• 【發(fā)布單位】作者：陳磊
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• 【發(fā)布日期】2020-02-13 14:29:37
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• 【文件來源】來源：法制日報
• 【所屬類別】立法追蹤

-加快立法保障依法脫貧攻堅-

 ●黨的十八大以來,，截至2019年年底,，我國農(nóng)村貧困人口累計減少9500多萬人，平均每年減貧1300萬人以上,，770個貧困縣已經(jīng)或擬摘帽退出,，創(chuàng)造了我國減貧歷史上的最好成績
 ●今年必須攻克的最后堡壘包括兩個方面：一個是深度貧困地區(qū)，自然條件較差,、基礎條件薄弱,、發(fā)展滯后、公共服務不足,，是多年想啃沒啃下來的硬骨頭,；另一個是老弱病殘等困難群體，要通過統(tǒng)籌各類社會保障政策,，實現(xiàn)應保盡保,、應兜盡兜
 ●在決勝全面小康之后，亟須將新中國成立以來尤其是黨的十八大以來的扶貧經(jīng)驗,、制度和成果以法律法規(guī)的形式固定下來,，出臺綜合性扶貧開發(fā)法律體系，構建以立法為引領的法治化扶貧機制,，持續(xù)減貧,、消除貧困
 黨的十八大以來，截至2019年年底,，我國農(nóng)村貧困人口累計減少9500多萬人,。目前預計還有300萬農(nóng)村貧困人口尚未脫貧。
 近日,，2020年中央一號文件《中共中央國務院關于抓好“三農(nóng)”領域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》對外發(fā)布,，中央農(nóng)辦主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦在解讀時披露了上述數(shù)字,。
 根據(jù)中央一號文件,，2020年是全面建成小康社會目標實現(xiàn)之年，是全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)收官之年,。黨中央認為,，完成上述兩大目標任務，脫貧攻堅最后堡壘必須攻克,，全面小康“三農(nóng)”領域突出短板必須補上,。
 接受《法制日報》記者采訪的專家認為，實現(xiàn)全面小康的決戰(zhàn)決勝總攻沖鋒號已經(jīng)吹響,，攻克脫貧攻堅最后堡壘,，意味著全部中國人在現(xiàn)行標準下都擺脫了貧困，貧困縣全部摘帽，這將是史無前例的大事件,。
 專家還認為,，法治是脫貧攻堅的利矛重盾。在決勝全面小康之后,，亟須將新中國成立以來尤其是黨的十八大以來的扶貧經(jīng)驗,、制度和成果以法律法規(guī)的形式固定下來，出臺綜合性扶貧開發(fā)法律體系,，構建以立法為引領的法治化扶貧機制,，持續(xù)減貧、消除貧困,。
  吹響大決戰(zhàn)總攻沖鋒號
 我國所有人將擺脫貧困
 來自安徽金寨縣花石鄉(xiāng)大灣村的村民王新云,，近日成為一則新聞的主角。
 王新云以前是村里有名的貧困戶,，家里兩位老人都患有疾病,，子女還在上學，全家人唯一的經(jīng)濟來源是她的丈夫外出打工所得收入,。
 2016年,，王新云拿著貧困補助金和政府補貼，將家中的3間平房改造成了農(nóng)家樂,，名曰：新云農(nóng)家小院,。
 次年，金寨縣啟動了一個培養(yǎng)當?shù)貙в蔚呐嘤栱椖?，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游,。王新云是大灣村的推薦人,，經(jīng)過集中培訓,、統(tǒng)一考試后成了當?shù)匾幻麑в巍Ｉ訋е?，她的農(nóng)家樂人氣漸旺,。
 已脫貧的王新云去年開了網(wǎng)店，既賣縣里指定代銷的扶貧產(chǎn)品,，還賣自家種的農(nóng)副產(chǎn)品,，生活蒸蒸日上。
 王新云是黨的十八大以來我國近億人脫貧的一個縮影,。
 2月5日,，韓長賦介紹說，黨的十八大以來,，截至2019年年底,，我國農(nóng)村貧困人口累計減少9500多萬人，平均每年減貧1300萬人以上,，770個貧困縣已經(jīng)或擬摘帽退出,，創(chuàng)造了我國減貧歷史上的最好成績,。
 韓長賦是在解讀今年中央一號文件時披露的上述數(shù)字。
 據(jù)了解,，該文件共分為5部分,，包括堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、對標全面建成小康社會加快補上農(nóng)村基礎設施和公共服務短板等,。
 韓長賦說,，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是全面建成小康社會的底線任務和標志性指標，是我們黨向人民作出的莊嚴承諾,。
 中央一號文件宣布：“脫貧攻堅已經(jīng)取得決定性成就,，絕大多數(shù)貧困人口已經(jīng)脫貧，現(xiàn)在到了攻城拔寨,、全面收官的階段,。”
 中央一號文件稱,，2020年是全面建成小康社會目標實現(xiàn)之年,，是全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)收官之年。黨中央認為,，完成上述兩大目標任務,，脫貧攻堅最后堡壘必須攻克，全面小康“三農(nóng)”領域突出短板必須補上,。
 “脫貧攻堅最后堡壘必須攻克”頗受關注,。
 對此，中國社會科學院法學研究所研究員支振鋒告訴《法制日報》記者,，這可以說是吹響了實現(xiàn)全面小康的決戰(zhàn)決勝總攻沖鋒號,。
 “脫貧攻堅最后堡壘必須攻克，還意味著全部中國人在現(xiàn)行標準下都擺脫了貧困,，這將是史無前例的大事件,。”支振鋒說,。
 在河南農(nóng)業(yè)大學文法學院副院長張帥梁看來,，獨行快，眾行遠,。作為全面建成小康社會的“全面”要求,，不是一時一地一群人的小康，而是全中國全社會的經(jīng)濟與社會協(xié)同發(fā)展與成果共享,。
 “脫貧攻堅最后堡壘必須攻克,，就是要在2020年實現(xiàn)脫貧攻堅的最后勝利，讓所有人，包括貧困戶甩掉貧窮的帽子,，實現(xiàn)新時代的第一個重要目標,。”張帥梁對《法制日報》記者稱,。
 政策穩(wěn)定助力脫貧攻堅
 制度保障鞏固脫貧成果
 中央一號文件稱：對深度貧困地區(qū)貧困人口多,、貧困發(fā)生率高、脫貧難度大的縣和行政村,，要組織精銳力量強力幫扶,、掛牌督戰(zhàn)。對特殊貧困群體,，要落實落細低保,、醫(yī)保、養(yǎng)老保險,、特困人員救助供養(yǎng),、臨時救助等綜合社會保障政策，實現(xiàn)應保盡保,。
 在韓長賦看來,，這兩個方面正是今年必須攻克的最后堡壘。
 一個是深度貧困地區(qū),，這些地區(qū)自然條件較差,、基礎條件薄弱、發(fā)展滯后,、公共服務不足,，是多年想啃沒啃下來的硬骨頭。
 另一個是特殊貧困群體,，也就是老弱病殘等困難群體,，對這類缺乏勞動能力的群體，通過統(tǒng)籌各類社會保障政策,，實現(xiàn)應保盡保,、應兜盡兜,。
 “目前預計還有300萬農(nóng)村貧困人口沒有脫貧,，還剩下50多個貧困縣尚未摘帽。重點是在普遍實現(xiàn)‘兩不愁’基礎上,，全面解決‘三保障’和飲水安全問題,，確保剩余貧困人口如期脫貧?！表n長賦說,。
 中央要求，各級財政要繼續(xù)增加專項扶貧資金，中央財政新增部分主要用于“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū),。
 《法制日報》記者還注意到,，近日，國務院扶貧開發(fā)領導小組印發(fā)《關于開展掛牌督戰(zhàn)工作的指導意見》,，對未摘帽的52個貧困縣以及1113個貧困村進行掛牌督戰(zhàn),，及時解決制約完成脫貧攻堅任務的突出問題，確保貧困人口如期脫貧,、貧困縣全部摘帽,。
 另外，根據(jù)國務院扶貧辦數(shù)據(jù),，各地統(tǒng)計顯示,，已經(jīng)脫貧的人口中，近200萬人存在返貧風險,；在邊緣人口中,，有近300萬人存在致貧風險。
 中央一號文件強調(diào),，鞏固脫貧成果防止返貧,。健全監(jiān)測預警機制，加強對不穩(wěn)定脫貧戶,、邊緣戶的動態(tài)監(jiān)測,，將返貧人口和新發(fā)生貧困人口及時納入幫扶，為鞏固脫貧成果提供制度保障,。
 “要保持脫貧攻堅政策總體穩(wěn)定,。在脫貧攻堅決戰(zhàn)決勝的最后關頭，政策支持力度和工作力度只能加強,、不能減弱,。”中央一號文件說,。
 對于中央一號文件在部署攻克脫貧攻堅最后堡壘時如此強調(diào)政策穩(wěn)定,、制度保障，甚至特別強調(diào)脫貧攻堅背后的“制度優(yōu)勢”,，接受采訪的專家認為意義重大,。
 支振鋒認為，實現(xiàn)14億人的全面小康,，是人類歷史上史無前例的大事,，也是史無前例的巨大成就。全面實現(xiàn)小康,，本身就是中國制度優(yōu)勢的體現(xiàn),。
 在支振鋒看來,，2020年是全面建成小康社會目標實現(xiàn)之年，脫貧攻堅質(zhì)量怎么樣,、小康成色如何,，很大程度上要看“三農(nóng)”工作成效。嚴格執(zhí)行貧困退出標準和程序,，堅決杜絕數(shù)字脫貧,、虛假脫貧，確保脫貧成果經(jīng)得起歷史檢驗,。沒有一套先進制度作為保障,，是不可能的。
 張帥梁則研究發(fā)現(xiàn),，中國扶貧的宏大實踐探索出了寶貴的制度資源：比如堅持黨的統(tǒng)一領導和部署,，充分發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢；比如堅持政府主導多元參與,，充分吸納社會各界力量構建大扶貧格局,；比如堅持救濟式扶貧與開發(fā)式扶貧相結合，增強貧困農(nóng)戶自我發(fā)展的內(nèi)生動力等,。
 張帥梁認為,，所以，脫貧攻堅背后的“制度優(yōu)勢”必須得到堅持并保持穩(wěn)定,。
 后精準扶貧時代將來臨
 反貧困統(tǒng)一立法須提速
 到今年年底,，脫貧攻堅最后堡壘得以攻克，我國的貧困問題就徹底解決了嗎,？
 國務院扶貧辦主任劉永富介紹說,，中國是世界上人口最多的發(fā)展中國家，2020年現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口全部脫貧,，也只是解決了絕對貧困問題,，并不意味著解決了貧困問題。
 中央一號文件提出,，脫貧攻堅任務完成后,，我國貧困狀況將發(fā)生重大變化，扶貧工作重心轉(zhuǎn)向解決相對貧困,，扶貧工作方式由集中作戰(zhàn)調(diào)整為常態(tài)推進,。要研究建立解決相對貧困的長效機制，推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型,。
 “加強解決相對貧困問題頂層設計,，納入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌安排,?！敝醒胍惶栁募Q,。
 張帥梁認為，2020年全面建成小康社會基本消滅絕對貧困后,，中國進入以相對貧困為治理目標的后精準扶貧時代,。后精準扶貧時代的貧困治理是一項常態(tài)化的工作，需要更加持續(xù)的穩(wěn)定的工作機制,。
 “這就需要在總結新中國成立以來,、尤其是黨的十八大以來的扶貧經(jīng)驗和做法的基礎上，構建以立法為引領的法治化扶貧機制,，樹立推進持續(xù)扶貧減貧的現(xiàn)代化,、法治化治理思路，建立貧困治理的長效機制,，阻斷貧困的代際傳遞,。”張帥梁說,，“總結為一句話就是,，要加快我國反貧困統(tǒng)一立法?！?/p>
 目前,，我國并沒有在國家層面形成統(tǒng)一的、專門的扶貧立法或反貧困立法,。
 支振鋒研究發(fā)現(xiàn),，長期以來，我國扶貧主要靠相應的政策動員,，尚未形成較為健全的扶貧攻堅法律體系,。
 但是，根據(jù)國務院扶貧辦公室的總結,，黨的十八大以來,，我國圍繞落實脫貧攻堅決策部署，按照中央全面深化改革的要求,，建立了脫貧攻堅責任,、政策、投入,、動員,、監(jiān)督、考核六大政策支撐體系,，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供制度保障,。
 例如，黨中央,、國務院相繼發(fā)布《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》和《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》,，國務院印發(fā)《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》,，相關部門印發(fā)《關于脫貧攻堅期內(nèi)保持貧困縣黨政正職穩(wěn)定的通知》《脫貧攻堅責任制實施辦法》等。
 此外,，中央已經(jīng)提出推進扶貧立法,。
 例如，黨的十八屆四中全會審議通過的《全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出,，要“加快保障和改善民生,、推進社會治理體制創(chuàng)新法律制度建設”，其中包括完善扶貧方面的法律法規(guī),。
 《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中也提出,，推進扶貧開發(fā)法治建設，“完善扶貧開發(fā)法律法規(guī),，抓緊制定扶貧開發(fā)條例”,。在《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》中，更是明確提出“研究推進扶貧開發(fā)立法”,。
 目前,，我國還有福建、河北,、青海等20個省份出臺了地方性扶貧開發(fā)條例,。
 支振鋒建議，在總結我國脫貧攻堅的經(jīng)驗,、現(xiàn)行脫貧攻堅政策,、地方法規(guī)的基礎上，應盡快出臺統(tǒng)一的反貧困法,，構建綜合性的扶貧開發(fā)法律體系,，通過立法手段將脫貧經(jīng)驗、制度和成果以法律的形式鞏固下來,，實現(xiàn)扶貧工作的系統(tǒng)化,、法治化，實現(xiàn)國家扶貧工作重大規(guī)劃,、重要決策與立法的契合,。
 支振鋒解釋說，法治是脫貧攻堅的利矛重盾,。像我國這樣幅員遼闊,、區(qū)域發(fā)展不平衡、貧困人口眾多,、國情極端復雜的大國,，脫貧涉及凝聚共識、頂層設計,、考核評估等一系列環(huán)節(jié),，是一個綜合,、動態(tài)、復雜的系統(tǒng)工程,，協(xié)調(diào)如此復雜的關系,，需要更加重視法治思維和法治方式,，通過法治來促進脫貧攻堅,。
 “總之，扶貧減貧工作只有在觀念上秉持法治思維,，在行動中完善法治體系,，才能不斷促進人的全面發(fā)展，實現(xiàn)全體人民共同富裕,?！敝д皲h說。
 在張帥梁看來,，統(tǒng)一反貧困立法須堅持權利保障原則,、政府責任原則、多元共建原則等,，還須構建貧困救濟的政府基金制度,、貧困人口財產(chǎn)收入支出大數(shù)據(jù)庫制度、動態(tài)確定相對貧困人口的識別和退出制度,、養(yǎng)老等社會保障措施與扶貧工作有機銜接機制等,，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的扶貧減貧格局，使扶貧減貧工作有法可依,。