5月9日中午，重慶機(jī)場(chǎng)南部方向受到無(wú)人機(jī)干擾,，航班起降受到影響，12架次航班備降外場(chǎng)。記者從民航重慶安全監(jiān)督管理局了解到,，今年以來(lái),，重慶已出現(xiàn)多起無(wú)人機(jī)影響航道導(dǎo)致民航航班躲避的情況。

近年來(lái),，無(wú)人機(jī)消費(fèi)市場(chǎng)井噴,。然而，由于無(wú)人機(jī)生產(chǎn),、飛行和運(yùn)用等仍未有統(tǒng)一的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),，加之相關(guān)部門(mén)監(jiān)管不力，無(wú)人機(jī)“闖禍”事件時(shí)有發(fā)生,，且愈演愈烈,。

在去年的重慶“兩會(huì)”上，重慶市人大代表,、西南大學(xué)化學(xué)化工學(xué)院副院長(zhǎng)魏沙平就建議抓緊制定無(wú)人機(jī)飛行活動(dòng)管理辦法,，確保這一行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

5月10日,，重慶市公安局發(fā)布了加強(qiáng)民用無(wú)人駕駛航空器飛行管理的通告,，“通告”要求，重慶行政區(qū)域內(nèi)使用民用無(wú)人駕駛航空器進(jìn)行飛行活動(dòng)的,，必須遵守相關(guān)法律,、法規(guī)和規(guī)章；同時(shí)也對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn),，民用無(wú)人駕駛航空器嚴(yán)禁飛行區(qū)域等進(jìn)行了明確,。

公安機(jī)關(guān)針對(duì)無(wú)人機(jī)管理發(fā)布“通告”，加大參與無(wú)人機(jī)監(jiān)管的力度,，這在全國(guó)范圍內(nèi)并不多見(jiàn),。

近日，《法制日?qǐng)?bào)》記者與重慶社會(huì)問(wèn)題研究所共同就目前重慶市無(wú)人機(jī)的管理狀況,、無(wú)人機(jī)無(wú)監(jiān)管飛行存在哪些隱患,、相關(guān)部門(mén)如何應(yīng)對(duì)、如何立法規(guī)制等問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)查采訪,。

飛行準(zhǔn)入門(mén)檻高“黑飛”現(xiàn)象普遍

去年以來(lái),，多家媒體報(bào)道了重慶多個(gè)行政執(zhí)法部門(mén)運(yùn)用無(wú)人機(jī)進(jìn)行執(zhí)法取證的新聞。除了對(duì)無(wú)人機(jī)優(yōu)越性能進(jìn)行宣傳,，這些報(bào)道并未涉及使用無(wú)人機(jī)是否經(jīng)過(guò)審批,、駕駛員是否有相關(guān)資質(zhì)等內(nèi)容。

根據(jù)《通用航空飛行管制條例》規(guī)定,，操控重量大于7公斤的無(wú)人機(jī)進(jìn)行飛行活動(dòng),，或飛行范圍超過(guò)視距內(nèi)半徑500米,、相對(duì)高度高于120米，應(yīng)向有關(guān)飛行管制部門(mén)提出劃設(shè)臨時(shí)飛行空域的申請(qǐng),，經(jīng)批準(zhǔn)后方可飛行,。

對(duì)于如何界定是否屬于“黑飛”，重慶市公安局相關(guān)負(fù)責(zé)人在解讀“通告”時(shí)表示,，根據(jù)《通用航空飛行管制條例》《通用航空飛行任務(wù)審批與管理規(guī)定》《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》《民用無(wú)人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定,，未向國(guó)家飛行管制部門(mén)提出臨時(shí)空域和飛行計(jì)劃申請(qǐng)，或未按照批準(zhǔn)的飛行計(jì)劃實(shí)施的無(wú)人機(jī)違規(guī)飛行均為“黑飛”,。

《法制日?qǐng)?bào)》記者從民航重慶安全監(jiān)督管理局副書(shū)記湯軍處獲悉：“目前在中國(guó)進(jìn)行無(wú)人機(jī)飛行需要滿足三個(gè)條件：操作人員具有無(wú)人機(jī)駕駛執(zhí)照,；軍方審批的合法空域；申報(bào)民航飛行計(jì)劃,。

而據(jù)重慶首個(gè)無(wú)人機(jī)駕駛員培訓(xùn)中心負(fù)責(zé)人張洪介紹,，目前國(guó)內(nèi)的低空飛行活動(dòng)還必須依據(jù)《中華人民共和國(guó)民用航空法》等法律法規(guī)，必須由在工商部門(mén)和行業(yè)主管部門(mén)同時(shí)登記注冊(cè)的公司向飛行管制部門(mén)提出申請(qǐng),，獲得批準(zhǔn)后方可飛行,，個(gè)人報(bào)備暫時(shí)不予批準(zhǔn)。

“有時(shí)候我們‘黑飛’也屬無(wú)奈,?！焙脚臄z影愛(ài)好者向某告訴《法制日?qǐng)?bào)》記者，個(gè)人難以申請(qǐng)空域是“黑飛”的主要原因,?！耙坏┏霈F(xiàn)意外，后果的確很?chē)?yán)重,。我們希望相關(guān)部門(mén)能給我們一條合法的途徑”,。

“無(wú)人機(jī)飛行必須申請(qǐng)空域和計(jì)劃，為了更加方便無(wú)人機(jī)的使用,，重慶無(wú)人機(jī)飛行審批流程正在進(jìn)行簡(jiǎn)化,。”湯軍介紹,。

對(duì)于無(wú)人機(jī)飛行審批,，重慶市公安局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，根據(jù)《通用航空飛行管制條例》的相關(guān)規(guī)定,，使用民用無(wú)人駕駛航空器飛行應(yīng)當(dāng)向飛行管制部門(mén)提出飛行計(jì)劃申請(qǐng),，經(jīng)批準(zhǔn)后實(shí)施。重慶市臨時(shí)空域申請(qǐng)部門(mén)為西部戰(zhàn)區(qū)空軍參謀部航空管制處,；飛行計(jì)劃申請(qǐng)部門(mén)為民航重慶空中交通管理分局,。

“通告”稱(chēng)，未經(jīng)批準(zhǔn),，嚴(yán)禁民用無(wú)人駕駛航空器在規(guī)定區(qū)域上空飛行,。那么未經(jīng)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)進(jìn)行飛行的,，將受到怎樣的處罰呢？

重慶市公安局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,，根據(jù)《通用航空飛行管制條例》第四十一條規(guī)定,，從事通用航空飛行活動(dòng)的單位、個(gè)人違反本條例規(guī)定,，有未經(jīng)批準(zhǔn)擅自飛行的；未按批準(zhǔn)的飛行計(jì)劃飛行的,；不及時(shí)報(bào)告或者漏報(bào)飛行動(dòng)態(tài)的,；未經(jīng)批準(zhǔn)飛入空中限制區(qū)、空中危險(xiǎn)區(qū)等情形之一的,，由有關(guān)部門(mén)按照職責(zé)分工責(zé)令改正,，給予警告；情節(jié)嚴(yán)重的,，處2萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下罰款,，并可給予責(zé)令停飛1個(gè)月至3個(gè)月、暫扣直至吊銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)許可證,、飛行執(zhí)照的處罰,；造成重大事故或者嚴(yán)重后果的，依照刑法關(guān)于重大飛行事故罪或者其他罪的規(guī)定,，依法追究刑事責(zé)任,。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前重慶市操作無(wú)人機(jī)飛行的人員約有1.3萬(wàn)人,，且逐年上升,，而擁有無(wú)人機(jī)駕駛執(zhí)照的僅有230人左右。且絕大部分無(wú)照無(wú)人機(jī)使用者在室外操作時(shí)都實(shí)現(xiàn)了視距外飛行,。

銷(xiāo)售環(huán)節(jié)也是對(duì)無(wú)人機(jī)監(jiān)管的重要一環(huán),。然而，記者調(diào)查發(fā)現(xiàn),，由于目前無(wú)人機(jī)市場(chǎng)缺乏一個(gè)系統(tǒng)的管理體系,，工商等職能部門(mén)對(duì)無(wú)人機(jī)銷(xiāo)售環(huán)節(jié)無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)管。使用者在購(gòu)買(mǎi)無(wú)人機(jī)時(shí)也不用進(jìn)行身份認(rèn)證,。

據(jù)向某介紹,，一些商家還會(huì)私下為使用者提供無(wú)人機(jī)改造零配件。使用者經(jīng)過(guò)自行改造,，便可使無(wú)人機(jī)的性能大大提升,，能夠飛得更高、更遠(yuǎn),。

“只要不在機(jī)場(chǎng),、監(jiān)獄,、重要軍事設(shè)施等敏感區(qū)域附近駕駛無(wú)人機(jī)，幾乎很難被人發(fā)現(xiàn),，就算是發(fā)生墜落傷人或影響其他軍民飛行器正常飛行的事故,，如沒(méi)被當(dāng)場(chǎng)抓獲，便可逃避法律法規(guī)制裁,?！边@是在重慶無(wú)人機(jī)使用者之間公認(rèn)的事實(shí)。

“黑飛”存多重隱患危害公共安全

無(wú)人機(jī)無(wú)序飛行極易干擾軍民飛行器正常運(yùn)行,，甚至可能釀成飛行事故,，給國(guó)家和人民生命財(cái)產(chǎn)造成損失。

《法制日?qǐng)?bào)》記者查閱資料發(fā)現(xiàn),，今年以來(lái),，國(guó)內(nèi)已有多家機(jī)場(chǎng)多次發(fā)生無(wú)人機(jī)等飛行物入侵機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)、妨礙航班運(yùn)行安全的事件,。2月3日,，深圳機(jī)場(chǎng)有三個(gè)航班機(jī)組同時(shí)報(bào)告，在飛機(jī)起飛或落地過(guò)程中發(fā)現(xiàn)疑似無(wú)人機(jī)的不明升空物,，威脅飛行安全,。空管部門(mén)在接報(bào)后采取緊急措施,，調(diào)整進(jìn)出港航班間隔的同時(shí)指揮空中飛機(jī)避讓?zhuān)瑢?dǎo)致多個(gè)出港航班出現(xiàn)不同程度的延誤,。

對(duì)于無(wú)人機(jī)“黑飛”的危害，重慶市公安局有關(guān)負(fù)責(zé)人稱(chēng),，根據(jù)相關(guān)實(shí)驗(yàn),，一只重1.8千克的鳥(niǎo)與一架飛行速度為960公里/小時(shí)的大飛機(jī)相撞，產(chǎn)生的沖擊力比炮彈還大,。一般的消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)的重量為1.5千克至150千克,，通常由質(zhì)地堅(jiān)硬的材料制成，無(wú)人機(jī)若與高速飛行的飛機(jī)相撞,，嚴(yán)重時(shí)可能造成機(jī)毀人亡的慘劇,。另外還可能造成地面人身財(cái)產(chǎn)安全(墜機(jī)落體)等。

無(wú)人機(jī)存在的主要隱患風(fēng)險(xiǎn)不僅僅是對(duì)航班正常飛行的干擾,。記者調(diào)查了解到,，使用無(wú)人機(jī)隨意高空航拍還容易造成重要軍事目標(biāo)的暴露。

據(jù)了解,，目前,，重慶市無(wú)人機(jī)飛行限高多在500米左右，自帶攝像頭在500米高空可拍攝0.5千米范圍的圖像，經(jīng)過(guò)改裝的無(wú)人機(jī)還可搭載性能更高的攝像器材,，從而獲得更加清晰的圖像,。

一些攝影愛(ài)好者常常利用無(wú)人機(jī)進(jìn)行高空航拍，并將航拍圖片上傳至互聯(lián)網(wǎng)供網(wǎng)友分享,，個(gè)別愛(ài)好者為獲取點(diǎn)擊率和知名度,，特意上傳一些敏感區(qū)域航拍照片，使重要軍事設(shè)施暴露,，帶來(lái)泄密隱患,。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有人曾在重慶某軍事基地附近放飛無(wú)人機(jī),，發(fā)現(xiàn)通過(guò)安裝在無(wú)人機(jī)上的攝像頭可以清晰拍攝基地內(nèi)部全貌,。

此外，由于無(wú)人機(jī)目標(biāo)小,、速度快、易操控,、隱蔽性強(qiáng),，且具有一定的負(fù)重能力，加之可隨意購(gòu)買(mǎi)使用,，有可能被別有用心人員利用,，成為開(kāi)展非法活動(dòng)的工具。

在回答《法制日?qǐng)?bào)》記者關(guān)于利用無(wú)人機(jī)實(shí)施違法行為會(huì)受到怎樣處罰的問(wèn)題時(shí),，重慶市公安局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,，不論是否經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，利用無(wú)人機(jī)實(shí)施擾亂單位秩序,、尋釁滋事等違反治安管理的行為,，公安機(jī)關(guān)都有權(quán)依照治安管理處罰法相關(guān)規(guī)定給予處罰，特別是在“通告”確定的區(qū)域內(nèi),，因其違法飛行活動(dòng)易造成嚴(yán)重后果,，公安機(jī)關(guān)將依法處罰。另外,，駕駛(操控)無(wú)人機(jī)的人員未取得操作(駕駛)資格證明文件的,，公安機(jī)關(guān)亦有權(quán)依法給予治安管理處罰。

監(jiān)管措施滯后立法迫在眉睫

“‘黑飛’無(wú)人機(jī)通常是遭到舉報(bào)后被查處,，執(zhí)法部門(mén)通常是公安機(jī)關(guān),。使用者即使拿到無(wú)人機(jī)駕照，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)有證而不被相關(guān)部門(mén)認(rèn)可的情況,？”已經(jīng)從事無(wú)人機(jī)航拍1年多的賀某認(rèn)為,，監(jiān)管部門(mén)之間職責(zé)不明確，是他進(jìn)行無(wú)人機(jī)駕駛最擔(dān)心的事情,。

無(wú)人機(jī)“黑飛”,，相關(guān)部門(mén)將如何處置,？重慶市公安局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)，國(guó)家已經(jīng)明確規(guī)定了無(wú)人機(jī)管理的職責(zé),。

空軍負(fù)責(zé)空域劃設(shè)及監(jiān)管,，組織對(duì)空中不明情況的查證處置，參與違法違規(guī)飛行活動(dòng)的地面查處,；民航負(fù)責(zé)無(wú)人機(jī)登記,、駕駛員管理、飛行管理,、飛行審批報(bào)備,，對(duì)違規(guī)飛行活動(dòng)進(jìn)行地面查處；地方公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)違法違規(guī)飛行器降落后的秩序維護(hù)和現(xiàn)場(chǎng)處置,，配合有關(guān)單位對(duì)違法違規(guī)飛行的單位和個(gè)人進(jìn)行查處,。

另外，公安機(jī)關(guān)根據(jù)治安管理處罰法第二十三條第二項(xiàng),，可以對(duì)嚴(yán)重?cái)_亂社會(huì)秩序的行為和第六十四條第二項(xiàng)之規(guī)定對(duì)無(wú)證駕駛行為給予治安處罰,。

公安機(jī)關(guān)在具體處置過(guò)程中，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī),，對(duì)構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任,，對(duì)違反治安管理的給予治安處罰，其他情況移交相關(guān)部門(mén)處理,。

“通告”的發(fā)布,，也表明公安機(jī)關(guān)已經(jīng)意識(shí)到無(wú)人機(jī)對(duì)于公共安全的危害，并力求參與到對(duì)無(wú)人機(jī)的有效監(jiān)管中,。

根據(jù)“通告”規(guī)定,，未經(jīng)審批不得飛行無(wú)人機(jī)。這一規(guī)定有何法律依據(jù),？重慶市公安局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,，國(guó)務(wù)院、中央軍委根據(jù)《中華人民共和國(guó)民用航空法》聯(lián)合制定的行政法規(guī)《通用航空飛行管制條例》明確規(guī)定了使用機(jī)場(chǎng)飛行空域,、航路,、航線及需要?jiǎng)澰O(shè)臨時(shí)飛行空域的，均應(yīng)當(dāng)向飛行管制部門(mén)提出申請(qǐng),，經(jīng)飛行管制部門(mén)批準(zhǔn)后方可使用空域,，以及實(shí)施飛行前，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)?shù)仫w行管制部門(mén)提出飛行計(jì)劃申請(qǐng),，按照批準(zhǔn)權(quán)限,，經(jīng)批準(zhǔn)后方可實(shí)施等。因此，“通告”要求未經(jīng)依法審批不得飛行無(wú)人機(jī),，有充分的法律依據(jù),。

“與井噴式發(fā)展的無(wú)人機(jī)市場(chǎng)相比，相關(guān)立法存在缺失,、監(jiān)管措施比較滯后,。”中國(guó)民航大學(xué)副研究員劉曉山認(rèn)為,。

由于無(wú)人機(jī)“黑飛”闖禍不斷,，世界各國(guó)都在抓緊完善相關(guān)管理?xiàng)l例。目前我國(guó)關(guān)于無(wú)人機(jī)的法律法規(guī)存在較大空白,，而美國(guó)在相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn),，尤其是在空域的管理和劃分方面的經(jīng)驗(yàn)于我國(guó)而言具有一定借鑒意義。

美國(guó)聯(lián)邦航空管理局(FAA)對(duì)于美國(guó)境內(nèi)的無(wú)人機(jī)管理一向以嚴(yán)格著稱(chēng),，前不久,，F(xiàn)AA剛對(duì)芝加哥航拍公司開(kāi)出了20萬(wàn)美元的罰單。而緊接著美國(guó)新罕布爾州便出臺(tái)了無(wú)人機(jī)管理法案,，嚴(yán)格程度較FAA更勝一籌,，業(yè)界稱(chēng)其為史上最嚴(yán)。

目前,，我國(guó)出臺(tái)了《民用無(wú)人機(jī)空中交通管理辦法》等一系列規(guī)定，但上述規(guī)定的內(nèi)容比較宏觀,、籠統(tǒng),，對(duì)無(wú)人機(jī)生產(chǎn)、銷(xiāo)售,、使用各環(huán)節(jié)沒(méi)有詳細(xì)的管理規(guī)定和實(shí)施細(xì)則,，特別是對(duì)無(wú)人機(jī)低空空域的飛行活動(dòng)沒(méi)有明確的法律條文進(jìn)行規(guī)范。

據(jù)重慶市公安局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹,，針對(duì)無(wú)人機(jī)領(lǐng)域中出現(xiàn)的新情況,、新問(wèn)題，國(guó)家空管委組織起草了《無(wú)人機(jī)飛行管理規(guī)定》《低空空域使用管理規(guī)定》等文件,，對(duì)無(wú)人機(jī)的登記,、飛行管理、空域使用等作出了全面規(guī)定,，正在公開(kāi)征求意見(jiàn),；公安部公布了治安管理處罰法(修訂公開(kāi)征求意見(jiàn)稿)，其中新增了對(duì)無(wú)人機(jī)違法飛行的治安處罰條款,，也正在公開(kāi)征求意見(jiàn),。

西南政法大學(xué)行政法學(xué)院講師杜蘇認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)有必要介入無(wú)人機(jī)的監(jiān)管，要加強(qiáng)法治宣傳和執(zhí)法力度,，嚴(yán)厲打擊利用無(wú)人機(jī)開(kāi)展違法犯罪活動(dòng),。執(zhí)法中會(huì)有無(wú)人機(jī)捕獲的問(wèn)題，作為強(qiáng)制行為最好也由公安機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施,，這樣也能對(duì)接現(xiàn)有法律框架,，目前空警也是民航和公安雙重領(lǐng)導(dǎo)。

“在空中,，民航一般自己可以處理,，但在地上離了公安肯定不行。試想民航帶人在居民小區(qū)里四處抓‘黑飛’,這就很不正常了,?！倍盘K說(shuō)。

杜蘇認(rèn)為,，無(wú)人機(jī)參照載人航空器制定一個(gè)管理標(biāo)準(zhǔn)不難,，但最好以部門(mén)規(guī)章的形式頒布，不要以政府內(nèi)部文件的形式發(fā)布,。目前專(zhuān)業(yè)立法領(lǐng)域經(jīng)常出現(xiàn)的問(wèn)題是,，法律非常粗疏，各種概念全靠?jī)?nèi)部文件界定,，但內(nèi)部文件又不屬于立法法上說(shuō)的法源,，很容易發(fā)生合法性爭(zhēng)議，導(dǎo)致全盤(pán)效力紊亂,。