• 【發(fā)布單位】作者：劉曉鵬
• 【發(fā)布文號(hào)】--
• 【發(fā)布日期】2008-01-23 11:00:44
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• 【失效日期】--
• 【文件來源】來源：人民日?qǐng)?bào)
• 【所屬類別】立法追蹤

-彩票條例進(jìn)入國(guó)務(wù)院立法程序 填補(bǔ)20年立法空白-

●彩票業(yè)誕生20年,，去年銷售總量突破1000億元,，尚無正式法律法規(guī)。目前《彩票管理?xiàng)l例》正在制定中



 ●1987年,，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),，中國(guó)社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐委員會(huì)成立，成為新中國(guó)第一個(gè)全國(guó)性專業(yè)彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)



 ●20年中,，彩票管理主要由國(guó)務(wù)院頒布規(guī)范性文件和一些部門規(guī)章來規(guī)范



 ●2001年,，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》，提出由財(cái)政部盡快起草《彩票管理?xiàng)l例》



 ●2007年,，我國(guó)彩票銷售總量突破1000億元,。而《彩票管理?xiàng)l例》已進(jìn)入國(guó)務(wù)院立法程序



 1月22日，記者從國(guó)務(wù)院法制辦了解到,，目前《彩票管理?xiàng)l例》已經(jīng)進(jìn)入國(guó)務(wù)院立法程序,。彩票業(yè)誕生20年，始終沒有配套的法律法規(guī)的狀況有望改變,。



 1月17日,，民政部全國(guó)福利彩票工作會(huì)議上透露，2007年中國(guó)福利彩票總銷量達(dá)631.6億元,，為國(guó)家籌集福彩公益金217億余元,。而加上此前公布的體育彩票的數(shù)據(jù)，去年全國(guó)銷售彩票總量達(dá)1016億元,，首次破1000億元,，籌集公益金則超過300億元。



 20年立法空白



 彩票管理?xiàng)l例有望盡快出臺(tái)



 有人說：“彩票雖小,，卻一頭連著千家萬戶,，一頭連著國(guó)計(jì)民生,。”此言不假,，彩票是一種為社會(huì)公益事業(yè)籌集資金的重要工具,，發(fā)行彩票也被認(rèn)為是匯集閑散資金，彌補(bǔ)國(guó)家財(cái)政,，有效解決社會(huì)福利和社會(huì)難點(diǎn)問題的“國(guó)際經(jīng)驗(yàn)”,。



 目前全世界有120多個(gè)國(guó)家和地區(qū)發(fā)行彩票，大都制定有專門的彩票法律,。而我國(guó)發(fā)行彩票超過20年,，對(duì)于彩票發(fā)行、銷售,、監(jiān)管和公益金分配使用等環(huán)節(jié)的規(guī)范,，主要靠國(guó)務(wù)院的幾份規(guī)范性文件和相關(guān)部門的部門規(guī)章來約束。因此,，彩票立法的呼聲一直很高,，但卻總是“只聞樓梯響，不見人下來”,。



 2007年底,，有消息稱《彩票管理?xiàng)l例》正在加快制定，而且有望盡快出臺(tái),，“彩票立法”再一次成為輿論的焦點(diǎn),。本報(bào)記者專門向國(guó)務(wù)院法制辦核實(shí)此消息，法制辦有關(guān)人士確認(rèn)此條例目前正在制定中,。



 其實(shí),，2001年國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》就曾提出，由財(cái)政部盡快起草《彩票管理?xiàng)l例》,。綜合這些信息分析,，國(guó)人翹首期待的“彩票立法”將首先以行政法規(guī)的形式得以確立，而且這一進(jìn)程可能會(huì)在較短時(shí)間內(nèi)完成,。



 關(guān)注“問題彩民”



 立法應(yīng)防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)



 2007年是中國(guó)彩票業(yè)創(chuàng)造紀(jì)錄的一年,，紀(jì)錄不僅僅是總量突破1000億元。



 11月27日,，甘肅省嘉峪關(guān)一位彩民投注福利彩票雙色球,，中了1.13億元巨獎(jiǎng)，創(chuàng)下我國(guó)發(fā)行彩票20年來單人中獎(jiǎng)最高紀(jì)錄,。對(duì)于普通人來說,，彩票可以帶來游戲的樂趣，也代表著一種機(jī)會(huì)和運(yùn)氣。



 據(jù)民政部公布福利彩票相關(guān)數(shù)據(jù)推算,，去年全國(guó)人均購(gòu)買彩票78.76元,，占人均年純收入約1.20%。



 “以極少量的閑錢換取極小的機(jī)會(huì),?！睂?duì)于彩民來說，這是一個(gè)理性的底線,。然而,，財(cái)富神化的不斷沖擊，卻讓一些人不斷突破這條底線,。



 “白領(lǐng)淪為服務(wù)生,，挪用公款購(gòu)彩票鋃鐺入獄?！苯鼛啄?，彩民因?yàn)槌撩杂诓势睙o法自拔，致使自己無心工作,、傾家蕩產(chǎn)的報(bào)道屢屢見諸報(bào)端,。2007年4月，河北邯鄲農(nóng)行員工任曉峰,、馬向景從自己管理的金庫(kù)中盜竊5100萬金庫(kù)巨款，舉國(guó)震驚,，其中竟有4300萬用來購(gòu)買彩票,，也創(chuàng)造了彩票發(fā)行歷史的“另類紀(jì)錄”。



 “彩票法律法規(guī)的制定首先應(yīng)該明確這個(gè)行業(yè)存在一定‘負(fù)面性’,。不承認(rèn)這一點(diǎn),，就很難設(shè)計(jì)出能有效預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的法律制度”，北京大學(xué)公益彩票事業(yè)研究所執(zhí)行所長(zhǎng)王薛紅博士如是說,。



 王薛紅認(rèn)為,，要引導(dǎo)彩民理性對(duì)待彩票，而制定法律必須以有相當(dāng)數(shù)量的彩民不理性為假設(shè),，這樣才可能通過法律制度來防范彩票帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),。比如在彩票銷售環(huán)節(jié)設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)提示、限額銷售等控制機(jī)制,。



 她認(rèn)為,，條例還應(yīng)該體現(xiàn)對(duì)彩民利益和訴求的尊重，尤其是對(duì)“問題彩民”的關(guān)注,?？梢砸?guī)定從彩票銷售收入中抽取一部分作為救助問題彩民的基金等，至少應(yīng)該有原則規(guī)定。



 管,、發(fā)真正分離



 避免部門利益法律化



 1987年6月,，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，中國(guó)社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐委員會(huì)成立,，成為新中國(guó)第一個(gè)全國(guó)性專業(yè)彩票發(fā)行機(jī)構(gòu),。1994年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)當(dāng)時(shí)的國(guó)家體委在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行體育彩票,。時(shí)至今日,，“福利彩票”和“體育彩票”就是中國(guó)彩票的兩大類。



 “管發(fā)分離”被認(rèn)為是彩票管理的方向,，即管理工作由福彩和體彩中心這兩類事業(yè)單位負(fù)責(zé),，而發(fā)行和銷售委托給公司操作。



 但有專家認(rèn)為,，目前的“管發(fā)分離”尚缺少法律依據(jù),，比如與公司之間如何委托，委托給誰,，是否必須引進(jìn)公開招投標(biāo)機(jī)制等問題都有待于法律予以細(xì)化,。2004年轟動(dòng)一時(shí)的“西安寶馬彩票案”就與對(duì)委托機(jī)構(gòu)的約束、管理有密切關(guān)系,。



 我國(guó)對(duì)于彩票的管理體制幾經(jīng)調(diào)整,，目前依據(jù)2001年10月頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》以及此后出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定。審批權(quán)在國(guó)務(wù)院,，財(cái)政部負(fù)責(zé)監(jiān)管,，而由民政部、國(guó)家體育總局組織實(shí)施,。同時(shí),，按照“收支兩條線”的原則，對(duì)彩票發(fā)行收入實(shí)行專戶管理,。彩票發(fā)行資金構(gòu)成比例調(diào)整為：返獎(jiǎng)比例不得低于50%,，發(fā)行費(fèi)用比例不得高于15%，彩票公益金比例不得低于35%,。



 然而,，在彩票管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題卻仍然不斷。2007年12月19日,，國(guó)家體育彩票管理中心原副主任張偉華,，因犯受賄罪被北京市第一中級(jí)人民法院一審判處有期徒刑10年6個(gè)月。



 此前,，2005年審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)報(bào)告中指出,，在彩票印制過程中，國(guó)家體彩中心負(fù)責(zé)人“弄虛作假，指定所辦公司將代理進(jìn)口電腦彩票專用熱敏紙業(yè)務(wù),，委托給不具有進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)權(quán)的私營(yíng)企業(yè),，人為增加環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)手高價(jià)采購(gòu),，致使彩票發(fā)行費(fèi)在2003年2月至2005年1月流失2341萬元,。”



 同時(shí),，身為事業(yè)單位的國(guó)家體彩中心,，“向所辦的兩家公司支付體育彩票發(fā)行費(fèi)，用于彩票印制,、發(fā)行,，但支付的發(fā)行費(fèi)超過實(shí)際需要，在扣除全部成本費(fèi)用后,，兩公司獲利高達(dá)5.58億元,。”



 王薛紅說,，從目前情況看,，條例首先還是要對(duì)現(xiàn)有管理體制法制化，進(jìn)一步明確各部門的職責(zé),、產(chǎn)業(yè)政策,、發(fā)行宗旨和發(fā)行機(jī)構(gòu)等。同時(shí)王薛紅認(rèn)為,，在條例中,，應(yīng)該更多體現(xiàn)行政部門的權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一，還應(yīng)該避免部門利益的法律化,。



 用好300億公益金



 增加公眾參與程度



 “如何用好300億以上的公益金？”這是公眾普遍關(guān)心的問題,。就立法而言,，如何能使公益金使用更加公開、透明,，真正用得其所,，也正是人們對(duì)彩票立法的期待。



 其實(shí),，在發(fā)行后較長(zhǎng)的一段時(shí)間,，發(fā)行彩票公益金都是由發(fā)行部門來安排使用的。2000年后,，財(cái)政部正式從中國(guó)人民銀行手中接過了彩票市場(chǎng)監(jiān)督管理職能后,，公益金的使用范圍擴(kuò)大了。有學(xué)者認(rèn)為，從那時(shí)起“部門彩票”才開始變成“國(guó)家彩票”,。



 按照目前財(cái)政部規(guī)定的彩票公益金分配政策,，彩票公益金在中央與地方之間，按50%∶50%的比例分配,。中央集中的彩票公益金,，在社會(huì)保障基金、專項(xiàng)公益金,、民政部和國(guó)家體育總局之間,，按60%、30%,、5%和5%的比例分配,。地方留成的彩票公益金，將福利彩票和體育彩票分開核算,，按彩票發(fā)行宗旨使用,，由省級(jí)人民政府財(cái)政部門協(xié)商民政、體育部門研究確定分配原則,。



 “這個(gè)行業(yè)匯聚了大量來自公眾的財(cái)富,，而這些資金使用的公益性是彩票行業(yè)的首要價(jià)值?！蓖跹t說,，對(duì)于公益金的分配和使用應(yīng)該更加公開、透明,，還應(yīng)該更多體現(xiàn)公眾的參與,。



 她認(rèn)為，可以專門設(shè)立公益金監(jiān)管和分配使用委員會(huì),，由相關(guān)政府部門和專家學(xué)者公眾代表等組成,，共同決定公益金的分配和使用，避免權(quán)力缺少制約,，在公益金分配上的失衡,。