• 【發(fā)布單位】作者：宋森
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• 【發(fā)布日期】2004-11-09 13:44:17
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• 【所屬類別】立法追蹤

-傳染病防治法修訂的基本思路與重要內(nèi)容-

    2003年,，一場突如其來的“非典”疫情，把我國公共衛(wèi)生體系的積弊暴露無遺,，傳染病防治法的修訂也因此被推到了前臺,。通過反思“非典”事件，社會各界對傳染病防治法的條文提出了大量意見,。315位十屆全國人大代表提出議案,，建議全國人大常委會修訂傳染病防治法。為此,，全國人大常委會將修訂傳染病防治法列入2004年立法計劃,，指定國務院負責
傳染病防治法(修訂草案)的起草工作。
 
 2003年6月,，國務院法制辦和衛(wèi)生部組成聯(lián)合起草小組,，開始修訂草案的起草工作。他們在總結(jié)傳染病防治法實施中的經(jīng)驗教訓的基礎上,，多次召開研討會,，聽取各級政府和醫(yī)學專家、社會學家,、法學家的意見,。例如，關(guān)于如何修訂法定傳染病的病種,、名稱和分類,，曾反復召開專題論證會審慎決策,，做到既要符合世界衛(wèi)生組織的要求、國際檢疫的慣例,，又要兼顧傳染病在我國的發(fā)病趨勢和基層衛(wèi)生機構(gòu)對法定傳染病監(jiān)測控制的能力,，突出防治嚴重危害人民群眾身體健康的重大傳染病這個重點。因此,，修訂草案決定法定傳染病病種增加兩種:傳染性非典型肺炎,、人感染高致病性禽流感;并將原來丙類傳染病中的肺結(jié)核、新生兒破傷風和血吸蟲調(diào)整為乙類傳染病,，將原來乙類傳染病中的黑熱病,、流行性和地方性斑疹傷寒調(diào)整為丙類傳染病;在病種分類上采取了開放的做法,，若突發(fā)不明原因的傳染病，當?shù)卣涂梢匝杆賳颖痉?，采取防治措施?
 
 修訂草案的征求意見稿收到來自國務院各部門,、各地各級政府和社會團體的600多條意見,，經(jīng)研究論證，形成傳染病防治法(修訂草案)報送稿,，2004年3月16日,，國務院第43次常務會議討論通過，報請全國人大常委會審議,。在此期間,，全國人大教科文衛(wèi)委員會赴河南、湖北,、福建和新疆等地,，圍繞病毒性肝炎、結(jié)核病,、血吸蟲病,、艾滋病、性病等重大疾病的防治和對現(xiàn)行傳染病防治法實施情況進行了調(diào)研,，掌握了第一手材料,。 
 
 在2004年4月舉行的十屆全國人大常委會第八次會議審議中，常委會委員對報送稿提出了許多修改意見,。全國人大教科文衛(wèi)委員會與法律委員會,、法工委聯(lián)合召開座談會，聽取有關(guān)部門和專家的意見,，征求地方人大對修訂草案的書面意見,，并赴北京、山西,、內(nèi)蒙古和廣東深入基層聽取意見,，匯總了數(shù)百條意見,，又對修訂草案進行了全面修改。然后全國人大教科文衛(wèi)委員會和法律委員會分別提出了各自的審議意見和修改稿,。經(jīng)6月,、8月舉行的十屆全國人大常委會第十次、第十一次會議審議,，于2004年8月28日表決通過,。 
 
 新修訂的傳染病防治法從整體上看，保留了原法律框架,，增加了兩章,，即第五章“醫(yī)療救治”和第七章“保障措施”，總章節(jié)由七章增為九章;從內(nèi)容上看,，修訂是全面的,。從現(xiàn)行傳染病防治法的41條法條中，刪除3條,，對其余38條進行了修改,，又新制定42條，修訂后的傳染病防治法法條增至80條,。 
 
 根據(jù)立法工作“先法意,、后法條”的思路，修訂工作既要全面審視傳染病預防,、控制、管理,、監(jiān)督措施是否妥善,，更要著眼于重大的法律問題是否得到較好的解決。因此,，在修訂中除了要考慮哪些內(nèi)容需要補充完善外,，還圍繞以下這些比較重要的問題進行研究。例如,，是否適應變化了的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu),，法律實施是否會存在體制性的障礙?重要的法律原則(如公平原則、應急原則,、非歧視原則,、比例原則等)是否得到了體現(xiàn)?該法設定的主要法律關(guān)系是否清晰、完整?執(zhí)法部門的職權(quán)與責任是否對稱?公民個人權(quán)利的保護與社會公共利益的維護是否平衡?法律實施的主要條件(硬件和軟件)是否得到基本保障?特別是能否在基層得到有效實施,，與各相關(guān)法律是否得到較好的銜接等問題,。 
 
 傳染病防治法修訂的主要內(nèi)容有以下幾點: 
 
 一、關(guān)于傳染病的預防制度 
 
 傳染病預防制度是傳染病防治體系的基礎,，是成本效益最佳,、最重要的防病環(huán)節(jié),。據(jù)統(tǒng)計，目前威脅人類健康的病毒(已明確分類的)有4千多種,，細菌約3萬種,。它們中有許多種類在不停地自我復制和變異，醫(yī)學研究的速度遠跟不上它們的變化,。更要緊的是,，許多傳染病至今還找不到高效疫苗和有效的治療方法。因此,，傳染病的預防,，尤其避免傳染病的發(fā)生是防治工作的首要問題。 
 
 現(xiàn)行的傳染病防治法已規(guī)定了不少預防制度,，如,，確立國家實行的計劃免疫接種制度，對被傳染病病原體污染的污水,、污物進行衛(wèi)生處理以及政府和各級各類衛(wèi)生機構(gòu)在傳染病防治方面的職責等,。修訂草案在這些規(guī)定的基礎上，針對傳染病預防工作存在的突出問題,，在六個方面進行了補充完善,。 
 
 一是突出了傳染病的早期預防?！吧厢t(yī)治未病”,，防治傳染病首先是避免發(fā)生傳染病，然后才是及早發(fā)現(xiàn),，及時控制,，防止其流行與暴發(fā)。不講究衛(wèi)生,、隨地吐痰,、便溺、亂扔垃圾,、濫食野生動植物等陋習和吸毒,、賣淫嫖娼等非法行為是導致許多傳染病發(fā)生、傳播的因素,。要解決這些問題,，必須突出全民衛(wèi)生習慣的培養(yǎng)，開展愛國衛(wèi)生活動是群眾參與衛(wèi)生工作的最佳方式之一,。因此,，在傳染病預防章首條增加了“各級人民政府組織開展群眾性衛(wèi)生活動”，“倡導文明健康的生活方式,，提高公眾對傳染病的防治意識和應對能力,，加強環(huán)境衛(wèi)生建設”的規(guī)定,。同時在第十條規(guī)定:“國家開展預防傳染病的健康教育。新聞媒體應當無償開展傳染病防治和公共衛(wèi)生教育的公益宣傳,?！币簿褪钦f，無償開展健康教育將成為新聞媒體的法定義務,，無論不作為還是收費都將是違法行為,。 
 
 二是明確國家建立傳染病監(jiān)測、預警制度,。通過監(jiān)測,，及時發(fā)現(xiàn)影響傳染病發(fā)生、流行的因素,，對傳染病流行趨勢進行預測,，必要時要實行預警。接到預警后,，地方人民政府應當制訂傳染病預防,、控制預案，并采取相應的預防,、控制措施,。修訂草案詳細規(guī)定了監(jiān)測、預案的主要內(nèi)容和各有關(guān)單位的職責,。 
 
 三是強化醫(yī)療機構(gòu)在傳染病預防中的作用,。醫(yī)院感染控制學科和管理在國外是上世紀50年代興起的，我國在80年代開始引進,，但是其學科發(fā)展和管理一直未被醫(yī)療機構(gòu)重視,。雖然衛(wèi)生部發(fā)布了《醫(yī)院感染管理規(guī)范》和《醫(yī)療機構(gòu)消毒技術(shù)規(guī)范》兩個規(guī)章，醫(yī)療機構(gòu)對醫(yī)源性感染和醫(yī)院內(nèi)感染的管理仍嚴重缺位,。經(jīng)檢查發(fā)現(xiàn),，許多醫(yī)療機構(gòu)對此置若罔聞,，一直未把此項工作納入醫(yī)療質(zhì)量控制考核,，許多醫(yī)務人員對此也不甚了解?！胺堑洹逼陂g,，全國有900多名醫(yī)護人員被感染，許多病人就診時被感染,。即使在全國醫(yī)療條件最好的北京也未能徹底解決好醫(yī)源性感染和醫(yī)院感染問題,。據(jù)2004年北京口腔工作者協(xié)會調(diào)查:“近80%的口腔醫(yī)療機構(gòu)對機頭不消毒或者假消毒?！辈痪们?，據(jù)有關(guān)機構(gòu)評估,，我國基層醫(yī)療機構(gòu)的不安全注射等醫(yī)療行為發(fā)生率高達50%，一次性醫(yī)療器械和注射器重復使用現(xiàn)象屢見不鮮,。 
 
 針對當前某些傳染病在醫(yī)療機構(gòu)內(nèi)傳播的問題,，新法第二十一條增加了“醫(yī)療機構(gòu)應當確定專門的部門或者人員，承擔傳染病疫情報告,、本單位的傳染病預防,、控制以及責任區(qū)域內(nèi)的傳染病預防工作;承擔醫(yī)療活動中與醫(yī)院感染有關(guān)的危險因素監(jiān)測、安全防護,、消毒,、隔離和醫(yī)療廢物處置工作”的規(guī)定。 
 
 四是針對前階段部分地區(qū)非法采集買賣血液活動猖獗,，造成艾滋病等傳染病大面積播散的問題,，新法重申了獻血法、《血液制品管理條例》中保證血液安全的內(nèi)容,，在增加的第二十三條中規(guī)定:“采供血機構(gòu),、生物制品生產(chǎn)單位必須嚴格執(zhí)行國家有關(guān)規(guī)定，保證血液,、血液制品的質(zhì)量,。禁止非法采集血液或者組織他人出賣血液。疾病預防控制機構(gòu),、醫(yī)療機構(gòu)使用血液和血液制品,，必須遵守國家有關(guān)規(guī)定，防止因輸入血液,、使用血液制品引起經(jīng)血液傳播疾病的發(fā)生,。” 
 
 五是艾滋病是20世紀以來威脅人類生存發(fā)展的最嚴重的傳染病,，也是目前在人類近萬種疾病中,，惟一由聯(lián)合國出面召開特別會議并發(fā)表宣言，呼吁全球控制的疾病,。當前我國艾滋病蔓延的形勢嚴峻,。為加強我國艾滋病防治的法制建設，新法中專門增加“各級人民政府應當加強艾滋病的防治工作,，采取預防,、控制措施，防止艾滋病的傳播,。具體辦法由國務院制定”的規(guī)定,。 
 
 六是加強了有關(guān)傳染病防治的生物安全內(nèi)容。病原微生物的安全管理是控制傳染源、避免發(fā)生生物恐怖事件,、保護實驗室工作人員和社會公眾健康的重要措施,。修訂草案規(guī)定國家建立傳染病菌種、毒種庫,。對傳染病菌種,、毒種和傳染病檢測樣本的采集、保藏,、攜帶,、運輸和使用實行分類管理制度;并吸取2004年發(fā)生的“非典”病毒實驗室感染的教訓，新法明確要求:“疾病預防控制機構(gòu),、醫(yī)療機構(gòu)的實驗室和從事病原微生物實驗的單位,，應當符合國家規(guī)定的條件和技術(shù)標準，建立嚴格的監(jiān)督管理制度,，對傳染病病原體樣本按照規(guī)定的措施實行嚴格監(jiān)督管理,，嚴防傳染病病原體的實驗室感染和病原微生物的擴散?！?
 
 二,、完善傳染病的疫情報告、通報和公布制度 
 
 傳染病疫情的報告,、公布是公眾了解公共事務,、公共衛(wèi)生狀況和監(jiān)督政府的必要條件。 
 
 現(xiàn)行傳染病防治法實施情況的調(diào)研發(fā)現(xiàn),，傳染病疫情報告運轉(zhuǎn)不靈,、信息滯后和數(shù)字不準等問題普遍存在。一些醫(yī)療機構(gòu)常年不報告?zhèn)魅静〔±?，有的縣甚至整年不報告疫情,。為了解決疫情報告不及時、傳染病防治專業(yè)人員獲取信息的渠道不暢通,、掌握疫情信息的各相關(guān)部門和機構(gòu)缺少溝通等問題,，修訂草案規(guī)定了醫(yī)療機構(gòu)、疾病預防控制機構(gòu),、衛(wèi)生主管部門以及其他部門,、機構(gòu)進行疫情報告的內(nèi)容、程序和時限,，明確傳染病的疫情報告要遵循屬地管理原則;增加了政府各部門(含軍隊,、武警,、交通,、港口等)、各地區(qū)間,、各有關(guān)機構(gòu)間的疫情通報制度,。通報內(nèi)容包括動物間和人類間發(fā)生的人畜共患傳染病的疫情及相關(guān)的信息。傳染病與一般疾病不同,，不僅危害個人健康,，更會危害社會公眾，公眾對傳染病疫情享有知情權(quán),，但為了防止不負責任的傳言或者炒作引起社會恐慌，疫情信息必須真實,、準確,、及時。為此,，修訂草案對傳染病疫情公布的主體,、渠道、形式等分別作出了規(guī)定,。 
 
 三,、關(guān)于傳染病的控制措施 
 
 修訂草案進一步完善了傳染病暴發(fā)、流行時的控制措施,。針對不同傳染病的特點和各級政府,、各類衛(wèi)生機構(gòu)的職責分工,，分別規(guī)定了各項控制疫情擴散的措施。 
 
 現(xiàn)行傳染病防治法所規(guī)定的各種控制措施,，從專業(yè)技術(shù)角度上看是正確的,。但在傳染病暴發(fā),、流行時采取的一些控制措施，特別是強制措施,，如,，封鎖疫區(qū),、停工,、停業(yè),、停課,，封閉可能被感染的場所及對可能的被感染者實行隔離觀察，會涉及到保護當事人的人身和財產(chǎn)等權(quán)益問題,。這曾是非典期間引起社會所關(guān)注的熱點之一,。 
 
 根據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定和法律的應急原則,，在傳染病暴發(fā)的緊急狀態(tài)下，需要處理好被隔離者的人身,、物質(zhì)權(quán)益和維護社會公眾安全之間的平衡,，應當授予政府和公共衛(wèi)生機構(gòu)一些特殊權(quán)限:整合疫區(qū)的衛(wèi)生資源，對傳染源進行隔離與控制,，對特定區(qū)域,、設施實行封鎖，限制人群集會,、臨時征用某些設施,，對特定商品實行配給，對尸體進行安全處理等,。但是,，并不能隨意采取這些措施，不能不計成本和損耗,。防治傳染病所采取的措施必須科學,、合理、適度,，盡量避免不必要的損失,，體現(xiàn)好法律的比例原則。為此,，修訂草案明確規(guī)定了政府及其有關(guān)部門采取限制公民權(quán)利的控制措施的條件,、程序，并依據(jù)憲法有關(guān)精神,，規(guī)定為公共利益作出個人犧牲的公民予以合理補償,。 
 
 四、關(guān)于醫(yī)療救治 
 
 醫(yī)療救治是傳染病防治體系中的重要組成部分,。在“非典”防治中,，暴露出一些地方傳染病醫(yī)療救治能力蒲弱；許多醫(yī)療機構(gòu)的建筑與裝修華麗,，片面追求高精尖的醫(yī)療設備,，但是其建筑設計、服務流程往往不符合衛(wèi)生學的要求;不少醫(yī)療機構(gòu)在傳染病救治過程中不同程度地存在對傳染病診治不及時,、感染控制不得力或者推諉患者等問題,，修訂草案設專章規(guī)范醫(yī)療救治行為，通過對醫(yī)療機構(gòu)接診,、救治、轉(zhuǎn)診,、病歷資料的保存等規(guī)定，規(guī)范了醫(yī)療機構(gòu)的醫(yī)療行為,，防止傳染病在救治過程中發(fā)生醫(yī)院內(nèi)感染或醫(yī)源勝感染。此章的主要內(nèi)容有三點: 
 
 一是規(guī)定縣級以上人民政府應當完善傳染病醫(yī)療救治服務的網(wǎng)絡建設,。 
 
 二是醫(yī)療機構(gòu)的基本標準、建筑設計和服務流程應當符合預防傳染病醫(yī)院感染的要求,。對不同功能和級別的醫(yī)療機構(gòu)會有不同標準,。但對所有醫(yī)療機構(gòu)最基本的要求是應當做到診室的通風,、醫(yī)務人員勤洗手、診治環(huán)境和器械徹底消毒和依法處理醫(yī)療垃圾,。 
 
 三是規(guī)定醫(yī)療機構(gòu)應當對傳染病病人或者疑似病人提供醫(yī)療救護、現(xiàn)場救援和規(guī)范的接診診療,。 
 
 五,、關(guān)于傳染病防治的保障措施 
 
 保障措施是傳染病防治工作的基本條件,。按照公共財政的要求，包括傳染病防治在內(nèi)的公共衛(wèi)生是一項社會公共產(chǎn)品,，各級政府應當履行公共產(chǎn)品建設的責任。過去由于各地政府不同程度存在職能錯位,、重經(jīng)濟建設,、輕社會發(fā)展的間題,，對公共衛(wèi)生事業(yè)的投入長期不足。疾病預防控制機構(gòu)由于缺少經(jīng)費,，設備陳舊,、優(yōu)秀人才外流、防病功能異化,，很大的精力用于“創(chuàng)收”，嚴重影響其發(fā)揮疾病預防控制的作用;同時,，部分傳染病病人因貧困不能得到及時,、規(guī)范,、有效的診療，往往成為傳染病播散的傳染源,。這些問題在“非典”中充分顯現(xiàn),，教訓沉痛,。修訂草案中增設保障措施一章是對該法實施的有力支持，其中許多規(guī)定是立法工作所不輕易采用的,，表明我國對傳染病防治工作的重視和政府職能的落實。保障措施的主要內(nèi)容有五項: 
 
 一是明確國家將傳染病防治工作納入國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃,。 
 
 二是要求各級人民政府保障傳染病防治工作的經(jīng)費。 
 
 三是明確國家對患有特定傳染病的困難人群實行醫(yī)療救助,，減免醫(yī)療費用,。 
 
 四是規(guī)定縣級以上人民政府負責儲備傳染病防治的藥品,、醫(yī)療器械和其他物質(zhì)，以備應對突發(fā)傳染病的疫情需要,。 
 
 五是規(guī)定對傳染病防治的專業(yè)人員要采取衛(wèi)生防護措施和醫(yī)療保健。 
 
 六,、有關(guān)加強農(nóng)村和基層傳染病防治的規(guī)定 
 
 現(xiàn)行傳染病防治法實施的薄弱點和難點是農(nóng)村和基層。其領(lǐng)導力度,、服務網(wǎng)絡的組織和條件保障與城市相比差距顯著,，存在極大的傳染病蔓延隱患,。據(jù)調(diào)查,，近20年來,，我國經(jīng)濟迅猛發(fā)展，而對公共衛(wèi)生的投入不但沒增加,，反而減少了,。政府的公共衛(wèi)生投入占財政支出的比例,，20年間由4.08%下降為2.76%,，農(nóng)村居民的人均衛(wèi)生事業(yè)費不到城鎮(zhèn)的50%。對此,，按照法律的公平原則,，修訂草案增加了一系列相關(guān)內(nèi)容: 
 
 一是明確國家對農(nóng)村和基層傳染病防治體系建設的支持,。新法第六十一條規(guī)定:“國家加強基層傳染病防治體系建設，扶持貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的傳染病防治工作,?！?
 
 二是明確基層人民政府和群眾自治組織在傳染病防治中的職責。新法第九條規(guī)定:“居民委員會,、村民委員會應當組織居民、村民參與社區(qū),、農(nóng)村的傳染病預防與控制活動,。” 
 
 三是明確基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的傳染病防治任務,。新法第七條規(guī)定:“城市社區(qū)和農(nóng)村基層醫(yī)療機構(gòu)在疾病預防控制機構(gòu)的指導下，承擔城市社區(qū),、農(nóng)村基層相應的傳染病防治工作?！?
 
 四是明確地方政府保障基層傳染病防治工作條件的職責,。新法第六十一條規(guī)定:“地方各級人民政府應當保障城市社區(qū),、農(nóng)村基層傳染病預防工作的經(jīng)費,。” 
 
 有了這些規(guī)定,，我國農(nóng)村和基層傳染病防治薄弱的問題將會逐步改善。各級政府,、相關(guān)機構(gòu)及其人員若再忽視基層傳染病的防治工作，不提供必要的條件保障將構(gòu)成違法,。 
 
 七,、關(guān)于非歧視原則問題 
 
 傳染病防治控制措施是針對疾病的,，不是針對公民人身的制裁。歷史上曾有不少國家存在過歧視和驅(qū)逐麻風病等傳染病病人的現(xiàn)象,，書寫了人類文明史上不光彩的一頁。當前社會上部分人對艾滋病,、病毒性肝炎等傳染病病人,、感染者的歧視現(xiàn)象仍較嚴重,，若得不到合理解決，不但損害傳染病病人,、感染者的個人權(quán)益,，也不利于傳染病的控制,。 
 
 但是，傳染病預防控制的三項核心措施,，即:控制傳染源,、切斷傳播途徑,、保護健康人群是經(jīng)過實踐檢驗結(jié)論。這就要求,，當傳染病病人,、感染者在生產(chǎn)、生活中或疫情暴發(fā),、流行時確實有可能造成傳染病的傳播時，需要采取必要的控制措施和職業(yè)限制,。因此,，食品衛(wèi)生法規(guī)定:“凡患有痢疾,、傷寒、病毒性肝炎等消化道傳染病(包括病原攜帶者),，活動性肺結(jié)核,，化膿性或者滲出性皮膚病以及其他有礙食品衛(wèi)生的疾病的,，不得參加接觸直接入口食品的工作?！薄豆矆鏊l(wèi)生管理條例》規(guī)定“公共場所直接為顧客服務的人員,，持有健康合格證方能從事本職工作,。患有痢疾,、傷寒、病毒性肝炎,、活動性肺結(jié)核,、化膿性或者滲出性皮膚病以及其他有礙公共衛(wèi)生疾病的,，治愈前不得從事直接為顧客服務的工作?！?
 
 因此,，在傳染病防治工作中,，一方面應當強調(diào)維護傳染病病人和感染者的合法權(quán)益，不得歧視他們;另一方面,，為了防止傳染病擴散，保護好健康人群,，維護社會公共利益,，需要對某些易導致傳染病傳播的工作的職業(yè)資格有所限制，但采取職業(yè)限制時規(guī)定的傳染病病種和禁止性工作必須有法律,、法規(guī)和科學依據(jù),，任何單位不得隨意確定,。新法第十六條規(guī)定:“國家和社會應當關(guān)心、幫助傳染病病人,、病原攜帶者和疑似傳染病病人,，使其得到及時救治,。任何單位和個人不得歧視傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人,。傳染病病人,、病原攜帶者和疑似傳染病病人,，在治愈前或者在排除傳染病嫌疑前，不得從事法律,、行政法規(guī)和國務院衛(wèi)生行政部門規(guī)定禁止從事的易使該傳染病擴散的工作?！边@樣即體現(xiàn)了法律的非歧視原則,，也做到保護公民個人權(quán)益與維護社會公共利益的平衡,。 
 
 此外，傳染病防治法的修訂工作還根據(jù)現(xiàn)代法學和行政管理學精神,，對以往重管理、輕責任以及重行政處罰,、輕民事賠償?shù)牧⒎ㄋ悸酚枰孕拚?。在法律責任章中，對應前面各項法律授?quán)和職責規(guī)范都規(guī)定了相應的法律責任,。新法法律責任章的法條由修訂前的5條增加為13條，變化明顯，特別是在第七十七條中增加規(guī)定:“單位和個人違反本法規(guī)定,，導致傳染病傳播、流行,，給他人人身,、財產(chǎn)造成損害的,，應當依法承擔民事責任?！保ㄎ恼略d《中國人大》）