- 【發(fā)布單位】國務(wù)院辦公廳
- 【發(fā)布文號(hào)】國辦發(fā) 〔2016〕83號(hào)
- 【發(fā)布日期】2016-11-16
- 【生效日期】2016-11-16
- 【失效日期】--
- 【文件來源】國務(wù)院辦公廳
- 【所屬類別】政策參考
國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見
國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善集體林權(quán)制度的意見
國辦發(fā) 〔2016〕83號(hào)
各省,、自治區(qū)、直轄市人民政府,,國務(wù)院各部委,、各直屬機(jī)構(gòu):
集體林是培育森林資源的重要基地,是維護(hù)國家生態(tài)安全的重要基礎(chǔ),。2008年以來,,我國集體林權(quán)制度改革取得重大成果,集體林業(yè)煥發(fā)出新的生機(jī),,1億多農(nóng)戶直接受益,,實(shí)現(xiàn)了“山定權(quán)、樹定根,、人定心”,。但是,還存在產(chǎn)權(quán)保護(hù)不嚴(yán)格,、生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)落實(shí)不到位,、規(guī)模經(jīng)營支持政策不完善、管理服務(wù)體系不健全等問題,。為鞏固和擴(kuò)大集體林權(quán)制度改革成果,充分發(fā)揮集體林業(yè)在維護(hù)生態(tài)安全,、實(shí)施精準(zhǔn)脫貧,、推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展中的重要作用,經(jīng)國務(wù)院同意,,現(xiàn)就完善集體林權(quán)制度提出如下意見,。
一、總體要求
(一)指導(dǎo)思想,。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中,、四中、五中,、六中全會(huì)精神,,深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神,緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局,,牢固樹立創(chuàng)新,、協(xié)調(diào)、綠色、開放,、共享的發(fā)展理念,,認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署,,堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度,,落實(shí)集體所有權(quán),穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán),,放活林地經(jīng)營權(quán),,推進(jìn)集體林權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn),促進(jìn)集體林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營,,完善扶持政策和社會(huì)化服務(wù)體系,,創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)模式和國土綠化機(jī)制,廣泛調(diào)動(dòng)農(nóng)民和社會(huì)力量發(fā)展林業(yè),,充分發(fā)揮集體林生態(tài),、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。
(二)基本原則,。堅(jiān)持農(nóng)村林地集體所有制,,鞏固集體林地家庭承包基礎(chǔ)性地位,加強(qiáng)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù),;堅(jiān)持創(chuàng)新體制機(jī)制,,拓展和完善林地經(jīng)營權(quán)能,構(gòu)建現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度,;堅(jiān)持生態(tài),、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益相統(tǒng)一,開發(fā)利用集體林業(yè)多種功能,,實(shí)現(xiàn)增綠,、增質(zhì)和增效;堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用,,充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本發(fā)展林業(yè)的積極性,,增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展活力。
(三)總體目標(biāo),。到2020年,,集體林業(yè)良性發(fā)展機(jī)制基本形成,產(chǎn)權(quán)保護(hù)更加有力,,承包權(quán)更加穩(wěn)定,,經(jīng)營權(quán)更加靈活,林權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押貸款制度更加健全,,管理服務(wù)體系更加完善,,實(shí)現(xiàn)集體林區(qū)森林資源持續(xù)增長(zhǎng),、農(nóng)民林業(yè)收入顯著增加、國家生態(tài)安全得到保障的目標(biāo),。
二,、穩(wěn)定集體林地承包關(guān)系
(四)進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)。繼續(xù)做好集體林地承包確權(quán)登記頒證工作,。對(duì)承包到戶的集體林地,,要將權(quán)屬證書發(fā)放到戶,由農(nóng)戶持有,。對(duì)采取聯(lián)戶承包的集體林地,,要將林權(quán)份額量化到戶,鼓勵(lì)建立股份合作經(jīng)營機(jī)制,。對(duì)仍由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一經(jīng)營管理的林地,,要依法將股權(quán)量化到戶、股權(quán)證發(fā)放到戶,,發(fā)展多種形式的股份合作,。探索創(chuàng)新自留山經(jīng)營管理體制機(jī)制。對(duì)新造林地要依法確權(quán)登記頒證,。
(五)加強(qiáng)林權(quán)權(quán)益保護(hù),。逐步建立集體林地所有權(quán)、承包權(quán),、經(jīng)營權(quán)分置運(yùn)行機(jī)制,,不斷健全歸屬清晰、權(quán)能完整,、流轉(zhuǎn)順暢,、保護(hù)嚴(yán)格的集體林權(quán)制度,形成集體林地集體所有,、家庭承包,、多元經(jīng)營的格局。依法保障林權(quán)權(quán)利人合法權(quán)益,,任何單位和個(gè)人不得禁止或限制林權(quán)權(quán)利人依法開展經(jīng)營活動(dòng)。確因國家公園,、自然保護(hù)區(qū)等生態(tài)保護(hù)需要的,,可探索采取市場(chǎng)化方式對(duì)林權(quán)權(quán)利人給予合理補(bǔ)償,著力破解生態(tài)保護(hù)與林農(nóng)利益間的矛盾,。全面停止天然林商業(yè)性采伐后,,對(duì)集體和個(gè)人所有的天然商品林,安排停伐管護(hù)補(bǔ)助,。在承包期內(nèi),,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不得強(qiáng)行收回農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的承包林地。有序開展進(jìn)城落戶農(nóng)民集體林地承包權(quán)依法自愿有償退出試點(diǎn)。
(六)加強(qiáng)合同規(guī)范化管理,。承包和流轉(zhuǎn)集體林地,,要簽訂書面合同,切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益,?;鶎恿謽I(yè)主管部門要加強(qiáng)指導(dǎo),推廣使用示范文本,,完善合同檔案管理,。合同應(yīng)明確規(guī)定當(dāng)事人造林育林、保護(hù)管理,、森林防火,、林業(yè)有害生物防治等責(zé)任,促進(jìn)森林資源可持續(xù)經(jīng)營,。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要監(jiān)督林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體依照合同約定的用途,,合理利用和保護(hù)林地。
三,、放活生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)
(七)落實(shí)分類經(jīng)營管理,。完善商品林、公益林分類管理制度,,簡(jiǎn)化區(qū)劃界定方法和程序,,優(yōu)化林地資源配置。建立公益林動(dòng)態(tài)管理機(jī)制,,在不影響整體生態(tài)功能,、保持公益林相對(duì)穩(wěn)定的前提下,允許對(duì)承包到戶的公益林進(jìn)行調(diào)整完善,。全面推行集體林采伐公示制度,,地方政府要及時(shí)公示采伐指標(biāo)分配詳細(xì)情況。
(八)科學(xué)經(jīng)營公益林,。在不影響生態(tài)功能的前提下,,按照“非木質(zhì)利用為主,木質(zhì)利用為輔”的原則,,實(shí)行公益林分級(jí)經(jīng)營管理,,合理界定保護(hù)等級(jí),采取相應(yīng)的保護(hù),、利用和管理措施,,提高綜合利用效益。推動(dòng)集體公益林資產(chǎn)化經(jīng)營,,探索公益林采取合資,、合作等方式流轉(zhuǎn),。
(九)放活商品林經(jīng)營權(quán)。完善森林采伐更新管理制度,,進(jìn)一步改進(jìn)集體人工用材林管理,,賦予林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體更大的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán),充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投入集體林開發(fā)利用,。大力推進(jìn)以擇伐,、漸伐方式實(shí)施森林可持續(xù)經(jīng)營,培育大徑級(jí)材,,提高林地產(chǎn)出率,。
(十)優(yōu)化管理方式。簡(jiǎn)化林業(yè)行政審批環(huán)節(jié)和手續(xù),,明確禁止性和限制性行為,,減少政府對(duì)集體林微觀生產(chǎn)經(jīng)營行為的管制,充分釋放市場(chǎng)活力,。林業(yè)主管部門要完善全國林地“一張圖”管理,,將集體林地保護(hù)等級(jí)落實(shí)到山頭地塊、明確林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體,,向社會(huì)公示并提供查詢服務(wù),。
四、引導(dǎo)集體林適度規(guī)模經(jīng)營
(十一)積極穩(wěn)妥流轉(zhuǎn)集體林權(quán),。鼓勵(lì)集體林權(quán)有序流轉(zhuǎn),,支持公開市場(chǎng)交易。鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶采取轉(zhuǎn)包,、出租,、入股等方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán),發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營,。創(chuàng)新流轉(zhuǎn)和經(jīng)營方式,,引導(dǎo)各類生產(chǎn)經(jīng)營主體開展聯(lián)合、合作經(jīng)營,。積極引導(dǎo)工商資本投資林業(yè),,依法開發(fā)利用林地林木。建立健全對(duì)工商資本流轉(zhuǎn)林權(quán)的監(jiān)管制度,,對(duì)流轉(zhuǎn)條件,、用途、經(jīng)營計(jì)劃和違規(guī)處罰等作出規(guī)定,,加強(qiáng)事中事后監(jiān)管,并納入信用記錄,。林權(quán)流轉(zhuǎn)不能搞強(qiáng)迫命令,,不能違背承包農(nóng)戶意愿,,不能損害農(nóng)民權(quán)益,不能改變林地性質(zhì)和用途,。
(十二)培育壯大規(guī)模經(jīng)營主體,。采取多種方式興辦家庭林場(chǎng)、股份合作林場(chǎng)等,,逐步擴(kuò)大其承擔(dān)的涉林項(xiàng)目規(guī)模,。大力發(fā)展品牌林業(yè),開展公益宣傳活動(dòng),,引導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營主體面向市場(chǎng)加快發(fā)展,。鼓勵(lì)地方開展林業(yè)規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營主體帶頭人和職業(yè)森林經(jīng)理人培訓(xùn)行動(dòng)。
(十三)建立健全多種形式利益聯(lián)結(jié)機(jī)制,。鼓勵(lì)工商資本與農(nóng)戶開展股份合作經(jīng)營,,推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,帶動(dòng)農(nóng)戶從涉林經(jīng)營中受益,。建立完善龍頭企業(yè)聯(lián)林帶戶機(jī)制,,為農(nóng)戶提供林地林木代管、統(tǒng)一經(jīng)營作業(yè),、訂單林業(yè)等專業(yè)化服務(wù),。引導(dǎo)涉林企業(yè)發(fā)布服務(wù)農(nóng)戶社會(huì)責(zé)任報(bào)告。加大對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的扶持力度,,支持林業(yè)生產(chǎn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),、地方特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體能力建設(shè)等,,推動(dòng)集中連片特困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧,。
(十四)推進(jìn)集體林業(yè)多種經(jīng)營。加快林業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,,充分發(fā)揮林業(yè)多種功能,,以生產(chǎn)綠色生態(tài)林產(chǎn)品為導(dǎo)向,支持林下經(jīng)濟(jì),、特色經(jīng)濟(jì)林,、木本油料、竹藤花卉等規(guī)范化生產(chǎn)基地建設(shè),。大力發(fā)展新技術(shù)新材料,、森林生物質(zhì)能源、森林生物制藥,、森林新資源開發(fā)利用,、森林旅游休閑康養(yǎng)等綠色新興產(chǎn)業(yè)。鼓勵(lì)林業(yè)碳匯項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量參與溫室氣體自愿減排交易,,促進(jìn)碳匯進(jìn)入碳交易市場(chǎng),。
(十五)加大金融支持力度,。建立健全林權(quán)抵質(zhì)押貸款制度,鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)積極推進(jìn)林權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù),,適度提高林權(quán)抵押率,,推廣“林權(quán)抵押+林權(quán)收儲(chǔ)+森林保險(xiǎn)”貸款模式和“企業(yè)申請(qǐng)、部門推薦,、銀行審批”運(yùn)行機(jī)制,,探索開展林業(yè)經(jīng)營收益權(quán)和公益林補(bǔ)償收益權(quán)市場(chǎng)化質(zhì)押擔(dān)保貸款。加大開發(fā)性,、政策性貸款支持力度,,完善林業(yè)貸款貼息政策。鼓勵(lì)和引導(dǎo)市場(chǎng)主體對(duì)林權(quán)抵押貸款進(jìn)行擔(dān)保,,并對(duì)出險(xiǎn)的抵押林權(quán)進(jìn)行收儲(chǔ),。各地可采取資本金注入、林權(quán)收儲(chǔ)擔(dān)保費(fèi)用補(bǔ)助,、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)却胧┲С珠_展林權(quán)收儲(chǔ)工作,。完善森林保險(xiǎn)制度,建立健全森林保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整機(jī)制,,進(jìn)一步完善大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制,,擴(kuò)大森林保險(xiǎn)覆蓋面,創(chuàng)新差別化的商品林保險(xiǎn)產(chǎn)品,。研究探索森林保險(xiǎn)無賠款優(yōu)待政策,。林業(yè)主管部門要與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)同配合,聯(lián)合開展防災(zāi)減災(zāi),、宣傳培訓(xùn)等工作,。
五、加強(qiáng)集體林業(yè)管理和服務(wù)
(十六)提升集體林業(yè)管理水平,。加強(qiáng)基層林業(yè)業(yè)務(wù)技術(shù)人員培訓(xùn),,提升林權(quán)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)能力和服務(wù)水平。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)手段,,建立全國聯(lián)網(wǎng),、實(shí)時(shí)共享的集森林資源、權(quán)屬,、生產(chǎn)經(jīng)營主體等信息于一體的基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng),,推廣林權(quán)集成電路卡(IC卡)管理服務(wù)模式,方便群眾查詢使用,。依托林權(quán)管理服務(wù)機(jī)構(gòu),,搭建全國互聯(lián)互通的林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)監(jiān)管服務(wù)平臺(tái),發(fā)布林權(quán)流轉(zhuǎn)交易信息,提供林權(quán)流轉(zhuǎn)交易確認(rèn)服務(wù),,維護(hù)流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人合法權(quán)益,。
(十七)健全經(jīng)營糾紛調(diào)處機(jī)制??h級(jí)以上地方人民政府要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村林地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解和仲裁工作的指導(dǎo),制定糾紛調(diào)解仲裁人員培訓(xùn)計(jì)劃,,加強(qiáng)法律法規(guī)和政策培訓(xùn),。妥善處理各類糾紛,做好重大糾紛案件的應(yīng)急處理工作,,切實(shí)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定,。探索建立糾紛調(diào)解激勵(lì)辦法。建立律師,、公證機(jī)構(gòu)參與糾紛處置的工作機(jī)制,,將矛盾化解納入法治軌道。開設(shè)林業(yè)法律救助綠色通道,,依法依規(guī)向低收入家庭和貧困農(nóng)戶提供法律援助和司法救助,。
(十八)完善社會(huì)化服務(wù)體系。加快基層林業(yè)主管部門職能轉(zhuǎn)變,,強(qiáng)化公共服務(wù),,逐步將適合市場(chǎng)化運(yùn)作的林業(yè)規(guī)劃設(shè)計(jì)、森林資源資產(chǎn)評(píng)估,、市場(chǎng)信息,、技術(shù)培訓(xùn)等服務(wù)事項(xiàng)交由社會(huì)化服務(wù)組織承擔(dān)。研究探索通過政府購買服務(wù)方式,,支持社會(huì)化服務(wù)組織開展森林防火,、林業(yè)有害生物統(tǒng)防統(tǒng)治、森林統(tǒng)一管護(hù)等生產(chǎn)性服務(wù),。鼓勵(lì)有條件的地方加大對(duì)包括整地造林,、撫育等關(guān)鍵環(huán)節(jié)在內(nèi)的林業(yè)機(jī)械購置補(bǔ)貼力度。將林產(chǎn)品市場(chǎng)納入農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通體系建設(shè)范圍,。積極發(fā)展林業(yè)電子商務(wù),,健全林產(chǎn)品交易市場(chǎng)服務(wù)體系,鼓勵(lì)引導(dǎo)電商企業(yè)與家庭林場(chǎng),、股份合作林場(chǎng),、農(nóng)民合作社對(duì)接,建立特色林產(chǎn)品直采直供機(jī)制,。實(shí)施林業(yè)社會(huì)化服務(wù)支撐工程,,支持基層公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)化服務(wù)組織的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
六、加強(qiáng)組織保障
(十九)強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo),。國家林業(yè)局要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào),,推動(dòng)完善集體林權(quán)制度的各項(xiàng)政策措施落到實(shí)處。各有關(guān)部門要按照職責(zé)分工,,繼續(xù)完善相關(guān)政策,,形成支持集體林業(yè)發(fā)展的合力。各?。▍^(qū),、市)要制定完善集體林權(quán)制度的實(shí)施方案,將集體林權(quán)制度改革成效作為地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部考核內(nèi)容,。加強(qiáng)集體林權(quán)管理隊(duì)伍建設(shè),,改善工作條件。按照國家有關(guān)規(guī)定,,對(duì)發(fā)展集體林業(yè)貢獻(xiàn)突出的單位和個(gè)人予以表彰,。
(二十)鼓勵(lì)積極探索。加強(qiáng)輿論宣傳引導(dǎo),,營造有利于完善集體林權(quán)制度的良好氛圍,。充分利用各種改革試驗(yàn)示范平臺(tái),支持在加強(qiáng)林權(quán)權(quán)益保護(hù),、放活商品林經(jīng)營權(quán),、優(yōu)化林木采伐管理、科學(xué)合理利用公益林,、完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)确矫孢M(jìn)行深入探索,。建立第三方評(píng)估機(jī)制,不斷總結(jié)好經(jīng)驗(yàn)好做法,,及時(shí)進(jìn)行交流和推廣,。
國務(wù)院辦公廳
2016年11月16日
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