• 【發(fā)布單位】國務(wù)院
• 【發(fā)布文號】國發(fā)[2007]21號
• 【發(fā)布日期】2007-07-26
• 【生效日期】2007-07-26
• 【失效日期】--
• 【文件來源】建設(shè)部
• 【所屬類別】政策參考

國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見

國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見
 
(國發(fā)[2007]21號)





 各省、自治區(qū),、直轄市人民政府,，國務(wù)院各部委,、各直屬機構(gòu)：



 為落實《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》確定的編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，明確主體功能區(qū)的范圍,、功能定位,、發(fā)展方向和區(qū)域政策的任務(wù)，按照2006年中央經(jīng)濟工作會議關(guān)于“分層次推進主體功能區(qū)規(guī)劃工作,，為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)”的要求,，現(xiàn)就做好全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作提出如下意見：



 一、編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的重要意義



 編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃,，就是要根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力,、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γy(tǒng)籌謀劃未來人口分布,、經(jīng)濟布局,、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā),、重點開發(fā),、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，確定主體功能定位,，明確開發(fā)方向,，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序,，完善開發(fā)政策,，逐步形成人口、經(jīng)濟,、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局,。



 編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃，推進形成主體功能區(qū),，是全面落實科學(xué)發(fā)展觀,、構(gòu)建社會主義和諧社會的重大舉措，有利于堅持以人為本,，縮小地區(qū)間公共服務(wù)的差距,，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于引導(dǎo)經(jīng)濟布局,、人口分布與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng),，促進人口、經(jīng)濟,、資源環(huán)境的空間均衡,；有利于從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，適應(yīng)和減緩氣候變化,，實現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護,；有利于打破行政區(qū)劃,，制定實施有針對性的政策措施和績效考評體系，加強和改善區(qū)域調(diào)控,。



 全國主體功能區(qū)規(guī)劃是戰(zhàn)略性,、基礎(chǔ)性、約束性的規(guī)劃,，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃,、人口規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃,、城市規(guī)劃,、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃,、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃,、流域綜合規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃,、海洋功能區(qū)劃,、海域使用規(guī)劃、糧食生產(chǎn)規(guī)劃,、交通規(guī)劃,、防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃等在空間開發(fā)和布局的基本依據(jù)。同時,，編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃要以上述規(guī)劃和其他相關(guān)規(guī)劃為支撐,，并在政策、法規(guī)和實施管理等方面做好銜接工作,。



 二、編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)思想和原則



 （一）指導(dǎo)思想,。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo),，全面落實科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略思想，在堅持實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略基礎(chǔ)上,，前瞻性,、全局性地謀劃好未來全國人口和經(jīng)濟的基本格局，引導(dǎo)形成主體功能定位清晰,，人口,、經(jīng)濟、資源環(huán)境相互協(xié)調(diào),，公共服務(wù)和人民生活水平差距不斷縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局,。



 （二）主要原則。堅持以人為本,，引導(dǎo)人口與經(jīng)濟在國土空間合理,、均衡分布,，逐步實現(xiàn)不同區(qū)域和城鄉(xiāng)人民都享有均等化公共服務(wù)；堅持集約開發(fā),，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相對集聚發(fā)展,，人口相對集中居住，形成以城市群為主體形態(tài),、其他城鎮(zhèn)點狀分布的城鎮(zhèn)化格局,，提高土地、水,、氣候等資源的利用效率,，增強可持續(xù)發(fā)展能力；堅持尊重自然,，開發(fā)必須以保護好自然生態(tài)為前提,，發(fā)展必須以環(huán)境容量為基礎(chǔ)，確保生態(tài)安全,，不斷改善環(huán)境質(zhì)量,，實現(xiàn)人與自然和諧相處；堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,，防止城鎮(zhèn)化地區(qū)對農(nóng)村地區(qū)的過度侵蝕,，同時，也為農(nóng)村人口進入城市提供必要的空間,；堅持陸海統(tǒng)籌,，強化海洋意識，充分考慮海域資源環(huán)境承載能力,，做到陸地開發(fā)與海洋開發(fā)相協(xié)調(diào),。



 根據(jù)上述指導(dǎo)思想和原則，編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃要妥善處理好幾個方面的關(guān)系,。



 一是處理好開發(fā)與發(fā)展的關(guān)系,。發(fā)展是硬道理，發(fā)展必須建立在科學(xué)合理,、有序適度開發(fā)的基礎(chǔ)上,。我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的階段,，編制實施全國主體功能區(qū)規(guī)劃,，就是要在大規(guī)模開發(fā)過程中，既明確優(yōu)化開發(fā),、重點開發(fā)區(qū)域,，又根據(jù)資源環(huán)境承載能力劃定限制、禁止開發(fā)區(qū)域,，實現(xiàn)又好又快發(fā)展,。



 二是處理好政府與市場的關(guān)系,。全國主體功能區(qū)規(guī)劃是政府對國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略設(shè)計和總體布局，體現(xiàn)了國家戰(zhàn)略意圖,，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)主體功能區(qū)的定位合理配置公共資源,，同時要充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，完善法律法規(guī)和區(qū)域政策,，綜合運用各種手段,，引導(dǎo)市場主體的行為符合主體功能區(qū)的定位。



 三是處理好局部與全局的關(guān)系,。推進形成主體功能區(qū)是從全局利益出發(fā),，謀求國家和人民的整體利益、長遠(yuǎn)利益的最大化,，要做到局部服從全局,，全局兼顧局部。



 四是處理好主體功能與其他功能的關(guān)系,。主體功能區(qū)要突出主要功能和主導(dǎo)作用,，同時不排斥其他輔助或附屬功能。優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)區(qū)域的主體功能是集聚經(jīng)濟和人口,，但其中也要有生態(tài)區(qū),、農(nóng)業(yè)區(qū)、旅游休閑區(qū)等,；限制開發(fā)區(qū)域的主體功能是保護生態(tài)環(huán)境,，但在生態(tài)和資源環(huán)境可承受的范圍內(nèi)也可以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，適度開發(fā)礦產(chǎn)資源,。



 五是處理好行政區(qū)與主體功能區(qū)的關(guān)系,。編制主體功能區(qū)規(guī)劃，需要打破行政區(qū)界限,，改變完全按行政區(qū)制定區(qū)域政策和績效評價的方法,，同時，主體功能區(qū)規(guī)劃的實施,，也需要依托一定層級的行政區(qū)。



 六是處理好各類主體功能區(qū)之間的關(guān)系,。各類主體功能區(qū)之間要分工協(xié)作,，相互促進。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要通過向重點開發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè),，減輕人口,、資源大規(guī)模跨區(qū)域流動和生態(tài)環(huán)境的壓力,；重點開發(fā)區(qū)域要促進產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展,，增強承接限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域超載人口的能力,；限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域要通過生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護,，提高生態(tài)環(huán)境承載能力,，逐步成為全國或區(qū)域性的生態(tài)屏障和自然文化保護區(qū)域。



 七是處理好保持穩(wěn)定與動態(tài)調(diào)整的關(guān)系,。主體功能區(qū)一經(jīng)確定,，不能隨意更改。禁止開發(fā)區(qū)域要嚴(yán)格依法保護,；限制開發(fā)區(qū)域要堅持保護優(yōu)先,，逐步擴大范圍；重點開發(fā)區(qū)域可根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和資源環(huán)境承載能力的變化,，適時調(diào)整為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域,。



 三、編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的主要任務(wù)



 全國主體功能區(qū)規(guī)劃由國家主體功能區(qū)規(guī)劃和省級主體功能區(qū)規(guī)劃組成,，分國家和省級兩個層次編制,。國家主體功能區(qū)規(guī)劃由全國主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱領(lǐng)導(dǎo)小組）會同各省（區(qū),、市）人民政府編制,，規(guī)劃期至2020年，并通過中期評估實行滾動調(diào)整,；省級主體功能區(qū)規(guī)劃由各?。▍^(qū)、市）人民政府組織市,、縣級人民政府編制,，規(guī)劃期至2020年。編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的主要任務(wù)是,，在分析評價國土空間的基礎(chǔ)上,，確定各級各類主體功能區(qū)的數(shù)量、位置和范圍,，明確不同主體功能區(qū)的定位,、開發(fā)方向、管制原則,、區(qū)域政策等,。



 （一）分析評價。



 編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃,，首先要對國土空間進行客觀分析評價,。科學(xué)確定指標(biāo)體系，利用遙感,、地理信息等空間分析技術(shù)和手段,，對全國或本地區(qū)的所有國土空間進行綜合分析評價，作為確定主體功能區(qū)的基本依據(jù),。分析評價采用全國統(tǒng)一的指標(biāo)體系,，統(tǒng)籌考慮以下因素：



 一是資源環(huán)境承載能力。即在自然生態(tài)環(huán)境不受危害并維系良好生態(tài)系統(tǒng)的前提下,，特定區(qū)域的資源稟賦和環(huán)境容量所能承載的經(jīng)濟規(guī)模和人口規(guī)模,。主要包括：水、土地等資源的豐裕程度,，水和大氣等的環(huán)境容量,，水土流失和沙漠化等的生態(tài)敏感性，生物多樣性和水源涵養(yǎng)等的生態(tài)重要性,，地質(zhì),、地震、氣候,、風(fēng)暴潮等自然災(zāi)害頻發(fā)程度等,。



 二是現(xiàn)有開發(fā)密度。主要指特定區(qū)域工業(yè)化,、城鎮(zhèn)化的程度,，包括土地資源、水資源開發(fā)強度等,。



 三是發(fā)展?jié)摿?。即基于一定資源環(huán)境承載能力，特定區(qū)域的潛在發(fā)展能力,，包括經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ),、科技教育水平、區(qū)位條件,、歷史和民族等地緣因素,，以及國家和地區(qū)的戰(zhàn)略取向等。



 （二）確定主體功能區(qū),。



 在分析評價的基礎(chǔ)上,，根據(jù)人口居住、交通和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等對空間需求的預(yù)測以及對未來國土空間變動趨勢的分析,，在國家和省級主體功能區(qū)規(guī)劃中確定各類主體功能區(qū)的數(shù)量,、位置和范圍。



 確定主體功能區(qū)的數(shù)量,、位置和范圍后，要根據(jù)各個主體功能區(qū)的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，明確各個主體功能區(qū)的定位,、發(fā)展方向、開發(fā)時序,、管制原則等,。



 國家層面的四類主體功能區(qū)不覆蓋全部國土，優(yōu)化開發(fā),、重點開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域原則上以縣級行政區(qū)為基本單元,，禁止開發(fā)區(qū)域按照法定范圍或自然邊界確定；要按照區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和推進形成主體功能區(qū)的總體要求,，闡明推進形成主體功能區(qū)的指導(dǎo)方針,、主要目標(biāo)、開發(fā)戰(zhàn)略等,，明確確定省級主體功能區(qū)的主要原則,，以及市、縣級行政區(qū)在推進形成主體功能區(qū)中的主要職責(zé),。



 編制省級主體功能區(qū)規(guī)劃要根據(jù)國家主體功能區(qū)規(guī)劃,，將行政區(qū)國家層面的主體功能區(qū)確定為相同類型的區(qū)域，保證數(shù)量,、位置和范圍的一致性,。對行政區(qū)國家主體功能區(qū)以外的國土空間，要根據(jù)國家確定的原則,，結(jié)合本地區(qū)實際確定省級主體功能區(qū),，原則上以縣級行政區(qū)為基本單元；以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū),，原則上要確定為限制開發(fā)區(qū)域,；位于省級行政區(qū)邊界、均質(zhì)性較強的區(qū)域應(yīng)確定為同一類型的主體功能區(qū),；沿海省區(qū)陸地主體功能區(qū)與海洋主體功能區(qū)要相互銜接,，主體功能定位要相互協(xié)調(diào)；對重點開發(fā)區(qū)域要區(qū)分近期,、中期和遠(yuǎn)期的開發(fā)時序,；礦產(chǎn)資源豐富但生態(tài)環(huán)境承載能力較弱的區(qū)域，可以適度開發(fā)礦產(chǎn)資源,，但原則上應(yīng)確定為限制開發(fā)區(qū)域,；依法設(shè)立的省級各類自然文化保護區(qū)域要確定為禁止開發(fā)區(qū)域。



 （三）完善區(qū)域政策,。



 實施全國主體功能區(qū)規(guī)劃,，實現(xiàn)主體功能區(qū)定位,，關(guān)鍵要調(diào)整完善相關(guān)政策，主要有：



 1．財政政策,。以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo),，完善中央和省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度，重點增加對限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境補償?shù)呢斦D(zhuǎn)移支付,。



 2．投資政策,。逐步實行按主體功能區(qū)與領(lǐng)域相結(jié)合的投資政策，政府投資重點支持限制開發(fā),、禁止開發(fā)區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施建設(shè),、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，支持重點開發(fā)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),。



 3．產(chǎn)業(yè)政策,。按照推進形成主體功能區(qū)的要求，研究提出不同主體功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄及措施,，引導(dǎo)優(yōu)化開發(fā)區(qū)域增強自主創(chuàng)新能力,，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次和競爭力；引導(dǎo)重點開發(fā)區(qū)域加強產(chǎn)業(yè)配套能力建設(shè),，增強吸納產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和自主創(chuàng)新能力,；引導(dǎo)限制開發(fā)區(qū)域發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，限制不符合主體功能定位的產(chǎn)業(yè)擴張,。



 4．土地政策,。按照主體功能區(qū)的有關(guān)要求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃,，實行差別化的土地利用政策,，確保18億畝耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不下降,。對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域?qū)嵭懈鼑?yán)格的建設(shè)用地增量控制,，適當(dāng)擴大重點開發(fā)區(qū)域建設(shè)用地供給，嚴(yán)格對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的土地用途管制,，嚴(yán)禁改變生態(tài)用地用途,。



 5．人口管理政策。按照主體功能定位調(diào)控人口總量,，引導(dǎo)人口有序流動,，逐步形成人口與資金等生產(chǎn)要素同向流動的機制。鼓勵優(yōu)化開發(fā)區(qū)域,、重點開發(fā)區(qū)域吸納外來人口定居落戶,；引導(dǎo)限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域的人口逐步自愿平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移，緩解人與自然關(guān)系緊張的狀況,。



 6．環(huán)境保護政策,。根據(jù)不同主體功能區(qū)的環(huán)境承載能力,，提出分類管理的環(huán)境保護政策。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要實行更嚴(yán)格的污染物排放和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn),，大幅度減少污染排放,；重點開發(fā)區(qū)域要保持環(huán)境承載能力，做到增產(chǎn)減污,；限制開發(fā)區(qū)域要堅持保護優(yōu)先，確保生態(tài)功能的恢復(fù)和保育,；禁止開發(fā)區(qū)域要依法嚴(yán)格保護,。



 7．績效評價和政績考核。針對主體功能區(qū)不同定位,，實行不同的績效評價指標(biāo)和政績考核辦法,。優(yōu)化開發(fā)區(qū)域要強化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、資源消耗,、自主創(chuàng)新等的評價,，弱化經(jīng)濟增長的評價；重點開發(fā)區(qū)域要對經(jīng)濟增長,、質(zhì)量效益,、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平以及相關(guān)領(lǐng)域的自主創(chuàng)新等實行綜合評價；限制開發(fā)區(qū)域要突出生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護等的評價,，弱化經(jīng)濟增長,、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的評價；禁止開發(fā)區(qū)域主要評價生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護,。



 四,、編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的工作要求



 （一）確保工作進度。國家主體功能區(qū)規(guī)劃2007年9月形成初稿,，通過多種形式廣泛征求各地區(qū),、各部門及社會各界意見，經(jīng)“十一五”規(guī)劃專家委員會評估論證并做修改完善后,，于12月報國務(wù)院審議,。省級主體功能區(qū)規(guī)劃2007年全面開展基礎(chǔ)研究工作，對國土空間進行專題研究和綜合評價,；2008年6月,，形成規(guī)劃初稿，報領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,，與國家主體功能區(qū)規(guī)劃和相鄰?。▍^(qū)、市）主體功能區(qū)規(guī)劃進行銜接,；2008年9月,，根據(jù)銜接意見修改形成的規(guī)劃,，再次報領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室進行銜接；2008年11月,，根據(jù)銜接意見形成規(guī)劃送審稿,，與專家論證報告一起報省（區(qū),、市）人民政府審議,。



 （二）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃是一項開創(chuàng)性工作,，涉及面廣,，難度大，任務(wù)重,。各地區(qū),、各部門要從全局出發(fā)，統(tǒng)一思想,，高度重視,，加強領(lǐng)導(dǎo)，落實責(zé)任,，全力支持規(guī)劃編制工作,。領(lǐng)導(dǎo)小組要按照國務(wù)院賦予的職責(zé)，積極指導(dǎo)并協(xié)調(diào)解決規(guī)劃編制中的重大問題,。各?。▍^(qū)、市）人民政府要抓緊組建本地區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組,，做好規(guī)劃編制工作中的組織協(xié)調(diào),。



 （三）改進工作方式。要廣泛動員多學(xué)科力量,，充分借鑒國外先進經(jīng)驗,，不斷深化對主體功能區(qū)理論和技術(shù)路線的研究，科學(xué)確定指標(biāo)體系和評價方法,，細(xì)化完善分類管理的區(qū)域政策,。要堅持政府組織、專家領(lǐng)銜,、部門合作,、公眾參與、科學(xué)決策的方針,，科學(xué)系統(tǒng)地安排規(guī)劃編制各項工作,。各省（區(qū),、市）人民政府要成立規(guī)劃專家咨詢委員會,，承擔(dān)規(guī)劃的咨詢,、論證和評估等工作。要采取多種形式和渠道,，擴大公眾參與,，增強規(guī)劃編制的公開性和透明度。



 （四）落實人員和經(jīng)費保障,。要選配知識結(jié)構(gòu)好,、業(yè)務(wù)能力強的骨干人員，組建得力的規(guī)劃編制隊伍,，加強培訓(xùn),，提高規(guī)劃人員的素質(zhì)和水平，為做好規(guī)劃編制工作提供人才保障,。各省（區(qū),、市）人民政府要為規(guī)劃編制安排必要的經(jīng)費,，納入本級財政預(yù)算，為規(guī)劃編制工作提供經(jīng)費保障,。



國務(wù)院

二○○七年七月二十六日