編者按：

備案審查制度是我國(guó)一項(xiàng)憲法性制度，是有中國(guó)特色的憲法監(jiān)督制度,，是全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法法律實(shí)施的重要方式,。全國(guó)人大常委會(huì)法工委作為全國(guó)人大常委會(huì)具體承擔(dān)公民、組織審查建議研究職責(zé)的工作機(jī)構(gòu),，對(duì)立法法,、監(jiān)督法賦予公民、組織提出違憲違法審查建議的權(quán)利始終高度重視,。近日,，《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪了全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室主任梁鷹，對(duì)十二屆全國(guó)人大以來(lái)備案審查工作主要情況作了解讀,。

法制網(wǎng)記者 蒲曉磊

今年“五一”假期前,，全國(guó)人大常委會(huì)法工委收到了一份“特殊的禮物”——一件來(lái)自100多名研究生聯(lián)名提出的審查建議。

4月22日,，在上海大學(xué)舉辦的“2017中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)研究生著名商標(biāo)專題研討會(huì)”上,，來(lái)自全國(guó)20多所大學(xué)的100多名知識(shí)產(chǎn)權(quán)研究生達(dá)成了一個(gè)共識(shí)，即“我國(guó)當(dāng)前各地的著名商標(biāo)制度存在著諸多嚴(yán)重問(wèn)題亟待大力解決”,。

在研討會(huì)上,，100多名學(xué)生聯(lián)名對(duì)《重慶市著名商標(biāo)認(rèn)定和保護(hù)條例》提出審查建議，建議全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)展著名商標(biāo)地方立法調(diào)研,。

在研究之后,，全國(guó)人大常委會(huì)法工委將審查建議轉(zhuǎn)送給了重慶市人大常委會(huì)辦公廳，并提出了“請(qǐng)研究并于2017年6月9日前反饋意見(jiàn)”的要求,。

“法學(xué)專業(yè)大學(xué)生通過(guò)這種方式來(lái)關(guān)注國(guó)家法治建設(shè),，真的讓我很受觸動(dòng)?！痹谌珖?guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)法規(guī)備案審查室主任梁鷹看來(lái),，這份“特殊的禮物”很有意義。

“隨著全面依法治國(guó)的逐步深入,，備案審查制度作用的不斷顯現(xiàn),，公民、組織運(yùn)用法治思維和法治方式理性表達(dá)訴求,，積極參與對(duì)立法活動(dòng)監(jiān)督的情況將會(huì)越來(lái)越多,。我們也將一如既往地堅(jiān)持對(duì)公民、組織提出的審查建議逐一進(jìn)行認(rèn)真研究,?！绷胡椊諏?duì)《法制日?qǐng)?bào)》記者說(shuō)。

4年接收各類審查建議443件

近年來(lái),，多個(gè)地方頒布或者修訂了計(jì)劃生育條例,。其中廣東、云南,、江西等地條例規(guī)定,，用人單位可以與違反地方計(jì)劃生育條例的職工解除勞動(dòng)合同（勞動(dòng)關(guān)系、聘用合同）或者辭退,、開(kāi)除,。

這類規(guī)定一出，立即引發(fā)了社會(huì)的廣泛關(guān)注與熱議,。

就在剛剛過(guò)去的5月,，長(zhǎng)期關(guān)注此事的上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授王全興、人力資源和社會(huì)保障部勞動(dòng)科學(xué)研究所研究員王文珍,、北京大學(xué)法學(xué)院教授葉靜漪,、浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授錢葉芳決定聯(lián)名提出審查建議。

“我們研究認(rèn)為,，此類規(guī)定違反了勞動(dòng)合同法第三十九條關(guān)于用人單位單方解除勞動(dòng)合同的法定情形,，同時(shí)法律也未賦予地方立法機(jī)關(guān)增設(shè)用人單位解除勞動(dòng)合同法定情形的權(quán)利?！蓖跞d等專家在建議中認(rèn)為,，依據(jù)立法法相關(guān)規(guī)定，建議全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)此予以審查,。

“我們已經(jīng)收到了這幾名專家提出的審查建議,，并已依法啟動(dòng)審查。我們會(huì)認(rèn)真依法進(jìn)行審查研究,，并向提出建議的公民進(jìn)行反饋,。”梁鷹對(duì)記者說(shuō)。

自十二屆全國(guó)人大以來(lái),，全國(guó)人大常委會(huì)法工委共接收公民,、組織提出的各類審查建議443件。其中,，2013年度62件,、2014年度43件、2015年度246件,、2016年度92件,。

4年來(lái)，公民,、組織向全國(guó)人大常委會(huì)提出違憲違法審查建議的數(shù)量呈不穩(wěn)定態(tài)勢(shì),。例如，2015年度全國(guó)人大常委會(huì)法工委共研究處理審查建議246件,。這一數(shù)量是十一屆全國(guó)人大五年間年平均數(shù)的340.72%,，是2014年度的512.50%。

“究其原因,，主要是制定機(jī)關(guān)出臺(tái)的規(guī)范性文件直接與公民,、法人的權(quán)益密切相關(guān)，社會(huì)關(guān)注度高,，以及備案審查工作宣傳力度加大等,。”梁鷹在對(duì)情況進(jìn)行分析后指出,。

梁鷹特別指出,，公民、組織提出審查建議,，不少是在自身權(quán)益受到侵害且窮盡各種救濟(jì)途徑后提出的,。建議審查的規(guī)范性文件，其制定機(jī)關(guān)層級(jí)有高有低,，內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟(jì),、政治、社會(huì),、文化等多個(gè)領(lǐng)域,，問(wèn)題既涉及與法律之間的關(guān)系，又涉及具體執(zhí)法等實(shí)際問(wèn)題,。

“其中,，有的屬于歷史遺留問(wèn)題，有的屬于立法過(guò)程中沒(méi)能解決的難點(diǎn)問(wèn)題,，有的屬于改革發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題,，需要考慮的因素多,，研究面臨的難度大?！绷胡椪f(shuō),。

認(rèn)真研究每一份審查建議

在逐漸增大的難度面前，法工委除了堅(jiān)持“對(duì)審查建議逐一進(jìn)行認(rèn)真研究”的同時(shí),，還建立和完善備案審查中函告制定機(jī)關(guān)并聽(tīng)取意見(jiàn)、征求有關(guān)部門和有關(guān)方面意見(jiàn),、實(shí)地調(diào)研,、向?qū)彶榻ㄗh人反饋等方面的工作機(jī)制，不斷加強(qiáng)備案審查的監(jiān)督糾正力度,，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切,，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一和公民、法人的合法權(quán)益,。

今年兩會(huì)期間,，全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任許安標(biāo)在3月9日舉行的十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議記者會(huì)上提到，有一個(gè)經(jīng)媒體報(bào)道的案例“不止看了一次”,。

2015年10月,，浙江省杭州市居民潘洪斌騎行的一輛電動(dòng)自行車被杭州交警依據(jù)《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》扣留。潘洪斌認(rèn)為,，該條例在道路交通安全法的有關(guān)規(guī)定之外,，增設(shè)了扣留非機(jī)動(dòng)車并托運(yùn)回原籍的行政強(qiáng)制手段，違反了法律規(guī)定,。因此,，潘洪斌于2016年4月致信全國(guó)人大常委會(huì)提出審查建議，建議對(duì)《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》進(jìn)行審查,，請(qǐng)求撤銷該條例中違反行政強(qiáng)制法設(shè)立的行政強(qiáng)制措施,。

在收到審查建議之后，全國(guó)人大常委會(huì)法工委向杭州市人大常委會(huì)發(fā)函,，請(qǐng)其就《杭州市道路交通安全管理?xiàng)l例》有關(guān)公安交通管理部門對(duì)違反通行規(guī)定駕駛?cè)加椭嚨确菣C(jī)動(dòng)車輛可以扣留并托運(yùn)回原籍,，且托運(yùn)的相關(guān)費(fèi)用由車輛所有人承擔(dān)的規(guī)定，作出說(shuō)明,。

杭州市人大常委會(huì)責(zé)成有關(guān)部門對(duì)審查建議進(jìn)行研究后,，書面反饋了意見(jiàn)。全國(guó)人大常委會(huì)法工委對(duì)條例制定機(jī)關(guān)反饋的意見(jiàn)進(jìn)行了認(rèn)真研究,，認(rèn)為條例關(guān)于扣留非機(jī)動(dòng)車并強(qiáng)制托運(yùn)回原籍的規(guī)定與行政強(qiáng)制法的規(guī)定不一致,。

全國(guó)人大常委會(huì)法工委就上述問(wèn)題與杭州市人大常委會(huì)進(jìn)行溝通，要求制定機(jī)關(guān)進(jìn)行研究,，對(duì)條例規(guī)定進(jìn)行修改,。之后,，杭州市人大常委會(huì)和有關(guān)部門著手研究條例修改方案，決定將條例的修改列入2017年立法計(jì)劃,，同時(shí)委托專家學(xué)者對(duì)本屆人大任期內(nèi)制定的全部地方性法規(guī)的合法性問(wèn)題進(jìn)行全面審查,。

此后，全國(guó)人大常委會(huì)法工委按照有關(guān)規(guī)定向提出審查建議的公民潘洪斌進(jìn)行了書面反饋,。

這樣的事例,，在全國(guó)人大常委會(huì)法工委的工作中并不少見(jiàn)。

2013年,，分別就《黑龍江省氣候資源探測(cè)和保護(hù)條例》關(guān)于氣候資源探測(cè)設(shè)定行政許可,、《吉林市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》關(guān)于補(bǔ)償協(xié)議履行爭(zhēng)議的解決方式、《四川省〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法〉實(shí)施辦法》關(guān)于主任會(huì)議許可對(duì)代表采取限制人身自由的強(qiáng)制措施等問(wèn)題,，與黑龍江,、吉林、四川省人大常委會(huì)法工委進(jìn)行溝通,，交換意見(jiàn),，還就四川省代表法實(shí)施辦法存在的違法問(wèn)題提出了處理建議。

2015年,，就《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》,，與江蘇省人大常委會(huì)法工委溝通，交換意見(jiàn),，提出修改的建議,。

2017年，就地方審計(jì)法規(guī)中規(guī)定的以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定,，向31個(gè)省,、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)發(fā)函,，要求地方自行進(jìn)行清理,。

……

“對(duì)于審查建議涉及的法規(guī)、司法解釋中存在的違法問(wèn)題,，我們認(rèn)真依法開(kāi)展監(jiān)督糾正工作,，通過(guò)與制定機(jī)關(guān)溝通，促使其得到修改,、廢止或者明確納入修改計(jì)劃,。”梁鷹說(shuō),。

實(shí)現(xiàn)反饋工作常態(tài)化制度化

對(duì)提出審查建議的公民,、組織進(jìn)行反饋，是備案審查工作的一項(xiàng)重要環(huán)節(jié),。

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中進(jìn)一步提出,，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè),，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件,。

“我們緊緊圍繞加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)這一任務(wù),，積極開(kāi)展了相應(yīng)的工作?！绷胡椪f(shuō),。

值得注意的是，在2014年之前,，全國(guó)人大常委會(huì)法工委就進(jìn)行了建立反饋工作機(jī)制的探索,，由法規(guī)備案審查室對(duì)審查建議人進(jìn)行反饋，取得了較好效果,。2014年全國(guó)人大常委會(huì)工作要點(diǎn)中提出,，健全備案審查制度,，研究建立備案審查工作中的溝通,、反饋機(jī)制。

最終,，在對(duì)多年來(lái)的工作進(jìn)行梳理和總結(jié)之后,，制定了《全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì)提出審查建議的公民、組織進(jìn)行反饋的工作辦法》,，從而實(shí)現(xiàn)反饋工作常態(tài)化,、制度化。

該工作辦法規(guī)定,，對(duì)公民,、組織針對(duì)法規(guī)、司法解釋提出的審查建議,，要視情況作出相應(yīng)的反饋：

經(jīng)研究認(rèn)為建議審查的法規(guī),、司法解釋不存在與法律抵觸問(wèn)題的，在研究結(jié)束后進(jìn)行反饋,，對(duì)有關(guān)情況予以說(shuō)明,。

經(jīng)研究認(rèn)為建議審查的法規(guī)、司法解釋存在與法律抵觸問(wèn)題的,，在依照備案審查工作程序?qū)ο嚓P(guān)問(wèn)題處理后進(jìn)行反饋,，告知處理結(jié)果。

對(duì)不屬于全國(guó)人大常委會(huì)審查范圍的規(guī)范性文件提出的審查建議,，轉(zhuǎn)送有權(quán)審查的機(jī)關(guān)研究處理的,，在轉(zhuǎn)送后告知建議人轉(zhuǎn)送情況；不予轉(zhuǎn)送的,，可以告知建議人徑向有權(quán)審查的機(jī)關(guān)提出,。