在部分地區(qū)探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn),，是黨中央,、國務(wù)院著眼于我國農(nóng)業(yè)發(fā)展突出矛盾和國內(nèi)外糧食市場供求變化作出的重大決策部署，既有利于耕地休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展,，又有利于平衡糧食供求矛盾,、穩(wěn)定農(nóng)民收入、減輕財(cái)政壓力,。為有序推進(jìn)試點(diǎn),，制定本方案。

一,、總體要求

（一）指導(dǎo)思想,。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中,、五中全會精神,，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，按照“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局,，牢固樹立并貫徹落實(shí)創(chuàng)新,、協(xié)調(diào)、綠色,、開放,、共享的新發(fā)展理念，認(rèn)真落實(shí)黨中央,、國務(wù)院決策部署,，實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略,，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先,、綜合治理，輪作為主,、休耕為輔,，以保障國家糧食安全和不影響農(nóng)民收入為前提，突出重點(diǎn)區(qū)域、加大政策扶持,、強(qiáng)化科技支撐，加快構(gòu)建耕地輪作休耕制度,，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善和資源永續(xù)利用。

（二）基本原則,。鞏固提升產(chǎn)能,，保障糧食安全。堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線,，提升耕地質(zhì)量,，確保谷物基本自給、口糧絕對安全,。對休耕地采取保護(hù)性措施,，禁止棄耕、嚴(yán)禁廢耕,，不能減少或破壞耕地,、不能改變耕地性質(zhì)、不能削弱農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,，確保急用之時(shí)能夠復(fù)耕,，糧食能產(chǎn)得出、供得上,。

加強(qiáng)政策引導(dǎo),，穩(wěn)定農(nóng)民收益。鼓勵(lì)農(nóng)民以市場為導(dǎo)向,，調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu),，拓寬就業(yè)增收渠道。強(qiáng)化政策扶持,，建立利益補(bǔ)償機(jī)制,，對承擔(dān)輪作休耕任務(wù)農(nóng)戶的原有種植作物收益和土地管護(hù)投入給予必要補(bǔ)助，確保試點(diǎn)不影響農(nóng)民收入,。

突出問題導(dǎo)向,，分區(qū)分類施策。以資源約束緊,、生態(tài)保護(hù)壓力大的地區(qū)為重點(diǎn),，防治結(jié)合、以防為主,，因地制宜,、突出重點(diǎn)，與地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)綜合治理和生態(tài)退耕等相關(guān)規(guī)劃銜接,，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn),。

尊重農(nóng)民意愿，穩(wěn)妥有序?qū)嵤?。我國生態(tài)類型多樣,、地區(qū)差異大，耕地輪作休耕情況復(fù)雜,，要充分尊重農(nóng)民意愿,，發(fā)揮其主觀能動性，不搞強(qiáng)迫命令,、不搞“一刀切”,。鼓勵(lì)以鄉(xiāng)、村為單元,，集中連片推進(jìn),，確保有成效、可持續(xù),。

（三）主要目標(biāo),。力爭用3—5年時(shí)間，初步建立耕地輪作休耕組織方式和政策體系,，集成推廣種地養(yǎng)地和綜合治理相結(jié)合的生產(chǎn)技術(shù)模式,，探索形成輪作休耕與調(diào)節(jié)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品供求余缺的互動關(guān)系。

在東北冷涼區(qū),、北方農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)等地推廣輪作500萬畝（其中,，內(nèi)蒙古自治區(qū)100萬畝、遼寧省50萬畝,、吉林省100萬畝,、黑龍江省250萬畝）；在河北省黑龍港地下水漏斗區(qū)季節(jié)性休耕100萬畝,，在湖南省長株潭重金屬污染區(qū)連年休耕10萬畝,，在西南石漠化區(qū)連年休耕4萬畝（其中，貴州省2萬畝,、云南省2萬畝）,，在西北生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)（甘肅省）連年休耕2萬畝,。根據(jù)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,、國家財(cái)力和糧食供求狀況，適時(shí)研究擴(kuò)大試點(diǎn)規(guī)模,。

二,、試點(diǎn)區(qū)域和技術(shù)路徑

（一）輪作,。

試點(diǎn)區(qū)域：重點(diǎn)在東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)等地開展輪作試點(diǎn),。

技術(shù)路徑：推廣“一主四輔”種植模式,。“一主”：實(shí)行玉米與大豆輪作,，發(fā)揮大豆根瘤固氮養(yǎng)地作用,，提高土壤肥力，增加優(yōu)質(zhì)食用大豆供給,。“四輔”：實(shí)行玉米與馬鈴薯等薯類輪作,，改變重迎茬,，減輕土傳病蟲害，改善土壤物理和養(yǎng)分結(jié)構(gòu),；實(shí)行籽粒玉米與青貯玉米,、苜蓿、草木樨,、黑麥草,、飼用油菜等飼草作物輪作，以養(yǎng)帶種,、以種促養(yǎng),，滿足草食畜牧業(yè)發(fā)展需要；實(shí)行玉米與谷子,、高粱,、燕麥、紅小豆等耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆輪作,，減少灌溉用水,，滿足多元化消費(fèi)需求；實(shí)行玉米與花生,、向日葵,、油用牡丹等油料作物輪作，增加食用植物油供給,。

（二）休耕,。重點(diǎn)在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)開展休耕試點(diǎn),。

1.地下水漏斗區(qū),。

試點(diǎn)區(qū)域：主要在嚴(yán)重干旱缺水的河北省黑龍港地下水漏斗區(qū)（滄州、衡水,、邢臺等地）,。

技術(shù)路徑：連續(xù)多年實(shí)施季節(jié)性休耕,，實(shí)行“一季休耕、一季雨養(yǎng)”,，將需抽水灌溉的冬小麥休耕,，只種植雨熱同季的春玉米、馬鈴薯和耐旱耐瘠薄的雜糧雜豆,，減少地下水用量,。

2.重金屬污染區(qū)。

試點(diǎn)區(qū)域：主要在湖南省長株潭重金屬超標(biāo)的重度污染區(qū),。在調(diào)查評價(jià)的基礎(chǔ)上,，對可以確定污染責(zé)任主體的，由污染者履行修復(fù)治理義務(wù),，提供修復(fù)資金和休耕補(bǔ)助,。對無法確定污染責(zé)任主體的，由地方政府組織開展污染治理修復(fù),，并納入休耕試點(diǎn)范圍,。

技術(shù)路徑：在建立防護(hù)隔離帶、阻控污染源的同時(shí),，采取施用石灰,、翻耕、種植綠肥等農(nóng)藝措施,，以及生物移除,、土壤重金屬鈍化等措施，修復(fù)治理污染耕地,。連續(xù)多年實(shí)施休耕,，休耕期間，優(yōu)先種植生物量高,、吸收積累作用強(qiáng)的植物,，不改變耕地性質(zhì)。經(jīng)檢驗(yàn)達(dá)標(biāo)前,，嚴(yán)禁種植食用農(nóng)產(chǎn)品,。

3.生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)。

試點(diǎn)區(qū)域：主要在西南石漠化區(qū)（貴州省,、云南?。⑽鞅鄙鷳B(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)（甘肅?。?。

技術(shù)路徑：調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，改種防風(fēng)固沙,、涵養(yǎng)水分,、保護(hù)耕作層的植物,，同時(shí)減少農(nóng)事活動，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善,。在西南石漠化區(qū),，選擇25度以下坡耕地和瘠薄地的兩季作物區(qū)，連續(xù)休耕3年,。在西北生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū),，選擇干旱缺水、土壤沙化,、鹽漬化嚴(yán)重的一季作物區(qū),，連續(xù)休耕3年。

三,、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和方式

（一）輪作補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),。與不同作物的收益平衡點(diǎn)相銜接，互動調(diào)整,，保證農(nóng)民種植收益不降低。結(jié)合實(shí)施東北冷涼區(qū),、北方農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)等地玉米結(jié)構(gòu)調(diào)整,，按照每年每畝150元的標(biāo)準(zhǔn)安排補(bǔ)助資金，支持開展輪作試點(diǎn),。

（二）休耕補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),。與原有的種植收益相當(dāng)，不影響農(nóng)民收入,。河北省黑龍港地下水漏斗區(qū)季節(jié)性休耕試點(diǎn)每年每畝補(bǔ)助500元,，湖南省長株潭重金屬污染區(qū)全年休耕試點(diǎn)每年每畝補(bǔ)助1300元（含治理費(fèi)用），所需資金從現(xiàn)有項(xiàng)目中統(tǒng)籌解決,。貴州省和云南省兩季作物區(qū)全年休耕試點(diǎn)每年每畝補(bǔ)助1000元,，甘肅省一季作物區(qū)全年休耕試點(diǎn)每年每畝補(bǔ)助800元。

（三）補(bǔ)助方式,。中央財(cái)政將補(bǔ)助資金分配到省,，由省里按照試點(diǎn)任務(wù)統(tǒng)籌安排，因地制宜采取直接發(fā)放現(xiàn)金或折糧實(shí)物補(bǔ)助的方式,，落實(shí)到縣鄉(xiāng),，兌現(xiàn)到農(nóng)戶。允許試點(diǎn)地區(qū)在平均補(bǔ)助水平不變的前提下,，根據(jù)試點(diǎn)目標(biāo)和實(shí)際工作需要,，建立對農(nóng)戶實(shí)施輪作休耕效果的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和體系，以評價(jià)結(jié)果為重要依據(jù)實(shí)行?；?、重實(shí)效的補(bǔ)助發(fā)放制度,。

四、保障措施

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),。由農(nóng)業(yè)部牽頭,，會同中央農(nóng)辦、發(fā)展改革委,、財(cái)政部,、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部,、水利部,、食品藥品監(jiān)管總局、林業(yè)局,、糧食局等部門和單位,，建立耕地輪作休耕制度試點(diǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)同配合,，形成工作合力,。試點(diǎn)省份要建立相應(yīng)工作機(jī)制，落實(shí)責(zé)任,，制定實(shí)施方案,。試點(diǎn)縣要成立由政府主要負(fù)責(zé)同志牽頭的領(lǐng)導(dǎo)小組，明確實(shí)施單位,，細(xì)化具體措施,。

（二）落實(shí)試點(diǎn)任務(wù)。試點(diǎn)省份農(nóng)業(yè)部門要會同有關(guān)部門利用第二次全國土地調(diào)查等成果,，確定輪作休耕制度試點(diǎn)地塊,，報(bào)農(nóng)業(yè)部備案，休耕地按要求落實(shí)到土地利用現(xiàn)狀圖上,，不得與退耕還林還草地塊重合,。試點(diǎn)實(shí)施單位要根據(jù)本方案，與參加試點(diǎn)的農(nóng)戶簽訂輪作休耕協(xié)議,，充分尊重和保護(hù)農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營權(quán)益,，明確相關(guān)權(quán)利、責(zé)任和義務(wù),，保障試點(diǎn)工作依法依規(guī),、規(guī)范有序開展。

（三）強(qiáng)化指導(dǎo)服務(wù),。各有關(guān)部門要根據(jù)職責(zé)分工,，對地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)的治理修復(fù)進(jìn)行指導(dǎo),，加強(qiáng)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè),，提高耕地質(zhì)量,。農(nóng)業(yè)部門要會同國土資源部門加強(qiáng)耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測能力建設(shè)，定期監(jiān)測評價(jià)輪作休耕耕地質(zhì)量情況,，開展技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù),，把輪作休耕各項(xiàng)措施落到實(shí)處。支持試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè),，拓展農(nóng)業(yè)多種功能,，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

（四）加強(qiáng)督促檢查,。試點(diǎn)縣要建立縣統(tǒng)籌,、鄉(xiāng)監(jiān)管、村落實(shí)的輪作休耕監(jiān)督機(jī)制,，建立檔案,、精準(zhǔn)試點(diǎn)。試點(diǎn)任務(wù)要及時(shí)張榜公示,，接受社會監(jiān)督,。農(nóng)業(yè)部會同有關(guān)部門對耕地輪作休耕制度試點(diǎn)開展督促檢查，重點(diǎn)檢查任務(wù)和資金落實(shí)情況,。利用遙感技術(shù)對試點(diǎn)情況進(jìn)行監(jiān)測,，重點(diǎn)加強(qiáng)土地利用情況動態(tài)監(jiān)測。對未落實(shí)輪作休耕任務(wù)的農(nóng)戶,，要及時(shí)收回補(bǔ)助；對擠占,、截留,、挪用資金的，要依法依規(guī)進(jìn)行處理,。

（五）做好宣傳引導(dǎo),。充分利用廣播、電視,、網(wǎng)絡(luò)等媒體,，宣傳輪作休耕的重要意義和有關(guān)要求，引導(dǎo)社會各界關(guān)注支持試點(diǎn)工作,。通過現(xiàn)場觀摩,、經(jīng)驗(yàn)交流、典型示范等方式,，宣傳輪作休耕的積極成效,，營造良好輿論氛圍。

（六）總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),。試點(diǎn)省份要對試點(diǎn)工作進(jìn)展情況進(jìn)行總結(jié),，于每年底形成年度報(bào)告,，由省級人民政府向國務(wù)院報(bào)告，并抄送農(nóng)業(yè)部,。農(nóng)業(yè)部會同有關(guān)部門建立第三方評估機(jī)制,，委托中介機(jī)構(gòu)對試點(diǎn)情況進(jìn)行評估；認(rèn)真總結(jié)做法和經(jīng)驗(yàn),，每年向國務(wù)院報(bào)告工作進(jìn)展情況,，并適時(shí)提出構(gòu)建耕地輪作休耕制度的政策建議。