• 【發(fā)布單位】作者：崔麗 王亦君
• 【發(fā)布文號(hào)】--
• 【發(fā)布日期】2009-08-25 13:46:29
• 【生效日期】--
• 【失效日期】--
• 【文件來(lái)源】來(lái)源：中國(guó)青年報(bào)
• 【所屬類別】立法追蹤

-行政強(qiáng)制法草案三審：有望終結(jié)“天價(jià)滯納金”-

在公權(quán)力與私權(quán)利間尋找平衡點(diǎn)，力圖根治“亂,、濫,、軟”痼疾



 小林的車違章停放，被交管部門拖走,，卻既未告知車主,，也未履行相應(yīng)手續(xù)；北京司機(jī)張先生欠繳100元交通罰款,，滯納金卻高達(dá)2808元,張先生以未盡告知義務(wù)為由,，將交警隊(duì)訴至法院；河南鄭州一輛小吊車欠繳養(yǎng)路費(fèi)6萬(wàn)元,，其滯納金竟然高達(dá)40余萬(wàn)元……



 對(duì)扣車,、罰款等與百姓切身利益相關(guān)的行政強(qiáng)制措施如何進(jìn)行立法規(guī)范？今天（24日）,，備受關(guān)注的行政強(qiáng)制法草案提交十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議進(jìn)行第三次審議,，隨意扣車、未經(jīng)告知的“天價(jià)滯納金”現(xiàn)象有望得以終結(jié),。



 “《行政強(qiáng)制法》是一部規(guī)范行政強(qiáng)制的設(shè)定和實(shí)施,，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序,，保護(hù)公民,、法人合法權(quán)益的重要法律?！苯裉?，全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員喬曉陽(yáng)在作草案修改情況匯報(bào)時(shí)指出。



 從1999年3月開始起草,，到今天第三次提請(qǐng)審議,，行政強(qiáng)制法草案歷經(jīng)10年，跨第十屆、第十一屆全國(guó)人大常委會(huì),。



 《行政強(qiáng)制法》是我國(guó)繼《行政處罰法》,、《行政許可法》出臺(tái)之后，又一部旨在約束行政權(quán)力的法律,。1996年和2003年,，我國(guó)分別出臺(tái)了旨在遏制“亂處罰”的《行政處罰法》和終結(jié)“濫審批”的《行政許可法》。有關(guān)專家指出,，《行政強(qiáng)制法》是行政法領(lǐng)域中的支架性法律,，它的制定標(biāo)志著我國(guó)向建成完備的行政法體系邁出重要一步。



 行政強(qiáng)制立法：力圖根治“亂,、濫,、軟”痼疾



 全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任信春鷹在草案首次提請(qǐng)審議時(shí)指出，行政強(qiáng)制是維護(hù)公共秩序,、促進(jìn)全社會(huì)遵守法律的有力手段,，同時(shí)又使政府權(quán)力直接面對(duì)公民。相比于行政處罰和行政許可,，行政強(qiáng)制更嚴(yán)厲、更有效也最容易傷害公民權(quán)利,，可以說(shuō)是一柄“雙刃劍”,。



 全國(guó)人大常委會(huì)在立法調(diào)研中梳理出在實(shí)踐中行政強(qiáng)制制度存在的弊端是“亂、濫,、軟”,。



 設(shè)定權(quán)“亂”是行政強(qiáng)制“亂”的源頭。行政強(qiáng)制涉及對(duì)公民的人身或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制,，按照法治原則和依法行政的要求,，行政機(jī)關(guān)限制公民的人身或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利，需要有法律依據(jù),。長(zhǎng)期以來(lái),，由于我國(guó)沒有統(tǒng)一的《行政強(qiáng)制法》，《立法法》也沒有對(duì)行政強(qiáng)制的設(shè)定權(quán)作出明確劃分,，行政強(qiáng)制的設(shè)定權(quán)不明確,，不僅法律在設(shè)定行政強(qiáng)制，法規(guī),、規(guī)章都在設(shè)定行政強(qiáng)制,，甚至規(guī)章以下的規(guī)范性文件也在設(shè)定行政強(qiáng)制。



 據(jù)統(tǒng)計(jì),，截至今年6月底,，在我國(guó)現(xiàn)行有效的228部法律和600多部行政法規(guī)中，有78部法律和122部行政法規(guī)規(guī)定了行政強(qiáng)制，現(xiàn)行立法中行政強(qiáng)制的具體方式多種多樣,，名稱千差萬(wàn)別,。



 其中，設(shè)定對(duì)財(cái)產(chǎn)的行政強(qiáng)制方式就有查封,、扣押,、封存、暫扣,、收繳,、強(qiáng)行拆除、強(qiáng)制拆遷等30種,。



 行政強(qiáng)制“濫”,，是行政強(qiáng)制實(shí)踐的又一突出弊端。依法行使行政強(qiáng)制權(quán)的機(jī)關(guān)應(yīng)為公權(quán)力機(jī)關(guān),，或者是由公權(quán)力明確授權(quán)的機(jī)關(guān),。而我國(guó)的現(xiàn)狀是,，各地方、各部門自己成立名目繁多的執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員,，如執(zhí)法大隊(duì),、城市監(jiān)察大隊(duì)、稽查大隊(duì)等,，機(jī)構(gòu)和人員成分復(fù)雜，有些執(zhí)法人員甚至是臨時(shí)工,，權(quán)力層層轉(zhuǎn)包,，直接面對(duì)民眾的執(zhí)法主體沒有法律強(qiáng)制權(quán),，隨便運(yùn)用公共權(quán)力助長(zhǎng)了低素質(zhì)執(zhí)法隊(duì)伍濫用權(quán)力的傾向。政府職能部門幾乎都設(shè)立了自己的執(zhí)法隊(duì)伍,，執(zhí)行與自己部門相關(guān)的法律,、法規(guī),、規(guī)章,。例如,，有的地方的農(nóng)業(yè)局有漁業(yè)執(zhí)法隊(duì),、林業(yè)執(zhí)法隊(duì)、野生動(dòng)物保護(hù)執(zhí)法隊(duì)等，民間形象的說(shuō)法是“七頂大蓋帽管著一頂破草帽”,。



 這種狀況也使執(zhí)法機(jī)構(gòu)互相“打架”,，有好處的事爭(zhēng)著做，需要承擔(dān)責(zé)任的事互相推,。職權(quán)重疊交叉問(wèn)題嚴(yán)重,，如土地部門和城建部門對(duì)非法建筑的監(jiān)督,、食品衛(wèi)生部門和質(zhì)量監(jiān)督部門對(duì)食品衛(wèi)生的監(jiān)督等,，多頭管理,，漏洞很多,。有些地方已經(jīng)形成了慣性思維,，哪方面的法律法規(guī)執(zhí)行不力,，就加強(qiáng)相應(yīng)部門的執(zhí)法隊(duì)伍,。



 程序缺失也是導(dǎo)致行政強(qiáng)制濫用的重要原因,，導(dǎo)致執(zhí)行中隨意性大，侵害公民,、法人或者其他組織合法權(quán)益的情形時(shí)有發(fā)生,。查封、扣押的財(cái)物不制作清單,、不給收據(jù),，隨意使用被查封,、扣押的財(cái)物；對(duì)不屬于應(yīng)查封,、扣押的財(cái)物隨意查封,、扣押；對(duì)查封,、扣押的財(cái)物不及時(shí)處理，造成財(cái)物的損失,，由于沒有時(shí)限的規(guī)定,，無(wú)從追究執(zhí)法部門的責(zé)任。制定《行政強(qiáng)制法》,，其主要內(nèi)容就是要規(guī)范行政強(qiáng)制的程序,。



 此外,，行政機(jī)關(guān)履行行政管理職責(zé)時(shí)，有時(shí)還缺少必要的手段,，致使一些嚴(yán)重違法行為得不到有效處理,，行政強(qiáng)制決定執(zhí)行難導(dǎo)致強(qiáng)制行為力度較軟等,。



 兩度擱置：誰(shuí)能設(shè)定行政強(qiáng)制權(quán)成焦點(diǎn)



 行政強(qiáng)制法草案于2005年12月首次提交，2007年10月二審,；今天的第三次審議,，無(wú)疑是對(duì)這一草案的“激活”。根據(jù)《立法法》的有關(guān)規(guī)定,，如果擱置審議滿兩年,，法律案將成為廢案,。



 據(jù)法律界有關(guān)人士介紹,，該草案兩次審議后均擱置了近兩年,，原因在于草案中有關(guān)行政強(qiáng)制權(quán)的配置問(wèn)題，即行政強(qiáng)制行為的種類有哪些,、行政強(qiáng)制由誰(shuí)設(shè)定以及行政強(qiáng)制行為的實(shí)施程序等核心問(wèn)題爭(zhēng)議較大,。



 對(duì)于誰(shuí)能設(shè)定行政強(qiáng)制權(quán)這一問(wèn)題,，我國(guó)知名行政法學(xué)家應(yīng)松年,、馬懷德均認(rèn)為,，由于行政強(qiáng)制權(quán)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)利,，必須由法律設(shè)定。由于目前法律的覆蓋面不足,，可以適當(dāng)授權(quán)給國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、地方性法規(guī),，但是不能賦予行政法規(guī)過(guò)大的設(shè)定權(quán),。中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成也提出,，行政強(qiáng)制措施的設(shè)定權(quán)授予地方容易造成行政強(qiáng)制權(quán)被濫用,。



 與之針鋒相對(duì)的觀點(diǎn)是,，建議賦予行政法規(guī)和地方立法更大的設(shè)定權(quán),，行政強(qiáng)制措施只要不涉及公民的人身自由和重大財(cái)產(chǎn)權(quán)利,，地方性法規(guī)都可以設(shè)定,，臨時(shí)限制人身自由的強(qiáng)制措施,、財(cái)產(chǎn)性的強(qiáng)制措施，例如代履行,、較小數(shù)額之內(nèi)的執(zhí)行罰,，這些對(duì)當(dāng)事人影響較小的行政強(qiáng)制執(zhí)行方式，均可授權(quán)行政法規(guī),、地方性法規(guī)及政府規(guī)章制定,。



 國(guó)務(wù)院法制辦政府法制研究中心副主任趙振華在草案征求意見過(guò)程中提出，我國(guó)目前僅有4部法律授權(quán)個(gè)別行政機(jī)關(guān)采取凍結(jié)措施,，在沒有法律規(guī)定的情況下,，近10部行政法規(guī)設(shè)定了凍結(jié)措施，因此,，建議增加行政法規(guī)對(duì)凍結(jié)存款,、匯款的設(shè)定權(quán)。



 有行政法學(xué)界專家表示,，《行政強(qiáng)制法》立法過(guò)程中最大的問(wèn)題就是如何平衡行政公權(quán)力與公民的私權(quán)利,，一方面要給行政適當(dāng)?shù)臋?quán)力，但又要限制它,，就如同給了一個(gè)人“鞭子”,，同時(shí)又給他一副“手銬”。



 立法理念：少用,、慎用,、善用行政強(qiáng)制



 正是在“維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民,、法人合法權(quán)益”的立法思想指導(dǎo)下,，無(wú)論是劃清行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)范圍，還是厘定行政強(qiáng)制方式,，無(wú)論是規(guī)范行政強(qiáng)制執(zhí)法主體,，還是打造嚴(yán)格的行政強(qiáng)制程序，經(jīng)過(guò)兩次審議、征求過(guò)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門,、部分地方人大和地方政府法制辦,、專家學(xué)者意見的草案三審稿圍繞著在公權(quán)力與私權(quán)利,、公共利益和個(gè)人利益之間尋找平衡點(diǎn),，從而使行政機(jī)關(guān)少用,、慎用,、善用行政強(qiáng)制,，真正確保行政機(jī)關(guān)的權(quán)威。



 今天提請(qǐng)審議的草案三審稿從源頭治亂,，專設(shè)一章用列舉的方式規(guī)定了行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行的種類,，并按照“層級(jí)越低,，權(quán)限越小”的行政法治原則,，草案將行政強(qiáng)制設(shè)定權(quán)明確劃分為三個(gè)層次：行政強(qiáng)制由法律設(shè)定,；尚未制定法律,，且屬于國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)的,，行政法規(guī)可以設(shè)定查封、扣押,，以及除限制人身自由,、凍結(jié)、強(qiáng)行進(jìn)入住宅以外的其他行政強(qiáng)制措施,；不制定法律和行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的,，地方性法規(guī)可以設(shè)定查封,、扣押。



 草案同時(shí)特別規(guī)定了法律行政強(qiáng)制措施的對(duì)象、條件,、種類，行政法規(guī),、地方性法規(guī)不得作出擴(kuò)大性規(guī)定,；法律中未設(shè)定行政強(qiáng)制措施的，行政法規(guī),、地方性法規(guī)不得增設(shè),。



 為了規(guī)范行政強(qiáng)制權(quán)的設(shè)定，草案增加了設(shè)定行政強(qiáng)制的事前論證和實(shí)施中的評(píng)估程序,，規(guī)定“法律,、法規(guī)草案中擬設(shè)定行政強(qiáng)制的,，起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽證會(huì),、論證會(huì)等形式聽取意見，并向法律法規(guī)制定機(jī)關(guān)說(shuō)明設(shè)定該行政強(qiáng)制的必要性,、可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況”,；“行政強(qiáng)制的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其設(shè)定的行政強(qiáng)制進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)已設(shè)定的行政強(qiáng)制,，認(rèn)為不適當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)定該行政強(qiáng)制的規(guī)定及時(shí)予以修改或者廢止,。”



 草案對(duì)行政強(qiáng)制的執(zhí)法主體進(jìn)一步規(guī)范,，增加了兩項(xiàng)規(guī)定：行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托,；行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的正式執(zhí)法人員實(shí)施，其他人員不得實(shí)施,。



 規(guī)范行政強(qiáng)制行為程序是《行政強(qiáng)制法》的立法重點(diǎn)之一,，草案在一般程序的基礎(chǔ)上，對(duì)于限制公民人身自由這類行政強(qiáng)制措施,，規(guī)定了嚴(yán)格程序,。此外,，對(duì)于查封、扣押,、凍結(jié)等常用的行政強(qiáng)制措施，草案也分別設(shè)計(jì)了具體細(xì)致的程序,。



 草案特別從程序上加強(qiáng)了對(duì)公民,、企業(yè)合法權(quán)益的保護(hù)，其中規(guī)定：行政機(jī)關(guān)依法查詢企業(yè)的財(cái)務(wù)賬簿,、交易記錄,、業(yè)務(wù)往來(lái)等事項(xiàng)，不得影響企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng),，并應(yīng)當(dāng)保守所知悉的企業(yè)商業(yè)秘密,；不得查封、扣押公民個(gè)人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品,；延長(zhǎng)查封,、扣押的決定應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人,；強(qiáng)制執(zhí)行完畢后，據(jù)以執(zhí)行的行政決定被撤銷,，或者執(zhí)行錯(cuò)誤的,，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)原狀，返還已被執(zhí)行的財(cái)產(chǎn),，不能返還原物的,，按市場(chǎng)價(jià)折價(jià)賠償。