隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境危機(jī)日益加深,，環(huán)境問題成為當(dāng)下人類生存發(fā)展面臨的首要問題。環(huán)境問題處理的好壞，關(guān)系到社會的發(fā)展,，甚至?xí)绊懙缴鐣暮椭C,。所以，公眾有責(zé)任也有權(quán)利參與到環(huán)境治理中來,。在環(huán)境法中，加入公眾參與的制度,，充分賦予公眾參與環(huán)境管理的權(quán)利,，將大大有助于環(huán)境法的實踐操作。在國外,，許多發(fā)達(dá)國家已經(jīng)在環(huán)境法中確立了公眾參與環(huán)境保護(hù)的制度,，并且越來越多的國家開始認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)中公眾參與的重要性。研究公眾參與制度既有理論意義又有現(xiàn)實意義,，一方面可以豐富理論內(nèi)容，另一方面還可以提高對實踐的指導(dǎo)作用,。本文首先分析了我國環(huán)境法中公眾參與制度存在的問題,，緊接著研究了國外相關(guān)國家的先進(jìn)經(jīng)驗，最后提出了完善我國環(huán)境法公眾參與制度的一些措施,，以求實現(xiàn)環(huán)境立法的目的,，并最終實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會,。

一,、環(huán)境法公眾參與制度概述

環(huán)境問題越來越被人們所重視，許多人開始認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)的重要性,，并且有相當(dāng)一部分公眾投身到環(huán)境保護(hù)中,，成為社會治理環(huán)境問題的重要力量。隨著這一力量的不斷壯大,，對于環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)生的影響也越來越大，國際社會開始意識到公眾的重要作用,。尤其是在發(fā)達(dá)國家,，利用公眾的力量參與環(huán)境保護(hù)，已經(jīng)成為其環(huán)境法的重要原則,，并且以此原則為基礎(chǔ)建立了完善的公眾參與制度,。國外的先進(jìn)經(jīng)驗是值得我們學(xué)習(xí)和借鑒的，這將會大大幫助我國環(huán)境保護(hù)公眾參與問題的解決，對我國環(huán)境法中公眾參與制度的完善將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響,。

（一）公眾參與的概念

公眾參與的概念最早是由美國提出的,。在1969年美國頒布了《國家環(huán)境政策法》，在這部法律中詳細(xì)闡述了公眾參與,。目前，國際上對于公眾參與有著不同的見解,，一些學(xué)者認(rèn)為公眾參與是環(huán)境法的一個基本原則,，一些學(xué)者認(rèn)為公眾參與涵蓋在民主原則之中。這些不同的見解,，實質(zhì)上還是一致的,。其實公眾參與制度可以這么來理解，他首先是在環(huán)境法領(lǐng)域里,，賦予公民一定的權(quán)力，使其可以參與到環(huán)境保護(hù)的相關(guān)政策制定中來,，使得政策的制定不再空洞與盲目,。同時，公眾還可以有監(jiān)督權(quán),，受到法律保護(hù)的權(quán)力。這樣就使得公眾參與原則得到確立,，民主法治理念得到發(fā)展,，公共環(huán)境權(quán)理論得到體現(xiàn)。

（二）公眾參與制度的內(nèi)容

公眾參與制度已經(jīng)被許多國家接受,，并出現(xiàn)在相關(guān)的立法之中，并且逐漸發(fā)展成為國際中有關(guān)環(huán)境保護(hù)的通用原則,。這一原則對整個環(huán)境法的制定和實施有著深刻的指導(dǎo)意義,，它主要包括以下幾個方面：

1、公眾參與的主體

公眾參與的主體是指在環(huán)境保護(hù)中享有環(huán)境權(quán)利并履行環(huán)境義務(wù)的當(dāng)事人,。

這里的主體既可以是自然人、法人,，還可以是非法人,，相對來說是比較寬泛的。這些主體有著各自要承擔(dān)的義務(wù)和享有的權(quán)利,，他們在環(huán)境法的制定過程中,，起到不小的作用，并且積極投身于環(huán)境保護(hù)的實踐中,。

2,、公眾參與的范圍

公眾參與范圍的決定性因素取決于公眾參與的實現(xiàn)能力和國家容許參與的忍耐度,，這就在客觀上決定了公眾參與的范圍是非常有限的，具體包括以下內(nèi)容：

（1）參與環(huán)境保護(hù)法的制定和決策,。我國《憲法》明確規(guī)定了,，國家的主人是人民，人民有權(quán)參與國家事務(wù)的決策與管理,。并且有義務(wù)在享受權(quán)利的同時,，對國家相關(guān)部門提出合理的意見,。

（2）參與環(huán)境管理和環(huán)境保護(hù)制度的實施。環(huán)境管理一方面需要有關(guān)部門的積極作用,，另一方面需要公眾的參與和投入,，力爭形成一種全社會的環(huán)境管理保護(hù)形勢，這樣才能保證法律的最終實踐,，制度的合理運行,。

公眾參與制度的理論本質(zhì)上是出自民主主義理論,，是環(huán)境管理活動中的延伸,是公眾參與國家管理活動的體現(xiàn),，有利于制定更加科學(xué)民主的環(huán)境政策,，協(xié)調(diào)不同主體的利益沖突,，并使得環(huán)境保護(hù)活動正規(guī)化。這些年來,，國際社會有一個顯著地趨勢,，就是公眾不斷深入的加入到環(huán)境保護(hù)中來。然而在我國,，這一趨勢,，卻沒有發(fā)展出來,，公眾參與的程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,，這本質(zhì)上是由于我國落后的公眾參與制度,。

二、我國環(huán)境法公眾參與存在的問題

分析我國的環(huán)境保護(hù)法,，可以發(fā)現(xiàn)公眾參與的基本原則雖然得以確立,，但是實踐中卻有著諸多的不足,，主要表現(xiàn)如下：

1、法律法規(guī)不完善,。我國憲法只從原則上規(guī)定了公眾參與制度,，并沒有一個詳細(xì)具體的描述，實踐操作中運用起來較為不便,。實際生活中,，我國公眾的法律意識淡薄,，很難做到知法守法，不可能像其他西方國家一樣只做原則性的規(guī)定,，就可以將法律落到實處,，因此我國憲法只做原則性的規(guī)定是不夠的，應(yīng)作出具體的規(guī)定,，詳細(xì)準(zhǔn)確的規(guī)定出公眾參與的具體方法,。我國憲法第 26 條規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害,。”這只是從憲法上對公民環(huán)境權(quán)的保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定,，其法律條文只是宣言式的規(guī)范,，公民環(huán)境權(quán)的保護(hù)并沒有直接詳細(xì)的規(guī)定，所以當(dāng)公民環(huán)境權(quán)受到侵害時,，無法得到應(yīng)有的救濟(jì),，更無法體現(xiàn)訴訟上的價值,，顯然這種規(guī)定是蒼白無力的，所以應(yīng)加快制定公民環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī),。

2,、缺乏民主基礎(chǔ)和參與的土壤。在法律地位上,，我國環(huán)境法仍從屬于行政法,，不具有獨立性，是為了適應(yīng)行政部門的需要制定的,，公眾參與環(huán)境保護(hù)的活動還要受到政府的管理,，無法主動地開展工作，只能是被動的接受,。這樣造成了公眾的抵觸心理，有證據(jù)表明大部分人不愿意參加環(huán)境保護(hù),，主要是因為政府管得太多,，管的太嚴(yán)。這大大阻礙了公眾參與的發(fā)展,，以降低了公眾的參與度,，所以說在我國,，還缺少一個好的土壤來使得公眾參與健康發(fā)展。

3,、欠缺有效的民間環(huán)境保護(hù)組織,。環(huán)境保護(hù)有著其特殊性，環(huán)境保護(hù)的開展需要全社會,，各方面的努力。一方面是受到污染的單位或者個人,，為了自身的權(quán)益提起訴訟,，另一方面要需要公眾的參與。這時候就需要有民間組織進(jìn)行協(xié)調(diào)和幫助,。但是在我國,，只有少量的民間組織存在,，這樣往往起不到好的作用。我國目前據(jù)統(tǒng)計有兩千個民間組織,，這些組織大部分還屬于官辦,，這樣他們的發(fā)展和運行往往受到政府的制約,。無法正真實現(xiàn)權(quán)利的維護(hù),。相比發(fā)達(dá)國家來說,，更是差距甚遠(yuǎn),。

4、相關(guān)的其它部門法也沒有明確的規(guī)定,。盡管在《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第 6 條中規(guī)定“一切單位和個人都有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告”,，可是，這一條我們可以發(fā)現(xiàn),，主要是針對那些已經(jīng)發(fā)生的污染，或者是那些正在發(fā)生的污染,，而且也沒有公眾參與,。而在《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》中，對于公眾參與雖然有了規(guī)定,，但也只是原則性的：“建設(shè)單位編制環(huán)境影響報告書,，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律規(guī)定,，征求建設(shè)項目所在地的有關(guān)單位和居民的意見”,，這一原則性的規(guī)定的一大弊端就是，實踐中缺乏可參照性,，沒有具體的評估標(biāo)準(zhǔn),，對月公眾參與只存在于形式上,。

三、我國環(huán)境法公眾參與制度的完善

1,、完善相關(guān)的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)

目前我國有關(guān)環(huán)境保護(hù)公眾參與的規(guī)定,，存在的主要問題是，原則性規(guī)定過多,，具體性規(guī)定過少。這樣就必然會導(dǎo)致實踐操作中,，有法不依,，無據(jù)可參。所以首要的方法就是,，加快制度的建設(shè)和完善,，從具體化詳細(xì)化的角度開展制度的建設(shè),。要通過立法的方式，確立公眾參與制度,，并且使其具體化,，這樣才能使得權(quán)利義務(wù)達(dá)到統(tǒng)一,。我國憲法中制作出了一些原則性規(guī)定，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,。在環(huán)境法的立法過程中，一定要做出更為細(xì)化的規(guī)定,。一方面要以環(huán)境權(quán)為基礎(chǔ),，確立公眾參與制度，另一方面要以實踐為基礎(chǔ),，確立實踐操作的方法。但是我國目前還沒有這樣的立法,，所以有必要按照這一方法加快立法建設(shè),。尤其是要在國家的根本大法中，加入對公眾參與制度的規(guī)定,。這樣才能真正實現(xiàn)公眾的參與,，才能真正建立公眾參與制度。

2,、完善環(huán)境程序立法

在司法實踐中，我國長期以來一直存在“重實體法,，輕程序法”的傳統(tǒng),，這也表現(xiàn)在環(huán)境法中，實體法與程序法相分離,，以至于不能實現(xiàn)真正的正義，公眾參與的渠道受到阻滯,。近幾年來,，我國在環(huán)境實體法方面作出了巨大的變化，內(nèi)容更加詳細(xì),、嚴(yán)謹(jǐn),，已經(jīng)有了一個較為完善的環(huán)境保護(hù)體系,，不過有關(guān)程序的問題還存在不少問題，首先是內(nèi)容上欠缺環(huán)境程序法的規(guī)定,，現(xiàn)有的內(nèi)容也不完善,、具體，大大降低了政府行政的效率。因此必須盡快出臺環(huán)境程序法或環(huán)境程序法方面的實施條例，如果條件尚不具備,可以先制定有關(guān)的實施條例,，在環(huán)境保護(hù)程序中除規(guī)定政府行政的一般性程序外,還應(yīng)當(dāng)包括環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)在進(jìn)行環(huán)境管理中所遵循的程序,以及公眾在參與環(huán)境管理,、監(jiān)督時應(yīng)遵循的程序，并明確規(guī)定違反相關(guān)程序所承擔(dān)的法律責(zé)任等,。

3,、環(huán)境信息的公開化

公眾 參與環(huán)境保護(hù),，最為重要的一點是,，要體現(xiàn)環(huán)境信息的知情權(quán),，就像前面所說的,有關(guān)于環(huán)境信息的公開，我國目前還有著這樣那樣的不足,，特別是公開程度不夠,，力度小，公眾沒有什么方法來獲得環(huán)境信息,。公眾了解的手段單一,，途徑單一。所以,，國家應(yīng)該更多地公開環(huán)境保護(hù)的信息,，特別是要給予公眾更多地知情權(quán)，豐富信息公開的渠道,，擴(kuò)大公眾信息取得的方式。由于我國同時也是里約宣言的締約國,，所以為了履行國際義務(wù),，也為了完善我國的法規(guī)，將環(huán)境信息加大公開力度,，是義不容辭的,，也是十分必要的,。

4、建立健全全過程的參與機(jī)制

參與機(jī)制分為好幾個部分,，主要包括預(yù)算參與和過程參與,，以及末端參與，還有行為參與。在這些過程中,，他們又有這各自的側(cè)重點：所謂預(yù)算參與,，是公眾參與環(huán)境保護(hù)的前提,，這一過程要求國家在進(jìn)行環(huán)境管理與決策前征求公眾意見；所謂過程參與,，是公眾參與的關(guān)鍵,，這一過程是公眾對環(huán)境管理行為和執(zhí)行環(huán)境決策行為的監(jiān)督;所謂末端參與，是公眾參與的保障,這一過程在發(fā)生了環(huán)境污染和生態(tài)破壞后,對有關(guān)責(zé)任人提出檢舉,、控告,可以看做是救濟(jì)性的參與;所謂行為參與,，是公眾參與的根本,這一過程是公民自覺提高環(huán)境道德水平和意識,。全過程參與機(jī)制,一是要應(yīng)當(dāng)明確公 眾在各個階段中的權(quán)利義務(wù)以及享受權(quán)利，二是要明確履行義務(wù)時應(yīng)當(dāng)遵循的程序,，三是要確定有關(guān)人員侵犯公眾合法權(quán)益,、違反程序時所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。除此之外,全過程參與機(jī)制中還應(yīng)當(dāng)包括以下幾點：一是各階段中公民意見的征求方式,，二是公民意見的表現(xiàn)形式，三是意見的反饋等,。

公眾參與制度作為環(huán)境保護(hù)法中一項基本的原則,，逐步得到了公民的普遍認(rèn)可，并在環(huán)境保護(hù)工作中得到了廣泛的運用,，在政府,、社會組織,、公眾之間形成了良好的互動關(guān)系，但在實踐中不可避免的仍然存在著一些的問題,，因此有必要針對這些問題提出相應(yīng)的措施,，進(jìn)一步滿足公眾的需求，并逐步加強(qiáng)公眾參與的意識,，提高他們維護(hù)環(huán)境的積極性,。這樣才能促使我國環(huán)境民主的發(fā)展，并最終促使政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,，社會的可持續(xù)發(fā)展。