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一度盛傳要上今年"兩會(huì)"審議的《預(yù)算法》修訂草案,，今年仍沒(méi)有出現(xiàn)在人大的會(huì)議日程上,。預(yù)算法修訂和提交審議過(guò)程如此曲折的原因，主要是因?yàn)檫@部法律影響面非常廣,，涉及各級(jí)政府以及政府和人大的財(cái)權(quán)分配,，處理起來(lái)也很慎重

一度盛傳要上今年“兩會(huì)”審議的預(yù)算法修訂草案，今年仍沒(méi)有出現(xiàn)在人大的會(huì)議日程上,?！额A(yù)算法》的修訂何時(shí)能進(jìn)入全國(guó)人大審議，再成疑問(wèn),。

這是一部極為復(fù)雜的法律,，兩次連續(xù)兩屆被列入“全國(guó)人大常委會(huì)5年立法規(guī)劃”，有法學(xué)家稱它是“憲法之下,，萬(wàn)法之上”,、“經(jīng)濟(jì)憲法”。

其修訂歷程曲折,，充滿爭(zhēng)議,，凸顯當(dāng)前改革的復(fù)雜性和難度。

在其列入立法計(jì)劃10年后,，預(yù)算法修正案(草案)終于在2011年年底提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。但是目前草案內(nèi)容仍未向社會(huì)公布,。

全國(guó)人大常委會(huì)委員,、全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員劉錫榮在接受法治周末記者專訪時(shí)表示：“為《預(yù)算法》我們呼吁了多年，希望能通過(guò)這部法律,，確確實(shí)實(shí)能讓人大替人民擔(dān)負(fù)起把錢管好的神圣職責(zé),，為我們國(guó)家科學(xué)發(fā)展，協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展,，人民當(dāng)家作主,，管好錢，真正體現(xiàn)以人為本,，科學(xué)發(fā)展,，公平分配?！?

預(yù)算公開(kāi)或入法

《預(yù)算法》作為規(guī)范國(guó)家公共財(cái)政收支的一部根本大法,，更涉及對(duì)現(xiàn)行公共資源的重新配置，是各級(jí)政府間,、政府和部門間,、政府和人大間利益權(quán)利關(guān)系的重構(gòu)。

2008年,，因提交了一份激情滿懷的發(fā)言稿《陽(yáng)光財(cái)政,，我盼得頭發(fā)已白了》,，全國(guó)政協(xié)委員蔣洪為人所關(guān)注。之后的多年,，他提的很多議案的中心議題只有一個(gè)：預(yù)算公開(kāi),。

他利用專業(yè)優(yōu)勢(shì)精心設(shè)計(jì)問(wèn)卷，連續(xù)三年對(duì)全國(guó)31個(gè)省,、市,、自治區(qū)的財(cái)政透明度進(jìn)行評(píng)估，并在每年“兩會(huì)”前后公布,。

今年“兩會(huì)”時(shí),，蔣洪告訴法治周末記者，根據(jù)他的調(diào)研,，如果以100分為滿分的話,，目前財(cái)政的透明度總體情況為22分。

蔣洪介紹說(shuō),，他今年帶來(lái)的幾個(gè)提案當(dāng)中,，第一個(gè)提案是建議撤銷國(guó)保發(fā)(1997)5號(hào)文件《經(jīng)濟(jì)工作中國(guó)家秘密及密級(jí)具體范圍的規(guī)定》?！斑@份文件把各級(jí)政策的預(yù)算收支以及歷年的財(cái)政統(tǒng)計(jì)作為國(guó)家秘密,，這與公共財(cái)政的改革方向是矛盾的”蔣洪說(shuō)。

有媒體把2011年稱為是中國(guó)財(cái)政史上具有里程碑意義的年份———90多個(gè)中央部門首“曬”三公經(jīng)費(fèi),，公眾也給予了很多掌聲,。

蔣洪表示，“三公”公開(kāi)還需要說(shuō)明經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)的口徑,，目前已經(jīng)公開(kāi)的預(yù)算支出中,，存在功能分類多、經(jīng)濟(jì)分類少的現(xiàn)象,。他今年帶來(lái)的第二份提案是建議公開(kāi)預(yù)算支出時(shí)加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)分類信息的公開(kāi),，“公眾通過(guò)經(jīng)濟(jì)分類了解到具體花銷，這對(duì)預(yù)算的監(jiān)管非常重要”,。

自2007年政府收支分類體系改革后,，政府公共管理機(jī)構(gòu)和事業(yè)型企業(yè)的一般預(yù)算收支、基金預(yù)算收支,、債務(wù)預(yù)算,、預(yù)算外收支和社會(huì)保險(xiǎn)基金收支被納入了統(tǒng)一的分類體系，并按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),，設(shè)置了收入分類,、支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類。

而在2011年,，多個(gè)中央部委及地方省廳公布的部門預(yù)算中,，公開(kāi)透明度雖大為提高,，但是所公開(kāi)的預(yù)算支出信息中，多為功能分類,。

“功能分類主要是按照政府活動(dòng)的目的劃分,，例如教育、醫(yī)療衛(wèi)生,、公共安全等,。而經(jīng)濟(jì)分類就是根據(jù)支出的實(shí)際用途劃分，人員工資,、獎(jiǎng)金,、差旅、接待,、會(huì)務(wù),、汽車購(gòu)置等行為都在支出經(jīng)濟(jì)分類中?！笔Y洪說(shuō),。

“這樣的支出分類是日常財(cái)務(wù)上最詳細(xì)的記錄，是最容易拿到的數(shù)據(jù),。支出經(jīng)濟(jì)分類是從另外一個(gè)維度審視預(yù)算支出,。站在公眾的立場(chǎng)上，這是編制一份讓大家都看得懂的預(yù)算的最好動(dòng)力,?！笔Y洪認(rèn)為。

值得注意的是,，預(yù)算公開(kāi)，現(xiàn)行《預(yù)算法》并無(wú)相關(guān)規(guī)定,，在2010年《預(yù)算法》第一版修改稿中雖提出公開(kāi),，但規(guī)定“預(yù)算公開(kāi)的具體內(nèi)容由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，這都無(wú)疑體現(xiàn)了權(quán)力之間的拉鋸,。

長(zhǎng)期研究此問(wèn)題的蔣洪手上也僅有第一版修訂稿,，尚未見(jiàn)到2011年底審議的草案。蔣洪建議應(yīng)將預(yù)算法修訂過(guò)程向全社會(huì)公開(kāi),。

全國(guó)人大代表,、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青則建議在預(yù)算法中增加預(yù)算公開(kāi)章節(jié)，“只有立法了,，才能有法可依”,。

另?yè)?jù)人大相關(guān)人士透露，代表委員的議案提案和建議,，他們都非常重視,，會(huì)給大家一個(gè)滿意的結(jié)果,。

《預(yù)算法》修訂有助反腐

對(duì)1994年出臺(tái)的《預(yù)算法》進(jìn)行修訂是久議之題，法律滯后于現(xiàn)實(shí)已是共識(shí),。

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院朱大旗教授曾告訴法治周末記者,，《預(yù)算法》通過(guò)之時(shí)還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初創(chuàng)時(shí)期。現(xiàn)在,，公共財(cái)政改革已經(jīng)從最初的構(gòu)建框架發(fā)展到現(xiàn)在的完善公共財(cái)政體制,，無(wú)論從實(shí)踐，還是從理論來(lái)看,，《預(yù)算法》的修改已是勢(shì)在必行,。政府預(yù)算編制、執(zhí)行,、監(jiān)督等的一些實(shí)踐和改革意圖,，也需要在《預(yù)算法》中得到體現(xiàn)。

中國(guó)真正意義上的公共財(cái)政預(yù)算改革是從1999年開(kāi)始的,，國(guó)庫(kù)統(tǒng)一支付,、政府采購(gòu)、收支兩條線,、政府收支分類,、部門預(yù)算等改革成果需要納入法律范疇，多年來(lái)財(cái)政預(yù)算出現(xiàn)的隨意,、混亂,、不透明的弊病需要修正，預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)力需要加以明確,。

《預(yù)算法》啟動(dòng)修改討論是2004年,，其后曾多次進(jìn)行討論，2007年亦曾有過(guò)一次未果的修改版,，2010年的修改草案是由全國(guó)人大和財(cái)政部共同完成的,，此后一直處于修訂過(guò)程當(dāng)中。

《預(yù)算法》修訂和提交審議過(guò)程如此曲折的原因,，“主要是因?yàn)檫@部法律影響面非常廣,，涉及各級(jí)政府以及政府和人大的財(cái)權(quán)分配，處理起來(lái)也很慎重”,。幾次參與預(yù)算法修訂征求意見(jiàn)會(huì)議的人大代表葉青告訴法治周末記者,。

從“公共財(cái)政”的角度出發(fā)，《預(yù)算法》是對(duì)政府收入和支出的權(quán)力進(jìn)行約束的一部法律,。

“從制度上來(lái)看,，現(xiàn)行預(yù)算法確立的預(yù)算決算制度還是同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政主導(dǎo)型的，預(yù)算制度還沒(méi)有完全納入人大監(jiān)督的范圍?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員莫紀(jì)宏曾向法治周末記者表示,。

“修訂預(yù)算法，應(yīng)實(shí)現(xiàn)預(yù)算權(quán)力在政府與人大之間的合理配置,，尤其應(yīng)補(bǔ)強(qiáng)預(yù)算編制,、審議機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)預(yù)算工作人員配備,，提高政府與人大理財(cái)能力,，促進(jìn)預(yù)算編制的科學(xué)、合理,、公平及預(yù)算審議的實(shí)質(zhì)化,，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督?！敝齑笃毂硎?。

曾為中紀(jì)委副書記的劉錫榮，在中紀(jì)委待了10年多,，如何防治腐敗的問(wèn)題一直在他的腦子里盤旋,，“光靠自覺(jué)，不靠制度來(lái)管錢,，那能管得住嗎,？”

劉錫榮提出要“五法反腐”，其中一部法律就是指《預(yù)算法》,?！耙P除腐敗產(chǎn)生的溫床，預(yù)算法出來(lái)后,，一大意義就是鏟除了腐敗的溫床,。”

劉錫榮告訴法治周末記者,，大家寄予厚望的這部法要搞好,，要真正體現(xiàn)人民當(dāng)家作主。以法律的形式體現(xiàn)勞動(dòng)人民在自己錢的問(wèn)題上有發(fā)言權(quán),。

地方經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊袢敕?

多年來(lái),，雖然《預(yù)算法》的修改一直跌跌撞撞,，但在地方,，預(yù)算改革的試驗(yàn)一直也在進(jìn)行，在地方預(yù)算改革的過(guò)程中,，許多做法已然突破了現(xiàn)行《預(yù)算法》,，但這些改革經(jīng)驗(yàn)是否能吸納進(jìn)《預(yù)算法》修訂過(guò)程中，尚無(wú)定論,。

在預(yù)算公開(kāi)方面,，廣州市財(cái)政局的預(yù)算公開(kāi),、河南焦作的財(cái)政預(yù)算公開(kāi)、四川省巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)的賬務(wù)公開(kāi),，都得到了良好的社會(huì)反響,。而在河北、河南,、上海等地預(yù)算實(shí)驗(yàn)中的民主懇談會(huì),、提升人大代表權(quán)力的做法，也是突破,。

在上海閔行,，在政府編制預(yù)算時(shí)，不僅區(qū)人大財(cái)經(jīng)工委提前介入預(yù)算編制,，組織預(yù)算項(xiàng)目聽(tīng)證會(huì),，對(duì)政府預(yù)算安排草案進(jìn)行評(píng)審，區(qū)政府也會(huì)邀請(qǐng)人大代表對(duì)一些實(shí)事工程和建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審和篩選,，并將人大代表的一些建議吸納到預(yù)算中,。而且，10名人大代表就可以提出預(yù)算修正案,。不過(guò),，閔行的人大代表尚未將這一權(quán)力付諸實(shí)施。

在浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn),，自2006年開(kāi)始,，5名以上人大代表聯(lián)名就可以提出預(yù)算修正案，修正案若獲得全體代表半數(shù)以上支持,，則通過(guò)成為預(yù)算的一部分,，新河人大代表在2006年、2007年人代會(huì)上,，共提交了24份“預(yù)算修正議案”,，其中有3份“預(yù)算修正議案”獲得通過(guò)。

據(jù)蔣洪介紹,，陜西,、云南、廣西等地已將經(jīng)濟(jì)分類的部門預(yù)算支出情況進(jìn)行了公開(kāi),，“但是這種試點(diǎn)并非普遍現(xiàn)象,。”蔣洪說(shuō),。

而湖北,、山西、云南、海南,、廣東,、河北等省份，通過(guò)地方立法,，明確了人大具有預(yù)算修正權(quán),。近些年，廣東省人大代表經(jīng)常將這一權(quán)力付諸實(shí)施,。

“受制于財(cái)事權(quán)分配的限制,，目前地方的試驗(yàn)都面臨著上位約束的問(wèn)題，預(yù)算改革必須是自上而下,，做好頂層設(shè)計(jì),。”蔣洪說(shuō),。

（見(jiàn)習(xí)記者祝優(yōu)優(yōu)對(duì)本文有貢獻(xiàn)）

-預(yù)算法修訂今年未上會(huì)-

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