• 【發(fā)布單位】作者：唐俊
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• 【發(fā)布日期】2007-11-23 10:42:13
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• 【文件來源】來源：法制日報(bào)
• 【所屬類別】立法追蹤

-調(diào)解法已列入立法計(jì)劃:“分進(jìn)”還是“合擊”-

調(diào)解，作為我國的傳統(tǒng)“優(yōu)勢項(xiàng)目”,，無疑是構(gòu)建和諧社會的“積極因素”之一,，它長期以來被作為“解決社會糾紛，化解社會矛盾,，穩(wěn)定社會秩序,，協(xié)調(diào)社會各方面利益關(guān)系的最佳方式”，但迄今未有一部調(diào)整調(diào)解制度的單獨(dú)法律,。不久前有消息稱,，制定調(diào)解法已經(jīng)列入國務(wù)院2007年立法工作計(jì)劃，這無疑是個(gè)積極的信號,。



 不過，從現(xiàn)在來看,，這部新“法”究竟范圍如何,，仍是個(gè)值得討論的問題。近日,，一直呼吁制定調(diào)解法的中國政法大學(xué)教授,、中華全國人民調(diào)解員協(xié)會副會長楊榮馨提出，宜制定一部囊括司法調(diào)解,、行政調(diào)解,、人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解在內(nèi)的大調(diào)解法,，使調(diào)解規(guī)范化,、法制化。對此各方觀點(diǎn)如何呢,？敬請留意本期話題,。



 和諧社會建設(shè)需構(gòu)建統(tǒng)一調(diào)解法



 從立法的角度講，要制定一部特定范圍的法,，必須回答必要性,、合理性和可行性等三個(gè)方面的問題，且看楊榮馨教授如何說：



 調(diào)解就是一種自愿,、靈活,、便利地平息社會紛爭的有效方式，它根植于中國的文化基礎(chǔ)和社會土壤,，是“和為貴”的價(jià)值理念的世代傳承,，具有成本低,、效率高的優(yōu)勢，是我國社會糾紛解決體系的重要組成部分,。我國幾十年的調(diào)解實(shí)踐證明,，各種方式的調(diào)解在有效化解矛盾、維護(hù)秩序等方面都發(fā)揮了不可替代的作用,。但由于立法滯后,，現(xiàn)實(shí)中仍存在一些問題，尤其是不同方式和領(lǐng)域的調(diào)解在法律制度設(shè)計(jì)上難以協(xié)調(diào),，尚無法可依,，嚴(yán)重阻礙著調(diào)解制度的完善和調(diào)解工作的進(jìn)一步發(fā)展。因此,，迫切需要制定一部統(tǒng)一的調(diào)解法,，構(gòu)建大調(diào)解格局，使調(diào)解制度真正走上法制化,、規(guī)范化的軌道,，使之與民事訴訟法、仲裁法等法律共同構(gòu)成比較健全的糾紛解決的法律制度體系,。這是其必要性的一面,。



 從合理性方面講，一個(gè)必須回答的問題是,，這種大調(diào)解立法的格局是否成熟,。我認(rèn)為，從目前來看,，制定調(diào)解法的條件已完全具備：



 首先,，調(diào)解經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已經(jīng)積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),。目前,，我國至少存在司法調(diào)解、行政調(diào)解,、仲裁調(diào)解,、友好調(diào)解、鄰里調(diào)解,、家族調(diào)解,、社團(tuán)調(diào)解、人民調(diào)解八種類型的調(diào)解,，形成了以人民調(diào)解為基礎(chǔ),，司法調(diào)解為核心，行政調(diào)解和仲裁調(diào)解為主干，其他調(diào)解為輔佐的調(diào)解體系,。這個(gè)調(diào)解體系的健全以及長期積累的豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),，為制定統(tǒng)一調(diào)解法奠定了充分的實(shí)踐基礎(chǔ)。其次,，制定統(tǒng)一調(diào)解法也早已具有了廣泛的法律法規(guī)基礎(chǔ),，為制定統(tǒng)一調(diào)解法打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。



 從可行性上而言,，我對這部“統(tǒng)一法典”的設(shè)想是：首先,，范圍上必須是統(tǒng)一的涵蓋各種調(diào)解制度的“大調(diào)解法”。現(xiàn)在的現(xiàn)實(shí)是,，我國現(xiàn)有的調(diào)解形式極多,，主持調(diào)解工作的機(jī)構(gòu)和人員十分廣泛，遍布社會各個(gè)角落,。但他們又是分散的,，各自為戰(zhàn)的，故需要制定統(tǒng)一的獨(dú)立的大調(diào)解法,，以協(xié)調(diào)和指導(dǎo)各種調(diào)解組織和人員,。其二，在立法指導(dǎo)思想上,，堅(jiān)持“以和為貴”的指導(dǎo)思想和“以人為本”的工作作風(fēng),，以化解和預(yù)防糾紛為根本任務(wù)。其三,，明確大調(diào)解法典化的根本目的是給調(diào)解制度以應(yīng)有的法律地位,。調(diào)解在司法實(shí)踐中雖然重要,，但現(xiàn)實(shí)是調(diào)解的地位不高,，人員地位不明，缺乏專門的法律規(guī)范和支持調(diào)解工作,，這些都制約了調(diào)解事業(yè)的發(fā)展,。因此，必須精確規(guī)范調(diào)解工作,，給調(diào)解以充分的法律地位,，促使調(diào)解工作發(fā)揮更大的作用。其四,，在實(shí)現(xiàn)方式上,，宜以法典的方式妥善協(xié)調(diào)各種調(diào)解制度之間的關(guān)系，構(gòu)建大調(diào)解的系統(tǒng)工程,。調(diào)解種類繁多,，涉及廣泛，影響巨大，但目前的狀態(tài)是分別活動,，各自發(fā)揮作用,，雖然取得了不小的成績，但卻影響作用的進(jìn)一步發(fā)揮,。



 調(diào)解立法宜為商事調(diào)解留足空間



 “中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會/中國國際商會調(diào)解中心”,，成立于1987年，目前在全國各省,、市,、自治區(qū)設(shè)有四十余家分(支)會調(diào)解中心，已經(jīng)形成了一個(gè)除人民調(diào)解體系之外覆蓋全國的調(diào)解網(wǎng)絡(luò),，并且與國際上多個(gè)知名調(diào)解組織有交流或合作,，有的還建立了聯(lián)合調(diào)解中心。這樣一個(gè)專注于商事及涉外領(lǐng)域多年的專業(yè)機(jī)構(gòu)自然對醞釀中的調(diào)解法有自己的見解,，且看中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會法律事務(wù)部部長,、中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會/中國國際商會調(diào)解中心副主席楊華中的觀點(diǎn)：



 對醞釀?wù){(diào)解立法我表示認(rèn)同。公眾之所以熟悉于訴訟,、仲裁類組織,，而陌生于我們這樣的調(diào)解組織，一個(gè)重要的原因在于法律的缺位,。立法對實(shí)踐推動的作用較為典型的就是仲裁,。仲裁法出臺以后一下子成立的仲裁機(jī)構(gòu)就有180多家。仲裁所以有今天的公眾認(rèn)同,，與立法的推動不無關(guān)系,，我想這一點(diǎn)對調(diào)解而言也會有相同的效果。因?yàn)殚L期的法律缺位帶來的往往是調(diào)解組織性質(zhì),、調(diào)解人員身份,、調(diào)解書效力等一系列現(xiàn)實(shí)問題，制定一部專門法有助于改變這一現(xiàn)狀,。



 就立法而言,，籠統(tǒng)地制定一部包括司法調(diào)解、行政調(diào)解,、人民調(diào)解,、商事調(diào)解(其中包含行業(yè)調(diào)解)在內(nèi)的調(diào)解法難度太大。司法調(diào)解已有專門的訴訟法作出了規(guī)定,，行政調(diào)解則多為勞動爭議之類的事項(xiàng),，目前也有了專門的法律保障。目前實(shí)際上最迫切需要立法支持的,，是民間性質(zhì)的調(diào)解,，主要為人民調(diào)解委員會的調(diào)解，以及中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會系統(tǒng)的商事調(diào)解。更準(zhǔn)確地說主要是日益活躍的商事調(diào)解缺少法律支持,，人民調(diào)解還有一個(gè)具有法規(guī)性的行政條例支持著,。



 所以，我認(rèn)為,，在立法過程中需要充分考慮商事調(diào)解的特殊地位,，中國貿(mào)促會系統(tǒng)的調(diào)解機(jī)構(gòu)已經(jīng)有了近二十年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成了一種與人民調(diào)解不同的,、獨(dú)具涉外特色和優(yōu)勢的調(diào)解體系,，它的專業(yè)性、國際性明顯有別于一般的自發(fā)性,、無償性的民間調(diào)解,，而且無論是從規(guī)范、理念還是操作上講,，都是參照目前國際上通行的規(guī)則與做法,，早已與國際接軌并得到了國際認(rèn)同，有了非常成熟的規(guī)則體系與運(yùn)行制度,。因此,，這些實(shí)踐應(yīng)當(dāng)成為醞釀新法過程中的經(jīng)驗(yàn)參考來源，要給予足夠的關(guān)注,。



 我建議擬議中的調(diào)解法宜以司法調(diào)解和行政調(diào)解之外的民間調(diào)解為對象,，應(yīng)是一部涵蓋人民調(diào)解和商事調(diào)解的民商事調(diào)解法，同時(shí)注意人民調(diào)解與商事調(diào)解的差別,，或考慮國內(nèi)糾紛與國際商事糾紛在調(diào)解程序,、調(diào)解規(guī)則、調(diào)解員要求等方面的較大差異,，參考仲裁法的立法慣例,，設(shè)立專章對商事調(diào)解進(jìn)行規(guī)定。



 不過,，如二者區(qū)別太大難以統(tǒng)一表述,，在可行的情況下,，也可考慮分別制定人民調(diào)解法和商事調(diào)解法,，勞動爭議不就專門制定了調(diào)解仲裁法嗎？



 調(diào)解立法最好重點(diǎn)規(guī)制法院外調(diào)解



 中國政法大學(xué)副教授邱星美對于調(diào)解立法有自己獨(dú)到的見解,。她對囊括司法調(diào)解,、行政調(diào)解、人民調(diào)解,、行業(yè)調(diào)解,，及其他所有調(diào)解的“大一統(tǒng)調(diào)解法”觀點(diǎn)有不同看法：



 提出制定調(diào)解法某種程度上而言是對調(diào)解功能、價(jià)值認(rèn)識的理性回歸。一段時(shí)間里司法機(jī)關(guān)曾強(qiáng)調(diào)調(diào)解的運(yùn)用,，強(qiáng)調(diào)調(diào)解率,。但后來隨著法治建設(shè)的深入，開始有越來越多的學(xué)者對調(diào)解持批評態(tài)度,，有的甚至還很尖銳,，認(rèn)為調(diào)解率過高不符合“依法裁判”的法治精神。此后相當(dāng)一段時(shí)間里,，對調(diào)解的強(qiáng)調(diào)有所減少,，反映在實(shí)踐中，法院的調(diào)解率也相應(yīng)下降了,。但一個(gè)直接的后果是,，訴訟成為了糾紛解決的首選，司法程序成為了糾紛解決的唯一方式,，而一個(gè)直接后果是法院不堪訟累?，F(xiàn)在重提調(diào)解的重要性，并進(jìn)而呼吁立法,，可以說是回歸到了對司法職能的理性認(rèn)識上來了,。



 不過，我認(rèn)為,，在進(jìn)行調(diào)解立法的過程中,，應(yīng)當(dāng)考慮將司法調(diào)解排除在外，重點(diǎn)規(guī)制法院外的調(diào)解：其一,，從立法的角度而言,，如果將現(xiàn)有訴訟法中規(guī)定的調(diào)解制度也囊括進(jìn)來，恐怕會涉及到現(xiàn)有諸訴訟法的整體性修改,，這樣做立法成本會過大,，操作難度較大。其二,，我并不太認(rèn)同法官在正式司法程序中充當(dāng)調(diào)解主體的角色,，國外沒有哪個(gè)國家是由審判訴訟案件的法官親自調(diào)解的，在他們的傳統(tǒng)觀念中,，審判法官一旦從事了調(diào)解工作,，然后再裁判案件，就有違背程序公正之嫌,。因此,，對于未來的調(diào)解法，在價(jià)值取向上,，應(yīng)當(dāng)將訴訟程序中的法官調(diào)解作為解決糾紛的輔助手段,，而將中心放在法院外的民間調(diào)解之上,，大力發(fā)展包括調(diào)解在內(nèi)的非訴訟糾紛解決手段，以緩解法院審判壓力,，提高審判效率,。



 五次提案，一位委員與調(diào)解立法的情結(jié)



 對于調(diào)解立法最終進(jìn)入立法程序的過程,，來自珠海的全國政協(xié)委員蔣秋霞絕對不會陌生,，她親歷了“調(diào)解法”從提案到進(jìn)入立法計(jì)劃的全過程，我們在討論調(diào)解范圍時(shí),，回溯這一過程不無裨益：



 五年前的全國政協(xié)十屆一次會議,，我作為第十屆全國政協(xié)委員與滕進(jìn)賢、趙士英等三位政協(xié)委員聯(lián)名提交了一份編號為3255號的提案———《關(guān)于制定中華人民共和國調(diào)解法的建議》,。會后,，全國政協(xié)提案委員會組成了調(diào)解立法專題調(diào)研組，赴重慶,、浙江,、山東三省進(jìn)行考察，了解調(diào)解現(xiàn)狀及立法必要性等問題,。2004年的全國政協(xié)十屆二次會議期間,，我們幾人再次就調(diào)解立法問題提交了提案。會后全國政協(xié)提案委員會又組織調(diào)研隊(duì)伍,，于2004年11月,，專程赴英國、瑞士,、意大利等積極運(yùn)用調(diào)解制度的國家就調(diào)解立法進(jìn)行專題考察,。



 全國政協(xié)提案委員會基于這兩次考察調(diào)研形成了關(guān)于制定《中華人民共和國調(diào)解法》的調(diào)研報(bào)告，報(bào)告中提到：“我國經(jīng)濟(jì)社會的法制與調(diào)解日益成為國際社會重視的趨勢,，迫切需要盡快制定一部調(diào)解法,，明確規(guī)定各種類型的調(diào)解。建議把盡快制定調(diào)解法這項(xiàng)工作列入全國人大立法計(jì)劃,，組織力量,，早日啟動?！?


 這份調(diào)研報(bào)告后被報(bào)送給了中共中央辦公廳,、國務(wù)院辦公廳。該報(bào)告受到了國家有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視,，并責(zé)成有關(guān)部門抓緊開展有關(guān)調(diào)研工作,。



 此后的2005年,、2006年,、2007年的歷次全國政協(xié)會議,，我與其他幾位委員又先后三次提交了調(diào)解立法提案。2007年的7月,，我收到了國務(wù)院法制辦《對全國政協(xié)十屆五次會議第3804號提案的答復(fù)》,，上面有這樣一段話：“制定《中華人民共和國調(diào)解法》已經(jīng)列入國務(wù)院2007年立法工作計(jì)劃，立法目的是建立和完善多元化的糾紛解決機(jī)制,，以非訴訟方式化解民事糾紛,，規(guī)范民間調(diào)解工作，維護(hù)社會穩(wěn)定,，促進(jìn)社會和諧……”