• 【發(fā)布單位】作者：蒲曉磊
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• 【發(fā)布日期】2020-10-13 09:27:14
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• 【文件來源】來源：法治日報
• 【所屬類別】立法追蹤

-多地對輔警立法厘清職責邊界強化權益保障 用法治思維解輔警管理之困-

 連續(xù)三天時間里，江蘇,、河南,、寧夏分別出臺警務輔助人員條例——9月25日，江蘇省十三屆人大常委會第十八次會議表決通過《江蘇省公安機關警務輔助人員管理條例》,；26日,，河南省十三屆人大常委會第二十次會議表決通過《河南省警務輔助人員條例》；27日,，寧夏回族自治區(qū)十二屆人大常委會第二十二次會議表決通過《寧夏回族自治區(qū)公安機關警務輔助人員條例》,。
 目前，已有天津,、山西,、江蘇、河南,、寧夏等多個省區(qū)市對輔警進行專門立法,，四川、黑龍江正在對相關草案征求社會各界意見,，福建,、湖南等地已將或擬將輔警管理列入立法計劃。
 專家認為,，從近些年輔警的發(fā)展狀況,、中央文件和地方立法等層面來看,，國家層面的立法具有較大的可行性。建議適時對人民警察法進行修改,，通過設立專章,、作出原則性規(guī)定等方式，對輔警管理的重要問題進行規(guī)范,。
 管理使用不規(guī)范等問題突出
 在剛剛過去的這個國慶中秋假期,，河南省鄭州市高鐵站日均發(fā)送旅客幾十萬人次。這樣的客流量,，讓在高鐵站負責維持秩序的鄭州輔警張偉比平時更忙碌,。
 “假期的工作，用披星戴月來形容,，一點也不夸張,。相比平時，假期送站的車輛和人流量格外多,，我們的工作量也比平時要大上很多,，每天都要從早忙到晚，一天睡四五個小時是常事兒,?！睆垈フf。
 2018年,，鄭州市公安局面向社會公開招聘2000名警務輔助人員，主要從事特勤,、交通管理和環(huán)保執(zhí)法等輔助工作,，招聘人數(shù)達到史上最高。張偉正是通過這次招聘,，進入到輔警隊伍當中,。
 鄭州對于輔警的需求，在全國范圍內并不少見,。
 目前,，江蘇省警務輔助人員約有18.2萬人，全省輔警與警察人數(shù)的比例最高的市縣已達4：1,；截至今年初,，四川省各級公安機關警務輔助人員約7.6萬人……近年來，隨著經濟社會快速發(fā)展,，風險挑戰(zhàn)也明顯增多,。為緩解任務加重和警力緊缺的矛盾，各地公安機關普遍建立了警務輔助人員隊伍,。
 警務輔助人員隊伍的建立,，在適應社會治安形勢發(fā)展,、緩解警力不足方面發(fā)揮了重要作用。與此同時,，警務輔助人員管理工作還存在許多不適應經濟社會發(fā)展和人民群眾期待的地方,，警務輔助人員法律地位不明、職責權限不清,、職業(yè)保障偏低,、管理使用不規(guī)范等問題日益突出。
 立法層面破解輔警管理難題
 為規(guī)范警務輔助人員管理,，2016年11月,，國務院辦公廳印發(fā)了《關于規(guī)范公安機關警務輔助人員管理工作的意見》（以下簡稱《意見》），從管理體制,、崗位職責,、人員招聘、管理監(jiān)督,、職業(yè)保障等方面,，提出了規(guī)范警務輔助人員管理工作的具體措施和要求。
 《意見》的制定,，為進一步規(guī)范警務輔助人員管理工作指明了方向,、明確了要求。此后幾年,，一些地方通過制定專門立法或者規(guī)范性文件,，對《意見》中的一些原則性規(guī)定進行了細化和完善，極大提升了輔警管理的法治化水平,。
 江蘇省政府在作《江蘇省公安機關警務輔助人員管理條例（草案）》說明時指出,，立法的重要目的在于，厘清警務輔助人員的職責邊界,，強化對警務輔助人員履職的指引和監(jiān)督,，有利于促進警務輔助人員規(guī)范開展各項工作，充分發(fā)揮其保民平安,、為民服務的積極作用,，更好地維護人民群眾的合法權益。
 中國人民公安大學法學院副教授史全增說,，長期以來,，在輔警管理實踐中存在著諸多的疑難問題，需要從立法層面予以解決,。9月下旬連續(xù)公布的三部省級地方性法規(guī),，是地方層面輔警管理改革所取得成果的展示，表明了輔警管理的法治化在地方層面得到了充分重視,，以法治思維和法治方式解決輔警管理問題達成了廣泛共識,。
 “輔警管理立法,，既是對輔警的規(guī)范管理與權利保障的必然要求，更是總結長期以來輔警管理經驗教訓的必然要求,，有助于進一步提升輔警管理的法治化,、規(guī)范化水平。因此,，輔警管理立法具有必要性與緊迫性,。”史全增說,。
 重點明確法律地位待遇保障
 “長期以來,，輔警雖然干了很多累活，但是由于法律上的身份沒有得到確認,，導致他們只有執(zhí)法上的風險,，卻無待遇上的保障，這會影響這支隊伍的穩(wěn)定性,、權威性,，并最終影響社會秩序的維持?！比A東政法大學副教授孫煜華說,。
 記者注意到，多地在對輔警管理進行立法時,，都著重強調了問題導向,。
 河南省在介紹立法指導思想時指出，立法堅持問題導向,，提高針對性和可操作性,。針對輔警薪酬待遇,、用工方式等問題，制定切實可行的政策措施,，固化已有經驗,，解決實際問題。
 四川省司法廳相關負責人介紹說,，推動實現(xiàn)立法,，能夠在很大程度上解決目前輔警職業(yè)保障和使用管理上的諸多問題，進而解決輔警職業(yè)成長空間不明確,、隊伍不穩(wěn)定的問題,。
 記者注意到，在天津,、山西,、江蘇,、河南、寧夏等地出臺的法規(guī)中,，除了常規(guī)的總則,、法律責任、附則等專章,，都針對招聘,、職業(yè)保障、管理監(jiān)督三方面的內容設置了專章,。
 史全增分析說,，輔警管理立法，最重要的是解決兩方面的問題：從公安機關的角度來看,，最重要的是明確輔警的法律地位,，這是個牽一發(fā)而動全身的問題，進而可以解決輔警的分類管理和輔助支持路徑等問題,；從輔警的角度來看,，最重要的是明確輔警的職業(yè)發(fā)展與保障路徑，特別是輔警的待遇保障,、準入退出機制以及優(yōu)秀輔警招警等問題,。
 “把好入口關是建設高素質輔警隊伍的關鍵，明確界定輔警的工作職責是輔警規(guī)范有序開展工作的保證,，權益保障是輔警最關心,、反映最強烈的問題。對這些問題作出規(guī)定,，是加強和規(guī)范輔警管理的重中之重,，也是立法的核心所在?！睂O煜華說,。
 國家層面立法提供強力支撐
 “事實上，一些對輔警進行立法的地區(qū),，此前已經通過地方的規(guī)范性文件對輔警的入職條件,、工作方式、工資待遇等作了規(guī)定,，目前的立法是對之前經驗的總結,，是水到渠成的?！睂O煜華說,。
 孫煜華認為，考慮到各地差異，短時間來看,，交由地方根據(jù)自己實際情況制定法規(guī)更為合適,，待得時機成熟之后，再對人民警察法作出修改,?？梢栽谌嗣窬旆ㄖ性O立“警務輔助人員”專章，對輔警的法律地位,、職權,、法律責任等作出規(guī)定，并明晰其與警察的區(qū)別和聯(lián)系,。
 史全增認為,，在中央層面，《意見》的制定,，為輔警管理改革提出了重要的方向性指引,。在地方層面，各地也紛紛制定有關輔警管理的專門立法或規(guī)范性文件,，極大地提升了輔警管理的法治化水平,，并為輔警管理立法積累了豐富的經驗教訓和研究素材。此外,，學界在輔警管理領域也已經形成了一批具有較高水準的研究成果,，可以為輔警管理立法提供良好的智力支持。
 “地方通過專門立法的方式,，有利于進一步加強和規(guī)范警務輔助人員管理,。但也要看到，有一些問題是地方立法難以系統(tǒng)解決的,，例如,，輔警是否享有執(zhí)法權、兼職輔警的規(guī)范利用,、層級化管理,、優(yōu)秀輔警招警等問題，這就需要國家層面的立法提供強力支撐,?！笔啡稣f。
 史全增認為,，輔警管理立法牽涉面廣、問題復雜,，涉及行政組織法和行政作用法的諸多領域,，并需要良好地內嵌于現(xiàn)行法律制度之中。如果在國家層面對輔警管理問題進行立法，建議在人民警察法中先設定一些原則性的條款,，明確輔警管理的基本原則或框架,，進而由國務院制定一部專門的行政法規(guī)，對輔警管理的重要問題進行全面系統(tǒng)規(guī)制,，從而可以為部門立法和地方立法提供明確,、有效的上位法基準。