要求,。用更簡單的話來說,，國有土地既是國家的，也是全民的,，而且后者是最主要的,，前者是要為后者服務(wù)的。（具體論證,，可以參見程雪陽：《中國憲法上國家所有的規(guī)范含義》,，《法學(xué)研究》2015年第4期）

國有土地使用權(quán)到期之后是否需要再買一次

上述這些規(guī)定和理論對于我們理性認(rèn)識和看待國有建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題，都是非常重要的,。

首先,，既然住宅之下的建設(shè)用地使用權(quán)是從國家那里買來的，而且是有期限的,，那么無償無限期自動續(xù)期的話,，就不僅會造成大量國有資產(chǎn)的流失，還會導(dǎo)致國家所有權(quán)因為轉(zhuǎn)讓了一定期限就成為一個空洞和無意義的外殼,。另外,，還會導(dǎo)致已經(jīng)購買商品房與沒有購買（以及沒有能力購買）商品房的公民之間產(chǎn)生不公平，因為這相當(dāng)于一部分人花了很小的代價占有了全體人民應(yīng)該擁有的財產(chǎn),。

但與此同時,，也要看到另外一面，即國家畢竟是替全體公民來“代持”國有土地的,，如果國有土地使用權(quán)期限屆滿之后,，全體公民都要再買一次這項權(quán)利的話，“全民所有”就蛻變?yōu)橐粋€空洞的口號和虛幻的宣示了,，因為政府雖然可以宣稱它收了如此之多的土地出讓金是用于全民福利,，但實際上作為“全民”組成部分的每個具體公民卻并不一定能切實享受到這些福利。

綜合上述兩個方面,，我們可以看到,，在住宅和商品房領(lǐng)域，要求“國有建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿之后無償無限期自動續(xù)期”和要求“國有建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿之后立即再繳納一次土地出讓金”都是不合適的,，都不能實現(xiàn)和落實我國憲法關(guān)于“國家所有,，即全民所有”的這一要求。

那么,，合理的方案應(yīng)該是什么呢,？筆者認(rèn)為，這個問題需要細致分析，不宜籠而統(tǒng)之,，大而化之地回答,。

首先應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的是，公民從國家那里獲得國有土地使用權(quán)是應(yīng)該支付一定對價的,，因為這是土地使用權(quán)有償出讓的本質(zhì)要求,。但與此同時，由于“國家所有”畢竟是要為“全民所有”服務(wù)的,，所以作為“全民”之一份子的個體公民也應(yīng)當(dāng)通過一定的方式,，來行使國家土地財產(chǎn)權(quán)以及分享這種財產(chǎn)權(quán)所帶來的收益。

從我國目前的情況來看,，全民分享國有土地使用權(quán)所帶來的收益,，在制度框架和基礎(chǔ)理論方面已經(jīng)解決（雖然在實踐操作層面還存在很多問題），即,，國有土地使用權(quán)有償出讓的收益要納入國土基金,，而國土基金則要用于改善城市建設(shè)以及其他公共福利和民生事業(yè)。

但是,，作為“全民”之一份子的個體公民通過何種方式來行使國有土地財產(chǎn)權(quán)則是不明確的,。當(dāng)然，有些人可能會說,，只要能夠確保政府將國有土地使用權(quán)有償出讓的收益用于全民福利就可以了,，公民不需要也不可能通過直接參與行使國有土地財產(chǎn)權(quán)來實現(xiàn)“全民所有”這一目標(biāo)。筆者不同意這種觀點,，實際上,，此次“溫州土地使用權(quán)續(xù)期”事件恰好表明，公民是需要而且可以通過一定的方式來直接行使國有土地財產(chǎn)權(quán)的,。

住宅之下的國有土地使用權(quán)應(yīng)自動無償續(xù)期一次

在筆者看來,，這種方式就是，住宅之下的國有土地使用權(quán)應(yīng)自動無償續(xù)期一次,，而且自動續(xù)期的期限以70年為宜。

之所以提出這種解決方案,，理由有以下幾點：

首先,，“自動無償續(xù)期70年國有土地使用權(quán)”，可以落實“國家所有,，即全民所有”這一憲法規(guī)定,。因為“全民”并非是一個虛幻的主體，其是由一個又一個,、一代又一代公民組成的,。“國有土地全民所有”是可以而且應(yīng)該落實為每個有血有肉的個體公民來直接參與行使土地財產(chǎn)權(quán)的。

其次,，之所以認(rèn)為“自動無償續(xù)期70年”比較合適,，一方面是為了跟我國現(xiàn)行的住宅土地使用權(quán)期限制度相銜接——目前居住用地類的國有建設(shè)用地使用權(quán)最高出讓就是70年。另一方面則是因為國人當(dāng)下的平均壽命為70歲左右——根據(jù)世界衛(wèi)生組織(WHO)發(fā)布的2015年版《世界衛(wèi)生統(tǒng)計》統(tǒng)計,，中國人的平均壽命為男性74歲,，女性77歲?！白詣訜o償續(xù)期70年”意味著每個公民都可以在其有生之年參與行使“全民所有土地”的所有權(quán),。

再次，除了極少數(shù)特別富裕的公民之外,，大多數(shù)公民都是工薪階層和普通人家,，都需要靠按揭貸款或其他渠道借錢來購買房產(chǎn)，如果不“自動無償續(xù)期一次”,，就意味著很多低收入和中產(chǎn)家庭,，剛還完房貸不久，又要再買一次土地使用權(quán),，甚至可能會出現(xiàn)“房貸沒有還清,，地債又來催命”的情況。如果這種情況真的發(fā)生,，無疑將會是悲劇而非喜劇的開始,，因為其不但會增加民眾對于我們的社會主義土地制度和法律制度的不滿，而且會嚴(yán)重損害黨和政府的威信和權(quán)威,。

最后,，“自動無償續(xù)期70年”之后，無論這個公民依然健碩,、生龍活虎,，還是已離開人世，這塊國有土地使用權(quán)都應(yīng)該再重新繳納一次土地出讓金,。之所以采用這種制度建議,，原因是可用于住宅建設(shè)的土地和空間資源畢竟是有限的，而每個公民作為“全民”的組成部分,，只要大致能在其有生之年行使過一次作為“國有土地財產(chǎn)權(quán)人”的機會,，就應(yīng)當(dāng)心滿意足了，不應(yīng)該有過高的要求,，否則便會侵占他人以及后代人的機會和權(quán)利,。

“自動無償續(xù)期70年”的限制性條件

如果上述方案可行的話，對于此次溫州已經(jīng)暴露出來的以及未來許多城市都會陸續(xù)暴露出來的“國有建設(shè)用地使用權(quán)如何續(xù)期”問題,，我們就可以提出一個比較好的解決方案,。即,，無論當(dāng)初買的是20年的使用期限，還是30年,，50年或者70年,，那么在到期之后，都可以再“自動無償續(xù)期一次,，期限為70年”,。不過，依照筆者的看法,，如果某位公民從家庭繼承了一套建在國有土地上的住宅,，這套住宅之下的國有土地使用權(quán)也是可以接續(xù)“自動無償續(xù)期一次”這一規(guī)則的，當(dāng)然,，為了落實全民所有以及公民內(nèi)部的平等問題,，一個公民一生只應(yīng)當(dāng)參與一次國有土地使用權(quán)自動無償續(xù)期，如果其重新購買了一套新的房產(chǎn),，應(yīng)該通過繳納相應(yīng)的土地出讓金來獲得新的國有土地使用權(quán),。

是不是所有的住宅，無論面積大小,，持有套數(shù)多少都可以“自動無償續(xù)期70年”呢,？筆者認(rèn)為，這是不妥的,，必須分類處理,。

首先，只有具有中國公民身份的人才可以享有“自動無償續(xù)期70年”這一權(quán)利,。因為當(dāng)憲法規(guī)定“國家所有,，即全民所有”的時候，其指的是“全體中國公民委托國家行使全民在土地領(lǐng)域的財產(chǎn)權(quán)”,，外國人（包括放棄中國國籍的前中國公民）如果在中國大陸持有住宅,，那不應(yīng)當(dāng)享有這一項權(quán)利，不能“自動無償續(xù)期70年”,，而應(yīng)當(dāng)“自動有償續(xù)期”,。當(dāng)然，由于是有償續(xù)期,，期限可以靈活一些,，10-70年或更長的期限應(yīng)該都可以。對此,，政府可以制定一個有償續(xù)期期限價格表或計算公式,，允許相關(guān)國有土地使用權(quán)人從中選擇,。

其次,，除了需要有中國國籍之外,，也并不是說中國公民的所有房產(chǎn)都可以“自動無償續(xù)期70年”。在承認(rèn)個體公民有參與行使國有土地所有權(quán)這一項權(quán)利時,，還要關(guān)注到公民的基本生活需求以及公民內(nèi)部的平等權(quán)問題,。其實，每個公民如果要過上有尊嚴(yán)的,、體面的生活,，只需要一定面積的居住空間（比如50m2或60m2的面積，具體的面積可以進一步測算和討論）,。如果占據(jù)過多土地和空間的話,，那就超越了基本的生活需求，變成了一個資產(chǎn)投資問題,。因此,，“自動無償續(xù)期70年”只應(yīng)當(dāng)針對公民所持有的滿足基本生活需求的土地使用權(quán)面積有效。超出基本生活需求的土地使用權(quán)部分,，需要“自動有償續(xù)期”,。有償續(xù)期的期限和價格應(yīng)該跟外國人在中國擁有的國有土地使用權(quán)續(xù)期規(guī)則一致。

最后,，“自動無償續(xù)期70年”并不意味著國家就不能再對該國有土地使用權(quán)收取任何費用,。事實上，國家完全可以在“自動無償續(xù)期70年”期間對相關(guān)土地以及地上房屋收取不動產(chǎn)稅,。因為,，土地出讓金和不動產(chǎn)稅的性質(zhì)是不一樣的，是兩種不同的問題,。前者是國家代表全民向具體的土地使用權(quán)人收取的土地租金,，而后者是國家為了給公民提供公共服務(wù)和公共設(shè)施而征收的。當(dāng)然,，是否需要以及何時開征不動產(chǎn)稅乃至具體的稅基和稅率問題,，不應(yīng)該由行政機關(guān)來決定，應(yīng)當(dāng)由全國人大或其常委會通過民主討論后制定或修改法律來決定,。

需要注意的是,，由于過去20多年“建設(shè)用地一級市場”一直都是由國家來壟斷的，由此導(dǎo)致了國有建設(shè)用地使用權(quán)價格奇高,，因此我們可以認(rèn)為,，目前還沒有到期的國有土地使用權(quán)出讓金中已經(jīng)包含了不動產(chǎn)稅的成分。因此,，就不動產(chǎn)稅而言,，其征收對象只能是“有償出讓合同已經(jīng)到期”的國有土地使用權(quán)，而不能是還沒有到期的國有土地使用權(quán),。從這個意義上來看,，目前上海,、重慶等地開展的不動產(chǎn)稅試點有重復(fù)收稅的嫌疑，不宜推廣,。