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• 【發(fā)布日期】2009-08-17 09:06:45
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• 【文件來(lái)源】來(lái)源：中國(guó)青年報(bào)
• 【所屬類(lèi)別】立法追蹤

-《工傷保險(xiǎn)條例》修改征求意見(jiàn)結(jié)束 5大問(wèn)題懸而未決-

8月15日,，《工傷保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）實(shí)施5年后的首次修改公開(kāi)征求意見(jiàn)結(jié)束。20多天,，4900多人次登錄國(guó)務(wù)院法制辦官方網(wǎng)站瀏覽征求意見(jiàn)稿,、發(fā)表意見(jiàn),。



 本報(bào)記者日前采訪的多名社會(huì)保障方面研究的專(zhuān)家學(xué)者、行政執(zhí)法和司法界人士,、多年代理工傷維權(quán)案件的律師均對(duì)此次修改堅(jiān)持“預(yù)防為上,、康復(fù)優(yōu)先、救助及時(shí)”的大方向予以肯定,，但他們同時(shí)也認(rèn)為,，要在我國(guó)社會(huì)保障水平整體偏低、企業(yè)安全生產(chǎn)環(huán)境不佳的現(xiàn)實(shí)條件下,，改變勞動(dòng)者工傷維權(quán)艱難的現(xiàn)狀,，征求意見(jiàn)稿中的許多細(xì)節(jié)有待完善。



 工傷認(rèn)定程序縮減三成



 按照我國(guó)工傷保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì),，只要用人單位依法參加工傷保險(xiǎn)并與每個(gè)職工簽訂了勞動(dòng)合同,，工傷職工都會(huì)獲得法定的工傷待遇。現(xiàn)行《條例》規(guī)定,，我國(guó)境內(nèi)的各類(lèi)企業(yè),、有雇工的個(gè)體工商戶(hù)都應(yīng)當(dāng)參加工傷保險(xiǎn)，所有與用人單位建立了勞動(dòng)關(guān)系的都屬于工傷保險(xiǎn)的保障范圍,。但在現(xiàn)實(shí)中,，一些沒(méi)有參加工傷保險(xiǎn)職工的傷亡待，則很難落實(shí),。這類(lèi)職工往往沒(méi)有與用人單位簽訂勞動(dòng)合同,，他們獲得賠償?shù)淖畲笳系K是很難認(rèn)定與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系，隨后的勞動(dòng)能力鑒定和民事索賠更是時(shí)間漫長(zhǎng),、程序繁瑣,。



 53歲的馬慶海在河北某采石場(chǎng)當(dāng)運(yùn)料工，但沒(méi)有與采石場(chǎng)簽訂勞動(dòng)合同,。2002年6月的一天,，馬慶海在運(yùn)石頭的過(guò)程中失足翻下山溝。從出院開(kāi)始,，馬慶海就走上了漫長(zhǎng)的工傷維權(quán)路——?jiǎng)趧?dòng)保障行政部門(mén)一次次不予認(rèn)定為工傷,，又經(jīng)過(guò)一次次的行政復(fù)議，以及一次次被法院裁定撤銷(xiāo),，直至2008年10月,，馬慶海才拿到法院的生效判決書(shū)。勞動(dòng)保障行政部門(mén)最終作出工傷認(rèn)定,，他終于討回了工傷醫(yī)療補(bǔ)助金,、一次性傷殘就業(yè)補(bǔ)助金、一次性傷殘補(bǔ)助金等共計(jì)5萬(wàn)多元賠償,。



 根據(jù)北京市農(nóng)民工法律援助工作站對(duì)按照法律程序辦結(jié)的150多件工傷維權(quán)案件的統(tǒng)計(jì),，平均每個(gè)案件耗時(shí)約15個(gè)月。北京義聯(lián)勞動(dòng)法援助與研究中心主任黃樂(lè)平表示,，他們辦理的案件中最長(zhǎng)的一件歷經(jīng)7年,，在職工沒(méi)有勞動(dòng)合同和工傷保險(xiǎn)的情況下，最少需要1年以上,。



 “來(lái)我們這里尋求幫助的農(nóng)民工大都沒(méi)有與用人單位簽訂勞動(dòng)合同,，而且90％以上沒(méi)有參加工傷保險(xiǎn)?！北本┦修r(nóng)民工法律援助工作站執(zhí)行主任時(shí)福茂律師在接受中國(guó)青年報(bào)記者采訪時(shí)表示,，“按照我國(guó)法律規(guī)定，勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定要經(jīng)過(guò)一裁兩審,，漫長(zhǎng),、復(fù)雜的程序使得農(nóng)民工為了盡快拿到賠償費(fèi)用于治療，只好選擇與用人單位‘私了’,，結(jié)果往往是超過(guò)一半的當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解,，得到的金額不足應(yīng)得金額的70％?！?


 征求意見(jiàn)稿在簡(jiǎn)化工傷認(rèn)定程序上做了兩方面較大修改,，一是增加了及時(shí)報(bào)告制度，二是取消了行政復(fù)議前置程序,。發(fā)生工傷爭(zhēng)議時(shí),，有關(guān)單位和個(gè)人可以申請(qǐng)行政復(fù)議，也可以直接提起行政訴訟,。同時(shí),，在存在勞動(dòng)關(guān)系爭(zhēng)議的工傷認(rèn)定案件中，對(duì)人力資源和社會(huì)保障行政部門(mén)作出的不予受理決定,，可以不經(jīng)過(guò)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁和行政復(fù)議程序,，直接向人民法院提起行政訴訟。



 國(guó)務(wù)院法制辦在征求意見(jiàn)稿中表示,，通過(guò)上述簡(jiǎn)化,，最多可縮減程序30％左右。



 時(shí)福茂和黃樂(lè)平兩位長(zhǎng)期代理工傷維權(quán)案件的律師認(rèn)為,，在工傷事故發(fā)生初期立即開(kāi)展調(diào)查,，查清勞動(dòng)關(guān)系、事故發(fā)生原因等都是非常容易的,。這就要求事故發(fā)生后勞動(dòng)保障行政部門(mén)能夠立刻得到報(bào)告并迅速赴現(xiàn)場(chǎng),，被調(diào)查的用人單位應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助，否則應(yīng)承擔(dān)不利后果,。只有在條例修改中完善這些細(xì)節(jié),，簡(jiǎn)化工傷認(rèn)定程序,、確保工傷職工盡快得到救治的立法目的才能實(shí)現(xiàn)。



 上下班途中被車(chē)撞不再認(rèn)定為工傷是否合理



 征求意見(jiàn)稿公布當(dāng)天,，上下班途中受到的機(jī)動(dòng)車(chē)事故傷害不再被認(rèn)定為工傷的改動(dòng),，引起了公眾熱議。



 本報(bào)記者日前采訪了解后發(fā)現(xiàn),，此類(lèi)通勤事故在工傷事故中所占比例并不太高,，此次改動(dòng)并不屬于制度性、根本性改變,，但是因?yàn)楹兔恳晃粍趧?dòng)者的切身利益密切相關(guān),，“一刀切”刪除此項(xiàng)規(guī)定遭到了幾乎一邊倒的反對(duì)。



 騰訊網(wǎng)做了調(diào)查,，截至8月5日13時(shí),，共有15.7萬(wàn)多人參與，對(duì)取消上下班發(fā)生交通事故算工傷的規(guī)定,，有131798人反對(duì),， 25976人支持。



 這一規(guī)定源于13年前,，1996年原勞動(dòng)部出臺(tái)的《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》中規(guī)定,，“在上下班的規(guī)定時(shí)間和必經(jīng)路線上，發(fā)生無(wú)本人責(zé)任或者非本人主要責(zé)任的道路交通機(jī)動(dòng)車(chē)事故的”可認(rèn)定為工傷,，從2004年開(kāi)始施行的《條例》,，保留了此項(xiàng)規(guī)定。



 征求意見(jiàn)稿說(shuō)明了刪除這一規(guī)定的五點(diǎn)理由：與《機(jī)動(dòng)車(chē)交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例》相重,，原來(lái)沒(méi)有將非機(jī)動(dòng)車(chē)事故納入工傷范圍導(dǎo)致了政策上的不平衡,，上下班途中不等于工作時(shí)間和工作場(chǎng)所，如果將非機(jī)動(dòng)車(chē)事故納入工傷認(rèn)定范圍則操作難度更大,，不將機(jī)動(dòng)車(chē)事故傷害納入工傷認(rèn)定范圍的做法更為簡(jiǎn)便,、可行。



 本報(bào)記者注意到,，對(duì)于第一點(diǎn)理由,，許多人提出“現(xiàn)在路上車(chē)多了，上班遠(yuǎn)了,，上下班途中發(fā)生交通事故的可能性大大增加了,，雖說(shuō)現(xiàn)在可以從交強(qiáng)險(xiǎn)中獲得賠償，可一旦剛好被‘黑車(chē)’撞到,，或是肇事車(chē)撞人后逃逸了,，這種情況應(yīng)找誰(shuí)呢？”



 北京市海淀區(qū)人民法院交通法庭的李宏宇法官認(rèn)為，“交強(qiáng)險(xiǎn)”屬于侵權(quán)性賠償,，“工傷”屬于勞動(dòng)關(guān)系保護(hù)性補(bǔ)償,，兩者屬于不同法律關(guān)系。



 中國(guó)青年報(bào)記者采訪的一些司法實(shí)務(wù)界人士表示,，第三點(diǎn)和第四點(diǎn)理由涉及法規(guī)的可操作性,，司法實(shí)踐中如何界定“是否屬于上下班途中”的確存在難度。北京市一名基層法院法官舉例說(shuō),，上下班路上順便接送孩子被車(chē)撞了；上班早退或因?yàn)榧影嗤七t時(shí)間下班,，上下班途中被摩托車(chē)撞了,；按照《道路交通安全法》規(guī)定，摩托車(chē)不屬于機(jī)動(dòng)車(chē)等等,；這些情況是否屬于工傷,？現(xiàn)實(shí)中這些情形五花八門(mén)，難以盡述,。



 北京市第一中級(jí)人民法院行政審判庭法官齊瑩接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示,，這種爭(zhēng)議其實(shí)反映了工傷認(rèn)定案件審理中，如何確定“在工作時(shí)間,、工作場(chǎng)所,、因?yàn)楣ぷ髟颍ê?jiǎn)稱(chēng)三工）所受到的傷害”是最大難題的現(xiàn)實(shí)。



 齊瑩認(rèn)為,，三工是司法審查中認(rèn)定工傷的最基本標(biāo)準(zhǔn),，在她個(gè)人看來(lái)，盡管這一規(guī)定給司法實(shí)踐中帶來(lái)了很多操作中的難題,，但“完全刪除不夠妥當(dāng)”,。原因在于，司法實(shí)踐工傷認(rèn)定案件中,，外地在京務(wù)工人員受到傷害的情況居多,，與其從事的行業(yè)不安全隱患多、自身收入低有關(guān),，他們多半是建筑裝修工人,、礦工、司機(jī),、門(mén)衛(wèi)等,，如果完全刪除這一規(guī)定，有?！氨Ｕ弦蚬ぷ髟馐苁鹿蕚蛘呋悸殬I(yè)病的職工獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,，促進(jìn)工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)”的工傷認(rèn)定及工傷保險(xiǎn)原則。



 齊瑩表示，條例作為行政法規(guī),，不可能也沒(méi)必要涵蓋林林總總的現(xiàn)實(shí),，對(duì)于這一規(guī)定，比較現(xiàn)實(shí)的做法是“納入適用,、嚴(yán)格限制”,，例如2007年4月出臺(tái)的《北京市高級(jí)人民法院關(guān)于審理工傷認(rèn)定行政案件若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中規(guī)定，職工因工作原因在工作場(chǎng)所以外從事與職務(wù)有關(guān)的活動(dòng)的時(shí)間應(yīng)認(rèn)定為“因工外出期間”,，但不包括外出游覽,、娛樂(lè)、購(gòu)物等非工作原因的時(shí)間,；在“上下班途中”的“途中”應(yīng)理解為職工在上下班,，包括加班加點(diǎn)的上下班的合理路途中，“受到機(jī)動(dòng)車(chē)事故傷害”應(yīng)理解為既包括職工在上下班途中駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)發(fā)生事故造成的傷害,，也包括職工在上下班途中沒(méi)有駕駛機(jī)動(dòng)車(chē)而受到機(jī)動(dòng)車(chē)的傷害,；既包括發(fā)生在城市道路的傷害，也包括發(fā)生在其他道路或者區(qū)域內(nèi)的傷害,。



 對(duì)不參保用人單位的懲戒力度是否足夠



 根據(jù)現(xiàn)行條例,，如果用人單位不參加工傷保險(xiǎn)，由社會(huì)保障部門(mén)責(zé)令改正,。參加工傷保險(xiǎn)期間用人單位職工發(fā)生工傷的,，由該用人單位依照規(guī)定支付工傷保險(xiǎn)待遇。為了改變用人單位違法而不受懲罰的不合理局面,，征求意見(jiàn)稿加大了對(duì)未參保單位的處罰,，增加了對(duì)違法單位進(jìn)行行政處罰的規(guī)定。



 北京市農(nóng)民工法律援助工作站在提交給國(guó)務(wù)院法制辦的建議中表示,，從工傷職工維權(quán)來(lái)看,，社會(huì)保障部門(mén)的處罰并不能使工傷職工追討工傷保險(xiǎn)待遇更加方便。與行政處罰實(shí)施的可能性相比,，勞動(dòng)者一旦發(fā)生工傷事故,，必定會(huì)通過(guò)各種途徑來(lái)追討工傷保險(xiǎn)待遇。如果增加違法用人單位對(duì)受傷職工的賠償,，不僅能更好地保護(hù)勞動(dòng)者,，而且會(huì)使用人單位意識(shí)到，如果不參保,，不一定會(huì)被行政部門(mén)處罰,，卻必然會(huì)付出更多的工傷保險(xiǎn)賠償。



 建議沒(méi)有依法參加工傷保險(xiǎn)的用人單位,，其職工發(fā)生工傷的,，由該單位按照《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定的待遇項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)支付費(fèi)用；同時(shí)，責(zé)令用人單位按照應(yīng)付金額25％以上50％以下的標(biāo)準(zhǔn)（或者更高）向工傷職工加付賠償金,。



 北京律協(xié)勞動(dòng)和社會(huì)保障專(zhuān)業(yè)委員會(huì)建議征求意見(jiàn)稿規(guī)定：“用人單位未依法為職工申請(qǐng)工傷認(rèn)定并落實(shí)工傷保險(xiǎn)待遇的,，應(yīng)處以懲戒性賠償。用人單位除依法支付工傷保險(xiǎn)待遇外,，還應(yīng)該向工傷職工支付相當(dāng)于1倍至5倍的法定工傷保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)賠償金,。”



 職業(yè)病鑒定和工傷認(rèn)定銜接能否順暢



 征求意見(jiàn)稿公布之時(shí),，正值河南新密農(nóng)民工張海超為了證明自己患上職業(yè)病“開(kāi)胸驗(yàn)肺”事件引起廣泛關(guān)注之時(shí),，不少公眾紛紛建言，在條例修改中完善職業(yè)病的工傷認(rèn)定制度,。



 根據(jù)條例,，職工被診斷鑒定為職業(yè)病之日起1年內(nèi)，職工或其直系親屬,、工會(huì)組織可直接向用人單位所在地的統(tǒng)籌地區(qū)勞動(dòng)保障行政部門(mén)，提出工傷認(rèn)定申請(qǐng),。診斷鑒定為職業(yè)病之日,，職工與用人單位應(yīng)當(dāng)存在勞動(dòng)關(guān)系。



 湖北大晟律師事務(wù)所律師孫斌在自己的博客中建議,，增加以下條款：因用人單位拒絕提供相關(guān)材料,，導(dǎo)致勞動(dòng)者不能在職業(yè)病鑒定機(jī)構(gòu)做職業(yè)病鑒定，勞動(dòng)者可向工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng),，由工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)責(zé)成用人單位在規(guī)定期限內(nèi)提交職業(yè)病鑒定所需材料,。用人單位拒絕提交的，由工傷認(rèn)定機(jī)構(gòu)提交職業(yè)病鑒定機(jī)構(gòu)按照用人單位可能涉及的職業(yè)病范圍作出鑒定,。



 涉及職業(yè)性危害的用人單位應(yīng)在與勞動(dòng)者解除,、終止勞動(dòng)合同前，進(jìn)行職業(yè)健康檢查,，并將檢查結(jié)果如實(shí)告知?jiǎng)趧?dòng)者,。未履行上述義務(wù)，勞動(dòng)者在解除,、終止勞動(dòng)合同后確診為職業(yè)病,，原單位不能提供勞動(dòng)者在新用人單位崗位患此職業(yè)病的證明的情況下，由原用人單位承擔(dān)工傷待遇責(zé)任,。



 勞動(dòng)者工作過(guò)的多個(gè)用人單位涉及職業(yè)病危害,，均沒(méi)有在解除、終止勞動(dòng)關(guān)系時(shí)進(jìn)行職業(yè)健康檢查,，如在現(xiàn)用人單位工作期間確診為職業(yè)病,，現(xiàn)用人單位提供證據(jù)證實(shí)該職業(yè)病與現(xiàn)崗位無(wú)關(guān)聯(lián)的情況下，勞動(dòng)者原工作過(guò)的單位共同承擔(dān)工傷保險(xiǎn)。



 但是一些學(xué)者對(duì)這些建議表示“謹(jǐn)慎的樂(lè)觀”,，職業(yè)病屬于特殊工傷,，所有工傷維權(quán)者的困境都有可能發(fā)生在職業(yè)病職工身上，造成張海超悲情維權(quán)的根本原因在于我國(guó)職業(yè)病認(rèn)定制度存在高度“地方行政壟斷”,，改變這一現(xiàn)狀,，需要修改《職業(yè)病防治法》和衛(wèi)生部《職業(yè)病診斷與鑒定管理辦法》，寄希望于條例的修改遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,。



 工傷保險(xiǎn)基金如何用于“預(yù)防優(yōu)先”



 在北京市農(nóng)民工法律援助工作站統(tǒng)計(jì)的329件工傷案件中,，受傷前在該單位工作時(shí)間不足1個(gè)月的數(shù)量最多，上班不到1個(gè)月就受傷,，主要原因就是沒(méi)有對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行安全生產(chǎn)培訓(xùn),。



 據(jù)了解，成熟的工傷保險(xiǎn)制度包括工傷預(yù)防,、工傷賠付,、工傷康復(fù)三部分。目前我國(guó)的工傷保險(xiǎn)制度整體局限于工傷賠付階段,，對(duì)職工進(jìn)行安全生產(chǎn)培訓(xùn)是工傷預(yù)防制度的基礎(chǔ),，這項(xiàng)統(tǒng)計(jì)代表了工傷預(yù)防制度在我國(guó)還很落后。



 有學(xué)者建議,，用工傷保險(xiǎn)基金支持針對(duì)噪聲,、粉塵、沖壓等危害性大,、數(shù)量多,、防護(hù)設(shè)置落后等問(wèn)題的技術(shù)研究與產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，推動(dòng)勞動(dòng)保護(hù)設(shè)施的改善,，配合安全健康監(jiān)察部門(mén)開(kāi)展對(duì)高職業(yè)危害場(chǎng)所的監(jiān)測(cè)和人員健康監(jiān)護(hù),，防止和降低事故與職業(yè)病發(fā)病率，降低從業(yè)人員的傷害程度,，從而也降低工傷保險(xiǎn)基金的支出,。



 黃樂(lè)平認(rèn)為，把工傷預(yù)防經(jīng)費(fèi)納入基金支出范圍值得肯定,，但用在哪里,、如何使用、誰(shuí)來(lái)監(jiān)督,，都是很重要的問(wèn)題,。同時(shí)，如何與《安全生產(chǎn)法》和《職業(yè)病防治法》互相配合,、做好銜接也是下一步立法和制定配套政策過(guò)程中必須要慎重考慮的,。



 記者注意到,，今年4月，人力資源和社會(huì)保障部已確定,，今年重點(diǎn)在已出臺(tái)地方工傷保險(xiǎn)條例的廣東,、海南、河南3省選擇工傷預(yù)防試點(diǎn)城市,，探索工傷預(yù)防費(fèi)提取比例與使用項(xiàng)目,，建立工傷預(yù)防費(fèi)的使用管理制度，以及與有關(guān)部門(mén)合作開(kāi)展工傷預(yù)防的工作機(jī)制等,，為全面推行積累經(jīng)驗(yàn),。