2014年歲末，全國(guó)首家跨行政區(qū)劃法院在滬成立,，至今已運(yùn)行滿一周年,。成立跨區(qū)劃法院是為了打破案件訴訟的地方保護(hù)，平等對(duì)待當(dāng)事人,。公平,、公正,、依法審理“民告官”案件，是其中的重要內(nèi)容,。記者于1月13日和14日走訪了全國(guó)首家跨行政區(qū)劃法院的上海市第三中級(jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱上海三中院）,，并了解到在這一年中，上海三中院所受理的上海市政府成為被告的案件有242件,，而2014年上海全市法院系統(tǒng)中,，告市政府的案件僅為13件。

□庭審現(xiàn)場(chǎng)

　　一開庭：審判長(zhǎng)先說(shuō)“不得打招呼”

1月13日,，記者來(lái)到上海三中院旁聽了一起行政案件庭審,，該案是市民袁先生起訴上海市政府和虹口區(qū)政府，要求信息公開的案件,。

庭審剛剛開始,，審判長(zhǎng)陳瑜庭就進(jìn)行了一項(xiàng)特殊的“法律釋明”。陳瑜庭告知雙方當(dāng)事人,，“人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán),，訴訟各方當(dāng)事人和其他訴訟參與人不得通過(guò)法院外部或內(nèi)部人員干預(yù)案件審理，如有通過(guò)關(guān)系打招呼,、遞條子的此類行為,，法庭將記錄在案并向其他當(dāng)事人公開，視情節(jié)追究相關(guān)人員法律責(zé)任”,。之后,，陳瑜庭還明確要求當(dāng)事人誠(chéng)信訴訟，并維護(hù)法庭秩序,。

記者了解到,，這種“法律釋明”是上海三中院成立后，專門制定的一條新規(guī)定,，也是行政案件審理中的必要環(huán)節(jié),。據(jù)上海三中院副院長(zhǎng)璩富榮介紹，跨行政區(qū)劃法院的成立,，就是為了防止地方保護(hù)主義,，制定這一規(guī)定就是為了攔住行政案件中“打招呼”這一潛規(guī)則。案件的審判長(zhǎng)需要在開庭后,、調(diào)查事實(shí)之前就向雙方當(dāng)事人進(jìn)行這項(xiàng)“法律釋明”,。

上海三中院院長(zhǎng)吳偕林稱，“上海的法治氛圍還是很好的,，截至目前,，沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)對(duì)案件審理說(shuō)情打招呼的現(xiàn)象。”

宣判后：用“通俗的語(yǔ)言”解釋判決

據(jù)此案的原告袁先生介紹,，其于2014年曾向虹口區(qū)政府申請(qǐng)信息公開,，要求公開該區(qū)某地段的居民拆遷信息匯總表。當(dāng)時(shí)區(qū)政府答復(fù)稱,，相關(guān)信息已移交至區(qū)檔案館,，建議他去檔案館查詢。袁先生向檔案館咨詢,，但對(duì)方稱沒(méi)有此檔案,。一年后，袁先生再次向區(qū)政府申請(qǐng)公開居民拆遷信息匯總表,。得到“不重復(fù)處理”的答復(fù)后,，袁先生向上海市政府提起行政復(fù)議。2015年11月,，市政府維持了區(qū)政府的答復(fù)后,，袁先生將市政府及區(qū)政府告上法庭。

案件經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)易程序?qū)徖砗?，審判長(zhǎng)當(dāng)庭作出判決,，駁回了袁先生的訴訟請(qǐng)求。

宣判后,，陳瑜庭向袁先生解釋了判決理由,。陳瑜庭稱，袁先生第一次向區(qū)政府申請(qǐng)信息公開時(shí),，如果不認(rèn)可答復(fù),，應(yīng)該當(dāng)時(shí)就向市政府提起復(fù)議，可惜袁先生并未這樣做,。在法律上來(lái)講,，就等于是默認(rèn)了此答復(fù)。此次,，袁先生申請(qǐng)公開的信息與之前的申請(qǐng)內(nèi)容一樣,，屬于重復(fù)申請(qǐng)，區(qū)政府不需要再做重復(fù)答復(fù),。而且,，上海市政府在收到袁先生的行政復(fù)議申請(qǐng)后，在法定期限內(nèi)作出了行政復(fù)議決定,，其行政程序符合法律規(guī)定,。

記者了解到，這種判后解釋的做法,，是上海三中院制定的另一條規(guī)定,。上海三中院副院長(zhǎng)璩富榮介紹，法院要求審判長(zhǎng)在宣判后，主動(dòng)向當(dāng)事人解釋裁判理由,，而且要用“通俗的語(yǔ)言”，讓當(dāng)事人明白判決的法律依據(jù),。

當(dāng)事人：感覺(jué)多少還是有了些底氣

聽完法官的解釋,，袁先生嘆了口氣，搖了搖頭,，表示還是要考慮一下上訴的問(wèn)題,。

袁先生說(shuō)，因?yàn)椴疬w糾紛,，他已經(jīng)不止一次地與上海的行政機(jī)關(guān)“打交道”了,，訴訟也不止這一次，此次來(lái)三中院打官司,，并沒(méi)有得到自己滿意的結(jié)果,。陳瑜庭法官聽后表示，實(shí)際上就袁先生的實(shí)際訴求來(lái)看,，他只是想得到居民拆遷匯總表,，而根據(jù)區(qū)政府的答復(fù)來(lái)看，該居民拆遷匯總表已經(jīng)移交給檔案館了,，已經(jīng)不屬于政府信息公開的內(nèi)容了,。“根據(jù)檔案法的規(guī)定,，一般不涉及國(guó)家機(jī)密的文件,，30年內(nèi)可以公開?！标愯ねジ嬖V袁先生,。

“謝謝法官，這么說(shuō)我就明白多了,，我回去考慮考慮,，下一步怎么辦?！痹壬Q,。

在隨后接受記者采訪時(shí)，袁先生對(duì)于法官的審理和之后的釋法工作,，還是表示了肯定,。他稱，“本來(lái)民告官就是老百姓處于弱勢(shì)地位,，如果審理的程序再不公開透明,，老百姓就沒(méi)有說(shuō)理的地方了。”袁先生表示,，此次開庭前他也留意到了法官的一番提醒,，將打招呼記錄在案?！斑@一點(diǎn)做得很好,，至少在民告官中，老百姓多少是有了些底氣的,?！?/p>

告市政府案年增18倍

此外，讓錢光文印象深刻的還有立案登記制實(shí)施后,，法院立案窗口的變化,。“以往很難看到行政訴訟的立案窗口排隊(duì)立案的情景,?！卞X光文表示，但這一情形被5月份開始實(shí)施的立案登記制所打破,。

錢光文舉例稱,，2015年4月當(dāng)月三中院僅受理了16件行政訴訟案件，但在登記立案制度實(shí)施后的5月,，法院一個(gè)月就受理了91起行政訴訟案件,，6月至去年底，已有447件行政訴訟案件登記立案,。錢光文認(rèn)為,，這是立案登記制和新的行政訴訟法實(shí)施后，公眾對(duì)民告官案有了新的期待,。

上海三中院的統(tǒng)計(jì)顯示,，2015年該院共受理行政案件610件，其中以市政府為被告的行政訴訟案件有242件,。而2014年全年,，上海全市法院系統(tǒng)中，告市政府的案件僅為13件,，案件數(shù)增長(zhǎng)了18倍,。對(duì)此，上海三中院院長(zhǎng)吳偕林表示,，這一現(xiàn)象說(shuō)明,，立案登記制的確立保護(hù)了百姓起訴政府的權(quán)利，市民對(duì)政府的起訴需求大量增加,。

不過(guò),，記者了解到,，根據(jù)上海三中院提供的數(shù)據(jù)，市政府的敗訴率為零,。對(duì)此,，上海三中院行政庭庭長(zhǎng)張文忠表示，“應(yīng)該說(shuō),，上海市政府的行政行為總體上是比較規(guī)范的,。我們審理案件不看原被告，判決市政府是否敗訴,，是要看法律依據(jù)和事實(shí)的?！?/p>

上海三中院副院長(zhǎng)璩富榮認(rèn)為,，作為跨行政區(qū)劃法院，公正審判的責(zé)任重大,?！安皇钦f(shuō)市政府沒(méi)有敗訴，其作出的行政行為就沒(méi)有瑕疵,。我們通過(guò)定期或不定期的通報(bào)會(huì)等形式,，就司法審查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題與市政府進(jìn)行溝通，在去年,，我們還針對(duì)市級(jí)機(jī)關(guān)的行政行為瑕疵發(fā)出了兩個(gè)司法建議給被告,。但是，這些瑕疵尚不足以否定原行政行為的合法性,?！?/p>

專家說(shuō)法

　　擴(kuò)大試點(diǎn)范圍還需修改法律

跨行政區(qū)劃法院的試點(diǎn)能否走出直轄市？能否在省內(nèi)建立跨行政區(qū)劃法院,？對(duì)此,，中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)馬懷德指出,，受現(xiàn)行法院組織法的限定,，在省內(nèi)建立跨行政區(qū)劃法院，沒(méi)有法律依據(jù),。

馬懷德認(rèn)為,，真正的跨行政區(qū)劃中級(jí)法院，應(yīng)當(dāng)設(shè)立在非直轄市的一般省份,?！氨热纾诤颖痹O(shè)立一個(gè)保定法院,，但可以管到石家莊,、邢臺(tái),、邯鄲一些河北省的地級(jí)市，這樣才能超出原來(lái)的行政區(qū)劃,?！蓖瑫r(shí)，還應(yīng)當(dāng)考慮設(shè)置跨行政區(qū)劃的基層法院,、高級(jí)法院,，更加全面地體現(xiàn)集中管轄和跨行政區(qū)劃的意義。

而目前,，現(xiàn)行法院組織法中規(guī)定,，地方各級(jí)法院院長(zhǎng)、法官等由當(dāng)?shù)赝?jí)人大選舉,、人大常委會(huì)任免,；在省內(nèi)按地區(qū)設(shè)立的和直轄市內(nèi)設(shè)立的中院院長(zhǎng)、法官,，由省或直轄市人大選舉,、人大常委會(huì)任免。如果在直轄市外設(shè)立跨行政區(qū)劃法院,，相關(guān)人員的選舉,、任命問(wèn)題，仍然需要明確,、有效的法律依據(jù),。為了解決跨行政區(qū)劃法院院長(zhǎng)由誰(shuí)選舉，副院長(zhǎng),、庭長(zhǎng),、法官等由誰(shuí)任命的問(wèn)題，馬懷德建議盡快修改《人民法院組織法》,，進(jìn)而在省內(nèi)設(shè)置跨行政區(qū)劃法院,。

行政訴訟案件的管轄

其實(shí)，上海法院成立的全國(guó)首家跨行政區(qū)劃法院,，是對(duì)法院組織,、設(shè)置進(jìn)行試點(diǎn)，也是對(duì)行政訴訟案件的管轄做了調(diào)整,。不過(guò)正如馬懷德會(huì)長(zhǎng)所說(shuō),，這只是試點(diǎn)，還沒(méi)有法律依據(jù),。根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定,，行政訴訟案件應(yīng)當(dāng)?shù)较率鲆?guī)則確定管轄法院。

《行政訴訟法》第17條規(guī)定：行政案件由最初作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地法院管轄,。經(jīng)復(fù)議的案件,，復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的,，也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。

復(fù)議機(jī)關(guān)維持原具體行政行為的案件,，仍由作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地的人民法院管轄,。在這種情況下，復(fù)議決定是原具體行政行為的簡(jiǎn)單重復(fù),，審查的客體實(shí)際上仍然是原具體行政行為,。

復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原具體行政行為，可以由作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)所在地的法院管轄,，也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地的法院管轄,，這屬于共同管轄的一種情形。復(fù)議機(jī)關(guān)改變具體行政行為意味著原行政行為失去效力,，作出了一個(gè)新的具體行政行為,。根據(jù)《行訴法解釋》第7條規(guī)定，所謂"復(fù)議決定改變?cè)唧w行政行為"是指如下情形之一：

(1)復(fù)議決定改變?cè)唧w行政行為所認(rèn)定的主要事實(shí)和證據(jù)的,。所謂主要事實(shí)，是指具體行政行為的法定構(gòu)成要件事實(shí),，主要證據(jù)則是證明構(gòu)成要件事實(shí)的證據(jù),。在這里."改變"包括補(bǔ)充、替代,、調(diào)換以及推理過(guò)程改變,、重新認(rèn)定等情形。

(2)改變?cè)唧w行政行為所適用的規(guī)范依據(jù)且對(duì)定性產(chǎn)生影響的,。所謂"改變",，包括增加、減少,、調(diào)整原具體行政行為所適用的法律條款,，或者作出了新的解釋，或者改變案件的定性,。

(3)撤銷,、部分撤銷或者變更原具體行政行為處理結(jié)果的。復(fù)議決定無(wú)論是否改變?cè)唧w行政行為所認(rèn)定的事實(shí)和所適用的依據(jù),，只要最終在處理結(jié)果改變?cè)唧w行政行為,，就應(yīng)當(dāng)適用該條款規(guī)定的訴訟管轄。處理結(jié)果的改變有撤銷,、部分撤銷,、變更等形式。

對(duì)限制人身自由的行政強(qiáng)制措施不服提起的訴訟,，由被告所在地或者原告所在地法院管轄,。對(duì)此,，《行訴法解釋》第9條第l款規(guī)定:行政訴訟法第18條規(guī)定:"原告所在地"，包括原告的戶籍所在地,，經(jīng)常居住地和被限制人身自由地,。所謂經(jīng)常居住地，是指公民離開住所地連續(xù)居住滿1年以上的地方,。所謂被限制人身自由所在地,，是指公民被羈押、限制人生自由的場(chǎng)所的所在地,。

因不動(dòng)產(chǎn)而提起的訴訟,，由不動(dòng)產(chǎn)所在地的人民法院管轄。所謂不動(dòng)產(chǎn),，是指形體上不可移動(dòng)或者移動(dòng)就會(huì)損失其經(jīng)濟(jì)價(jià)值的財(cái)產(chǎn),，如土地、建筑物,、灘涂,、山林、草原等,。不動(dòng)產(chǎn)所在地法院管轄是訴訟管轄制度中的一般規(guī)則,，主要是為了就近調(diào)查，便于法院執(zhí)行,。

因共同管轄的出現(xiàn),，實(shí)踐中法院也會(huì)因?yàn)槭芾戆讣霈F(xiàn)不同的意見(jiàn)。為了避免和解決管轄權(quán)爭(zhēng)議,，行政訴訟法規(guī)定,，因共同管轄發(fā)生爭(zhēng)議的，有關(guān)法院可以協(xié)商,。協(xié)商不成的,，由共同的上級(jí)人民法院指定管轄。對(duì)此,，行政訴訟法第22條第2款規(guī)定：人民法院對(duì)管轄權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議,，由爭(zhēng)議雙方協(xié)商解決。協(xié)商不成的,，報(bào)它們的共同上級(jí)人民法院指定管轄,。