國(guó)有企業(yè)改制從本質(zhì)上而言是一場(chǎng)廣泛而深刻的變革,，是對(duì)維系了幾十年的國(guó)有企業(yè)管理體制與機(jī)制的突破,。當(dāng)前，國(guó)有企業(yè)改制已進(jìn)入攻堅(jiān)階段,，遇到的問題多,、難度大，如何有效處理已經(jīng)成為各級(jí)政府和每一個(gè)改制企業(yè)在改制過程中必須面對(duì)的問題,。

目前，不少國(guó)有企業(yè)已經(jīng)或者正在進(jìn)行股份制改造,，引入了外資,、民營(yíng)資本等經(jīng)濟(jì)成分，形成你中有我,，我中有你的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)有企業(yè)概念已大不相同。當(dāng)前,，在深化改革和進(jìn)一步擴(kuò)大開放的過程中,，“國(guó)有和國(guó)有控股”的概念也已經(jīng)不能準(zhǔn)確反映國(guó)有資本在各個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的作用，尤其是忽視了國(guó)有參股企業(yè)的重要作用,。根據(jù)實(shí)踐的不斷發(fā)展,，適時(shí)調(diào)整國(guó)有企業(yè)的內(nèi)涵和外延，對(duì)于加快國(guó)有企業(yè)改革步伐是十分必要的,。

按照所有權(quán)原則,，“誰(shuí)投資、誰(shuí)所有,、誰(shuí)受益”,，國(guó)有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)既然由國(guó)家投入，企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)當(dāng)然屬于國(guó)家所有,，應(yīng)當(dāng)說(shuō),，在這種情況下，國(guó)有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)界限是十分清楚的,。然而,，問題出現(xiàn)在國(guó)有企業(yè)的公司制改造過程中，國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)主體發(fā)生了重要的變化,，相當(dāng)多的國(guó)有企業(yè)在建立現(xiàn)代企業(yè)制度的過程中引入多種非國(guó)有經(jīng)濟(jì)成分的投資主體,，投資主體日趨多元化，國(guó)有資產(chǎn)在擴(kuò)大了控制力的同時(shí),，也引發(fā)了對(duì)國(guó)有企業(yè)定性的新認(rèn)識(shí),。

具體來(lái)說(shuō)，如果企業(yè)的財(cái)產(chǎn)全部由國(guó)家投入，那么該企業(yè)理所當(dāng)然地界定為國(guó)有企業(yè),，如果企業(yè)的財(cái)產(chǎn)部分由國(guó)家投入,，就需要根據(jù)不同經(jīng)濟(jì)性質(zhì)主體對(duì)該投資企業(yè)擁有的股權(quán)比例、控制力強(qiáng)弱進(jìn)行具體的,、有針對(duì)性的分析判定,。國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)包括國(guó)家或者國(guó)家授權(quán)的部門所擁有的直接或間接具有控制力的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

國(guó)有企業(yè)改制的目的是通過改制建立“產(chǎn)權(quán)清晰,、權(quán)責(zé)明確,、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度,，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值,。

（一）現(xiàn)今國(guó)有企業(yè)改制中面臨的主要難題

1、股權(quán)過于集中

股權(quán)的過于集中往往導(dǎo)致公司治理結(jié)構(gòu)建設(shè)不能有效推進(jìn),。股權(quán)集中客觀上具有一定的積極意義,，在股權(quán)集中的對(duì)象是擁有豐富管理經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)資源的股東時(shí)其積極意義尤為明顯,。但“一股獨(dú)大”也往往容易導(dǎo)致“一股獨(dú)霸”,，在國(guó)有企業(yè)未能進(jìn)行比較徹底的機(jī)制轉(zhuǎn)換時(shí)，“一股獨(dú)霸”產(chǎn)生的可能性也越大,。股權(quán)上的“一股獨(dú)大”會(huì)導(dǎo)致在股東會(huì),、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)中形成“內(nèi)部人”控制的網(wǎng)絡(luò),，進(jìn)一步扭曲了公司的內(nèi)在機(jī)制,。

2、內(nèi)部人控制問題

所有權(quán)與管理權(quán)相分離是現(xiàn)代公司經(jīng)營(yíng)的基本特征之一,。專業(yè)的管理職能和強(qiáng)大的資本基礎(chǔ)使現(xiàn)代公司制企業(yè)獲得了飛速的發(fā)展,，但在信息不對(duì)稱的條件下，如果缺乏有效率的公司治理基礎(chǔ),，便容易產(chǎn)生代理人（經(jīng)營(yíng)者）違背,、侵犯委托人（所有者）利益的問題，即“內(nèi)部人控制”問題,。

從總體來(lái)看,，由于我國(guó)國(guó)有企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)中國(guó)有股比重較大，加之國(guó)有產(chǎn)權(quán)虛置,、國(guó)有股持股主體行政化,，國(guó)有企業(yè)中“內(nèi)部人控制”的現(xiàn)象比較普遍。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）董事會(huì)成員的構(gòu)成中內(nèi)部董事的比例大,。

“內(nèi)部人控制”存在許多的負(fù)面效應(yīng),。在以放權(quán)讓利為主線的國(guó)企改革中，由于缺乏有效的治理機(jī)制，內(nèi)部人控制權(quán)肆意膨脹,，產(chǎn)生了一系列弊端,，如：過分的在職消費(fèi)、短期行為,、過度投資,、轉(zhuǎn)移國(guó)有資產(chǎn)、惡意經(jīng)營(yíng)和職務(wù)犯罪等,。

（2）高層人員的兼職,，如董事長(zhǎng)同時(shí)兼任總經(jīng)理的現(xiàn)象嚴(yán)重。公司治理作為一項(xiàng)制度安排,，在本質(zhì)上要處理的是由所有權(quán)與控制權(quán)相分離而產(chǎn)生的代理問題,。由于作為委托人的股東和作為代理人的經(jīng)理人員之間的利益目標(biāo)不同，代理人存在“道德風(fēng)險(xiǎn)”,，可能產(chǎn)生“敗德行為”。董事長(zhǎng)與總經(jīng)理“一肩挑”意味著自己監(jiān)督自己,，很難從制度上保證董事會(huì)的決策監(jiān)督職能,。

3、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督機(jī)能缺位

在我國(guó)國(guó)有企業(yè)治理的現(xiàn)實(shí)中,，監(jiān)事會(huì)并沒有起到應(yīng)有的監(jiān)督作用,，與立法設(shè)計(jì)所期望的作用相去甚遠(yuǎn)。這突出地表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面,。

（1）監(jiān)事會(huì)權(quán)力虛置,。監(jiān)事會(huì)由職工代表和股東會(huì)選舉產(chǎn)生，但是監(jiān)事會(huì)中的職工監(jiān)事人數(shù)是由公司章程分配的,，章程又是股東會(huì)制定的,，這樣，職工能委派多少名監(jiān)事進(jìn)入監(jiān)事會(huì)最終還是由股東決定,。法律并未賦予監(jiān)事有效的監(jiān)督手段和措施,。

（2）《公司法》規(guī)定，監(jiān)事會(huì)有權(quán)檢查公司財(cái)務(wù),，有權(quán)對(duì)董事,、經(jīng)理執(zhí)行職務(wù)時(shí)違反法律、法規(guī)或者公司章程的行為予以監(jiān)督,。監(jiān)事會(huì)行使這兩項(xiàng)職權(quán)往往需要借助會(huì)計(jì)師,、律師等專業(yè)人員的協(xié)助，而法律并沒有明確規(guī)定監(jiān)事會(huì)可以聘請(qǐng)律師,、會(huì)計(jì)師的權(quán)利,，也沒有規(guī)定監(jiān)事會(huì)聘請(qǐng)專業(yè)人員協(xié)助的費(fèi)用由誰(shuí)承擔(dān)，這就造成監(jiān)事會(huì)行使職權(quán)無(wú)物質(zhì)保障的結(jié)果。

（3）我國(guó)國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)的監(jiān)事大多數(shù)來(lái)自公司內(nèi)部,。監(jiān)事的另一身份是與企業(yè)簽訂勞動(dòng)合同的勞動(dòng)者,。作為勞動(dòng)者時(shí)其薪金、職位等基本上都由管理層決定,，監(jiān)事會(huì)無(wú)法承擔(dān)起對(duì)公司管理層的監(jiān)督職責(zé),。從監(jiān)事的教育背景分析，絕大多數(shù)監(jiān)事會(huì)成員受教育程度低于董事會(huì)成員,，而工作經(jīng)歷往往是政工,，他們?nèi)狈Ψ伞⒇?cái)務(wù),、技術(shù)等方面的知識(shí)和素養(yǎng),。對(duì)于董事、經(jīng)理的經(jīng)營(yíng)失誤和背信行為,，監(jiān)事難以判別和應(yīng)對(duì),。

（4）對(duì)監(jiān)事會(huì)成員缺乏應(yīng)有的激勵(lì)機(jī)制，使得監(jiān)事不會(huì)真正履行監(jiān)督職能,。在大多數(shù)的公司中,，監(jiān)事不領(lǐng)取較高的報(bào)酬，股權(quán)激勵(lì)計(jì)劃也不針對(duì)監(jiān)督職能,，所需的一定費(fèi)用也無(wú)一定的保障,。監(jiān)事的報(bào)酬和申領(lǐng)監(jiān)督費(fèi)用的控制權(quán)掌握在經(jīng)理層手中。在這種情況下,，無(wú)法期望監(jiān)事能實(shí)施有效的監(jiān)督,。

4、缺乏積極,、長(zhǎng)期有效的激勵(lì)機(jī)制

一方面,，在國(guó)有股東缺位的條件下，沒有形成對(duì)經(jīng)理層的股權(quán)約束,，而另一方面,，企業(yè)經(jīng)理人員特別是受托經(jīng)營(yíng)國(guó)有資本的高級(jí)經(jīng)理人員，由于沒有持有相應(yīng)的公司股權(quán),，其利益不能通過透明的機(jī)制來(lái)保證,，以追求自身價(jià)值最大化。經(jīng)理層不是根據(jù)利潤(rùn)最大化目標(biāo)來(lái)經(jīng)營(yíng)企業(yè),，在有利益沖突的情況下,，往往在決策時(shí)不采取回避的做法，而選擇對(duì)自己有利的條件決策,，為自己謀取私利,，從而損害股東尤其中小股東的利益,。在這種情況下，公司的業(yè)績(jī)?cè)诟蟪潭壬弦蕾囉诮?jīng)理人員的道德素質(zhì)的高低,，存在巨大的道德風(fēng)險(xiǎn),。

此外，據(jù)對(duì)國(guó)有企業(yè)董事長(zhǎng),、總經(jīng)理年薪的調(diào)查,，每人年平均約為4-5萬(wàn)元，其報(bào)酬與其擁有的公司權(quán)力相比反差較大,，容易誘發(fā)公司董事經(jīng)理采取間接手段如通過關(guān)聯(lián)交易,、攫取公司機(jī)會(huì)等手段，獲取個(gè)人利益,，將損失轉(zhuǎn)嫁到公司身上,。而另一種傾向則是經(jīng)營(yíng)管理者普遍存在一種“投資饑竭癥”，由于他沒有個(gè)人投資風(fēng)險(xiǎn),，不承擔(dān)投資失誤的責(zé)任,，往往依個(gè)人偏好或興趣進(jìn)行投資，必然影響公司和股東的利益,。只有當(dāng)公司管理層與公司產(chǎn)權(quán)有密切關(guān)系時(shí),，企業(yè)的經(jīng)營(yíng)才會(huì)更有效，投資回報(bào)才會(huì)更高,。

（二）完善國(guó)有企業(yè)改制的相應(yīng)對(duì)策

1,、促進(jìn)股權(quán)多元化,，提高治理結(jié)構(gòu)的有效性

提高公司治理結(jié)構(gòu)有效性的必要方式是降低國(guó)有股權(quán)集中度,。根據(jù)黨的十六屆三中全會(huì)提出的進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)有資本更多地投向關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，其他行業(yè)和領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)通過資產(chǎn)重組,、結(jié)構(gòu)調(diào)整,，在市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勝劣汰；發(fā)展具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的大公司集團(tuán),；繼續(xù)放開搞活國(guó)有中小企業(yè)的要求,。那些處于非國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈行業(yè)的國(guó)有企業(yè)，國(guó)有股權(quán)可通過回購(gòu),、轉(zhuǎn)讓等方式逐步退出,，以此降低國(guó)有股權(quán)的集中程度，同時(shí)增加非國(guó)有股權(quán),，培育多元化主體尤其是機(jī)構(gòu)投資者,。

2、建立累積投票制度

累積投票權(quán)是指股東的投票表決權(quán),，股東所持的每一股份都擁有與當(dāng)選的董事和董事總?cè)藬?shù)相等的投票權(quán),，股東既可以把所有的投票權(quán)集中選舉一人,，亦可分散選舉數(shù)人，最后按得票之多寡決定當(dāng)選董事,。

累積投票制本身就是為保護(hù)中小股東權(quán)益而誕生的,。它的推行也確實(shí)能在一定程度上保障中小股東將代表其利益的人選入董事會(huì)，部分地解決大股東控制董事會(huì)的現(xiàn)象,。累積投票制可以讓股東將所有的選票投給一位候選人,。

累積投票制的優(yōu)點(diǎn)在于保障公司中小股東利益，擁有公司少數(shù)股份的股東也能參與公司的經(jīng)營(yíng)與監(jiān)督,；然而其缺點(diǎn)在于容易造成少數(shù)派股東與大股東間因經(jīng)營(yíng)理念不同而經(jīng)常有沖突,。

3、建立規(guī)范,、約束大股東行為的制度

控股股東對(duì)公司及其他股東負(fù)有誠(chéng)信義務(wù),。控股股東對(duì)其所控股的公司應(yīng)嚴(yán)格依法行使出資人的權(quán)利,，控股股東不得利用資產(chǎn)重組等方式損害公司和其他股東的合法權(quán)益,，不得利用其特殊地位謀取額外的利益?？毓晒蓶|對(duì)其所控股的國(guó)有企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格依法行使出資人的權(quán)利,，不得利用資產(chǎn)重組等方式損害國(guó)有企業(yè)和其他股東的合法權(quán)益，不得利用其特殊地位謀取額外的利益,?？毓晒蓶|應(yīng)支持公司深化勞動(dòng)、人事,、分配制度改革,，轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，建立管理人員競(jìng)聘上崗,、能上能下,、職工擇優(yōu)錄用、能進(jìn)能出,，收入分配能增能減,、有效激勵(lì)的各項(xiàng)制度。公司的重大決策應(yīng)由股東會(huì)和董事會(huì)依法做出,?？毓晒蓶|不得直接或間接干預(yù)公司的決策及依法開展的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，損害公司及其他股東的權(quán)益,?？毓晒蓶|對(duì)公司董事、監(jiān)事候選人的提名,，應(yīng)嚴(yán)格遵循法律,、法規(guī)和公司章程規(guī)定的條件和程序,。控股股東提名的董事,、監(jiān)事候選人應(yīng)當(dāng)具備相關(guān)專業(yè)知識(shí)和決策,、監(jiān)督能力?？毓晒蓶|不得對(duì)股東會(huì)人事選舉決議和董事會(huì)人事聘任決議履行任何批準(zhǔn)手續(xù),；不得越過股東會(huì)、董事會(huì)任免公司的高級(jí)管理人員,。

控股股東與公司應(yīng)實(shí)行人員,、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)分開,，機(jī)構(gòu),、業(yè)務(wù)獨(dú)立，各自獨(dú)立核算,、獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn),。

公司人員應(yīng)獨(dú)立于控股股東。公司的經(jīng)理人員,、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人,、營(yíng)銷負(fù)責(zé)人和董事會(huì)秘書在控股股東單位不得擔(dān)任除董事以外的其他職務(wù)?？毓晒蓶|高級(jí)管理人員兼任公司董事的,，應(yīng)保證有足夠的時(shí)間和精力承擔(dān)公司的工作。

控股股東投入公司的資產(chǎn)應(yīng)獨(dú)立完整,、權(quán)屬清晰,。控股股東以非貨幣性資產(chǎn)出資的,，應(yīng)辦理產(chǎn)權(quán)變更手續(xù),，明確界定該資產(chǎn)的范圍,。公司應(yīng)當(dāng)對(duì)該資產(chǎn)獨(dú)立登記,、建帳、核算,、管理,。控股股東不得占用,、支配該資產(chǎn)或干預(yù)公司對(duì)該資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理,。

4、增強(qiáng)董事責(zé)任,，加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)

在制度建設(shè)上,，可以通過確定追究董事責(zé)任的具體情形,，明確董事會(huì)的責(zé)任及董事的個(gè)別責(zé)任，強(qiáng)化對(duì)公司董事責(zé)任的法制約束,，通過各項(xiàng)規(guī)則的建立加大對(duì)董事參與損害公司利益的內(nèi)幕交易和重大隱瞞等行為的損害賠償責(zé)任,。對(duì)在表決中投棄權(quán)票或未出席也未委托他人出席的董事不得免除責(zé)任；對(duì)在討論中明確提出異議但在表決中未明確投反對(duì)票的董事,，也不得免除責(zé)任,。

增加獨(dú)立董事的比重，設(shè)立主要由獨(dú)立董事組成的董事會(huì)下屬委員會(huì),，增強(qiáng)董事會(huì)的獨(dú)立性,。首先，應(yīng)增加獨(dú)立董事的比重,，以增強(qiáng)董事會(huì)的獨(dú)立性,。獨(dú)立董事對(duì)公司及全體股東負(fù)有誠(chéng)信與勤勉義務(wù)。其次,，應(yīng)制定和完善能使獨(dú)立董事發(fā)揮作用的各項(xiàng)制度,。如制定關(guān)于獨(dú)立董事在董事會(huì)成員中的比例以及權(quán)利、義務(wù),、職責(zé),、作用的規(guī)則、制定對(duì)獨(dú)立董事任職條件,、產(chǎn)生程序以及薪酬等問題的規(guī)定,。最后，應(yīng)設(shè)立主要由獨(dú)立董事組成的董事會(huì)下屬審計(jì)委員會(huì),、薪酬與考核委員會(huì),、提名委員會(huì)、戰(zhàn)略委員會(huì)等,，以增強(qiáng)董事會(huì)的獨(dú)立性,。

5、加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)建設(shè),，完善監(jiān)督制約機(jī)制

擴(kuò)充監(jiān)事會(huì)的權(quán)力,，重塑公司的監(jiān)督權(quán)力中心?？蓮囊韵路矫鎳L試：將部分董事的提名權(quán)交給監(jiān)事會(huì),；監(jiān)事會(huì)可代表公司起訴違法董事和高級(jí)管理人員；財(cái)務(wù)報(bào)告由董事會(huì)編制后交監(jiān)事會(huì)審核并由監(jiān)事會(huì)提交股東會(huì)審議,；監(jiān)事會(huì)享有召集臨時(shí)股東會(huì)的權(quán)力等等,。此外，確保監(jiān)事的知情權(quán),。由于監(jiān)事（除職工監(jiān)事外）并不直接介入經(jīng)營(yíng)活動(dòng),，因此,，公司應(yīng)制定有關(guān)規(guī)章制度以確保監(jiān)事會(huì)的知情權(quán)：包括會(huì)議制度、企業(yè)文件和資料送達(dá)制度,、企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表報(bào)送制度,、監(jiān)事會(huì)咨詢回應(yīng)制度等。公司主要經(jīng)營(yíng),、財(cái)務(wù),、統(tǒng)計(jì)報(bào)表、重大經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的法律文本等資料,、文件在報(bào)送董事會(huì)的同時(shí),，必須報(bào)送監(jiān)事會(huì)，公司董事會(huì),、經(jīng)營(yíng)班子有責(zé)任和義務(wù)向監(jiān)事會(huì)提供必要和真實(shí)的信息,。

6、建立市場(chǎng)化,、動(dòng)態(tài)化,、長(zhǎng)期化的經(jīng)營(yíng)者激勵(lì)機(jī)制

完善公司治理機(jī)制還必須盡快建立市場(chǎng)化的、動(dòng)態(tài)的,、長(zhǎng)期的激勵(lì)機(jī)制,。在激勵(lì)方式上除了要突破國(guó)有企業(yè)收入分配的限制，提高經(jīng)理人員的收入標(biāo)準(zhǔn)之外,，更重要的是要研究有效方案,，建立起國(guó)有企業(yè)股票期權(quán)制度，以股權(quán)激勵(lì)的方式使其自身利益與公司股東利益結(jié)合起來(lái),，與企業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展結(jié)合起來(lái),。

7、完善信息披露制度,，增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的透明度

建立完善的信息披露制度,，盡量減少經(jīng)營(yíng)者與所有者之間的信息不對(duì)稱，保障投資者公平,、及時(shí)獲取信息的權(quán)利,。國(guó)有企業(yè)應(yīng)主動(dòng)、及時(shí)地披露所有可能對(duì)股東和其它利益相關(guān)者決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的信息,，并保證所有股東有平等的機(jī)會(huì)獲得信息,，這是促進(jìn)國(guó)有企業(yè)治理優(yōu)化的有效措施,，也是保護(hù)國(guó)有股東利益的有效手段,。國(guó)有企業(yè)通過走資本經(jīng)營(yíng)的道路，打造成境內(nèi)外“公眾公司”,，將極大地增加企業(yè)的透明度,。

近幾年我國(guó)國(guó)有企業(yè)改制步伐加快,，但實(shí)際操作中卻存在著“自買自賣”、審計(jì)評(píng)估不實(shí),、低估賤賣,、“暗箱操作”等諸多問題。出現(xiàn)這些問題,，既有認(rèn)識(shí)原因,，如輕視改制的復(fù)雜性和專業(yè)性，以“運(yùn)動(dòng)”方式推進(jìn)企業(yè)改制,；也有地方政策不系統(tǒng)配套,、指導(dǎo)作用有限的原因；更有深層次的政治和經(jīng)濟(jì)利益問題,。不論是什么原因阻礙國(guó)企改革我們都應(yīng)加以完善以促進(jìn)改革盡快完成,。