深化公證改革創(chuàng)新

服務經濟社會發(fā)展 服務人民權益保障

司法部部長、黨組書記 張 軍

近年來,，習近平總書記和其他中央領導同志對包括公證工作在內的法律服務工作和隊伍建設,，作出重要指示，為公證事業(yè)發(fā)展指明了方向,。司法行政機關,、公證協(xié)會和廣大公證員充分發(fā)揮職能作用，全面介入到國家經濟社會活動,、民生領域和涉外民商事交往各個方面,，全國公證機構年辦證量近1400萬件，公證文書發(fā)往180多個國家和地區(qū)使用,，為服務經濟社會發(fā)展,、預防化解矛盾糾紛、保障當事人合法權益作出了積極貢獻,。但公證機構體制不順,、新型業(yè)務拓展不夠、服務品質不能保證,，社會不了解,、公眾信任度有待增強、公證生存難等問題還不同程度地存在,，嚴重制約影響了公證事業(yè)的發(fā)展,，需要認真研究解決。

一,、下大氣力讓全社會知曉,、認可并充分運用公證制度

公證制度是一項古老的法律制度，起源于古羅馬時代,，迄今已有兩千多年歷史,。我國公證制度是20世紀初從國外引進的。早在1946年,，中國共產黨政權領導下的第一份公證書就在哈爾濱誕生?，F在，公證制度已經成為世界各國通行的一項重要法律制度,。但是,，時至今日，公證是干什么的,？為什么要辦公證,？公證到底有什么用,？還是時常被人們提起。一方面,，反映出公證制度還缺乏其應有的社會知曉度,，公證制度的價值和作用仍然沒有被社會和人民群眾廣泛了解和認識；另一方面,，也說明公證工作本身,，包括公證普法宣傳工作做得還不夠。

首先要讓社會知道公證,。2008年北京奧運會時,，奧組委曾向公證處申請為奧運會物資提供保全公證服務。中美男子籃球比賽時,，公證員在比賽場地內全程監(jiān)督,、觀看比賽，比賽結束的哨聲一響,，兩名公證員立即進入場內,，將比賽用球固定、確認,，加貼奧運物資保全公證專用標簽,、裝箱封存，拍照留證后交由奧組委指定工作人員簽收保管至指定場所,，作為奧運遺產收藏于奧運博物館。很多人都是第一次認識到公證在奧運賽事中還有這么重要的作用,。前段時間,，江蘇省南京公證處主持完成了南京首批商品住房選房順序公開搖號， 通過公證機構嚴審可售房源,、嚴把申購資格,、嚴密搖號流程，保證“供不應求”的商品住房實現了公平,、公開,、公正銷售。據在線數據顯示,，當天通過南京公證處視頻網站觀看兩場搖號的網友共有10萬人,。從受眾規(guī)模看,，這也是一次較大范圍的公證知識的宣傳和普及,。其實，神舟載人飛船搭載物的證據保全,，國際展會參展侵權事實的證據保全,，打擊假冒偽劣產品,，法院調解、取證,、送達,、執(zhí)行等等，都活躍著公證員的身影,。

讓社會知道公證還不夠,，更為重要的，是讓公眾認可公證,、信任公證,、運用公證，知道公證有用,。首先,，公證具有法定證明力。經過公證證明的事項具有優(yōu)先證明效力,、強制執(zhí)行效力,、法律行為生效要件效力等法律效力。一份債權文書,，如果經過公證賦予了強制執(zhí)行效力,，債務人不履行時，債權人可以僅憑公證文書,，不經訴訟,，直接向人民法院申請強制執(zhí)行。這既能防范和減少風險,，又能節(jié)約司法資源和行政成本,，減輕群眾負擔。2016年全國公證機構共辦理賦強公證84.6萬件,，出具執(zhí)行證書4.3萬件,。深圳公證處賦強公證的債權文書履約率100%；深圳市前海公證處辦理559件強制執(zhí)行公證,，其中99.6%的合同都得到了順利履行,。這正是公證的價值所在。其次,，公證可以預防矛盾糾紛,。“多設一家公證處,，就可少設一家法院”,。在大陸法系國家，公證制度被譽為預防性司法,，公證的功能是法官審判作用的補充,，這些國家普遍規(guī)定不動產流轉,、繼承等方面的法定公證事項。我國公證處最初就設在法院內部,，后來才從法院分離出來,。董必武曾經指出，有了公證處,，如果在執(zhí)行合同中間,，公私雙方發(fā)生了問題，經過公證以后,，就可以把責任搞得更清楚,，這樣做有很大好處。目前我國雖然還沒有真正意義上的法定公證事項,，但公證預防糾紛不可或缺的作用正在日益顯現,。比如，與群眾生活密切相關的遺囑,、繼承公證就發(fā)揮著重要作用,。2016年全國法院審結一審繼承糾紛案件10.16萬件，而同年全國公證機構辦理繼承公證104萬多件,，預防,、減少了多少不必要的繼承糾紛？另據報道,，有60%的未經公證遺囑被法院認定為無效,，這又從另一側面說明了公證遺囑的優(yōu)先證明效力。第三,，公證能夠有效保障當事人合法權益,。馬克思曾經說過，對公證人的需要,，難道不是以一定的民法（民法不過是所有制發(fā)展的一定階段，即生產發(fā)展的一定階段的表現）的存在為前提嗎,？公證的價值充分體現在服務,、溝通、證明,、監(jiān)督,，通過對經濟社會生活的適度干預，實現維護法律秩序,，有效保護公民,、組織合法權益的目的，不僅沒有增加老百姓的負擔,，反倒預防了大量糾紛的發(fā)生,，減輕了可能的訟累,。要下大氣力，做精做優(yōu)公證,，使全社會更加廣泛知曉和認可公證制度,，進而更加信任和充分運用公證制度?！罢l服務誰普法”,。做好公證工作的同時，要堅持以案釋法,，廣泛,、充分宣傳我國公證制度。

二,、拓展創(chuàng)新公證服務領域

當前,，公證業(yè)務還有很大的拓展空間。要鞏固傳統(tǒng)業(yè)務,，開拓新的業(yè)務,，努力實現公證事業(yè)創(chuàng)新轉型。一是拓展創(chuàng)新金融領域公證服務,。推動公證參與重大資產重組和并購,、金融衍生品交易等業(yè)務，在資產轉讓,、清收,、處置等方面提供綜合性、個性化專項公證服務,。比如,，深圳市前海公證處在全國率先開拓了商業(yè)保理等新型金融公證業(yè)務。要按照司法部,、最高人民法院,、中國銀監(jiān)會聯(lián)合通知要求，積極拓展金融債權文書的賦強公證業(yè)務,。二是拓展創(chuàng)新知識產權保護公證服務,。按照司法部、國家工商總局,、國家版權局,、國家知識產權局聯(lián)合通知要求，開展知識產權創(chuàng)造設立,、運用流轉,、權利救濟等公證業(yè)務，引導公證機構做好“一帶一路”“走出去”企業(yè)的知識產權境外保護工作,。三是拓展創(chuàng)新司法輔助公證服務,。目前,，福建、上海,、四川,、云南等地都在探索開展公證參與司法輔助事務。司法部,、最高人民法院選擇在北京,、內蒙古等12省（區(qū),、市）開展試點,，推動公證機構全方位參與人民法院調解、取證,、送達,、保全、執(zhí)行等司法輔助事務,，有效提升了司法效率和司法公信,，下步將根據試點情況進行總結和推廣。四是拓展創(chuàng)新產權保護公證業(yè)務,。開展資產評估,、清點登記、清算退出的現場監(jiān)督,、保全證據等公證業(yè)務,，為國有企業(yè)股權多元化和公司治理現代化提供服務。要拓展家庭理財,、資產管理,、財富傳承方面的公證業(yè)務，還要研究探索婚姻法與公司法,、信托法交叉業(yè)務,，等等。

三,、加快推進公證工作改革

當前,，一些地方公證隊伍發(fā)展不起來，服務能力跟不上,，不能很好滿足社會公證需求,，有的地方甚至“一證難求”,，歸根到底是公證機構體制機制不順,、活力不足。推動公證事業(yè)發(fā)展,，當務之急是向改革要動力,、以改革增活力,。

關于公證工作改革的政策、法律規(guī)定已經十分明確,，問題是落實得很不到位,。習近平總書記強調，“最后一公里”,，決定著改革成效,。要知難而進，不能畏首畏尾,，遇到困難繞道走,，看到燙手山芋就放手。要對癥下藥,，推動改革精準落地,。我們必須以更有力舉措，打通系列改革文件落實落地“最后一公里”,。截至2016年底,，全國3001家公證機構中，行政體制的公證機構還有894家,，占29.8%,；事業(yè)體制1984家，占66%,；合作制試點公證機構20家,，占0.7%。不同體制的公證機構辦證數量不同,，對公證事業(yè)發(fā)展的貢獻差異巨大,。2016年，全國公證機構辦理公證事項1399萬件,。其中,，行政體制公證機構年辦證122萬件，人均415件,。事業(yè)體制公證機構年辦證1178萬件,，人均1216件。合作制公證機構年辦證71萬件,，人均2601件,。合作制的廈門鷺江公證處，主動與法院對接,，在法院送達,、取證、保全、執(zhí)行等環(huán)節(jié)提供公證法律服務,，既發(fā)揮了公證職能作用,，又有效解決了法院案多人少的問題。而同樣處于大城市中心區(qū)的一些行政體制公證處,，屢屢被反映“門難進,、臉難看”“一證難求、排長隊”,。在缺乏激勵機制的體制下,，他們“干多干少一個樣”。實踐表明,，實行靈活機制的事業(yè)體制或者合作制公證機構,，服務能力和發(fā)展活力明顯更強，發(fā)揮的作用更大,。公證體制改革早改早受益,，不改無異于“慢性自殺”。

為什么還有近三成的公證機構是行政體制,，多年來就是改不動呢,？首先，是司法行政機關不愿改,。因為“管辦合一”有巨大的利益在里面,，錢在自己的袋子里，潛規(guī)則在起作用：人財物都可上下其手,。其次,，是公證機構不想改。擁有雙重身份,，既是公證員,，又是行政干部，改制之后有壓力,，適應不了,。說到底是“既要帽子、又要票子”,，腳踩兩條船,，企圖“兩頭占”，什么也不愿丟,。再有,，就是機構編制政策尚不到位，有的可能想改也難,，或者是以上情況兼而有之,。我認為,，影響改革進程固然有客觀因素，但主觀方面思想認識問題是主要原因,。李克強總理指出，“放管服”改革是一場深刻的刀刃向內的自我革命,。公證機構改革,，不改不行，改晚了也不行,。再不推進改革,，就會拖了地方經濟社會發(fā)展的后腿，這是政治上和改革發(fā)展中的不作為,。

公證機構要怎么改,？改成什么樣？就是要按照中央關于公證機構改革的部署,，加快推進行政體制公證機構轉為事業(yè)體制公證機構,，2017年年底前，行政體制公證處都要改革到位,。完善配套扶持政策,，優(yōu)化事業(yè)體制公證機構體制機制。進一步擴大合作制公證機構試點,，激發(fā),、增強公證工作活力。

四,、嚴管公證質量和公證隊伍

公證質量無小事,，離開質量談業(yè)務，只能是空中樓閣,。近期有些地方陸續(xù)出現一些違規(guī)公證個案,，影響極壞，教訓十分深刻,，暴露出少數公證員防范意識不強,，質量觀念淡漠，屢屢突破底線,。必須切實吸取教訓,，查補工作漏洞，強化公證質量管理和隊伍管理,。一要抓好檢查,。工作部署了就要抓落實，要有問責跟進,。檢查決不能搞一團和氣,，必須有配套的獎懲制度，要把鐵面檢查的作用切實發(fā)揮好。二要強化核實,。每一個公證機構,、每一名公證員必須明白，只有做好核實,，把好公證質量關,，出具的公證才能獲得法律效果、社會效果,、政治效果的統(tǒng)一,。三要觸及利益。在制度設計上加大公證機構,、公證員的失信違法成本,，決不允許“劣幣驅逐良幣”。公證員執(zhí)業(yè)情況與公證員個人利益掛鉤要有正相關性,。四要嚴管隊伍,。嚴管就是厚愛。要健全公證員執(zhí)業(yè)準入和退出制度,，加大對違法違紀公證員的查處力度,，做到有訴必理、有案必查,、違法必究,。五要完善“兩結合”管理體制。司法行政機關要依法加強對公證工作的監(jiān)督,、指導,。公證協(xié)會要依法依章程履行行業(yè)自律管理職責，凡是仍在實行“一套班子,、兩塊牌子”的地方,，必須盡快分開。要把行規(guī)挺在前面,，敢于亮劍,，狠抓懲戒。同時,，要團結好,、服務好廣大公證機構和公證員，努力建設好“公證員之家”,。