在現(xiàn)實經(jīng)濟,、社會生活中，從房屋權(quán)屬登記到公司設(shè)立登記,，從證券登記到戶籍登記,，行政登記無處不在，由行政登記引發(fā)的問題也是縱橫交錯,。有學(xué)者將行政登記分為私行政登記和公行政登記,，本文擬討論的部分主要涉及在公行政領(lǐng)域內(nèi)的行政登記之訴所遇到的困境。由于該領(lǐng)域內(nèi)的行政登記往往還會涉及民事法律關(guān)系,，因此要解決這樣的交織情況,，就需要在公私法規(guī)則之間找到兩者的銜接點和橋梁。

一,、行政登記的概念與本質(zhì)的厘定

登記,，從字面理解應(yīng)為記載,。追尋“行政登記”一詞的來源，其是直接來源于法律法規(guī)的規(guī)定,。有學(xué)者認為行政登記應(yīng)理解為“行政機關(guān)對正在進行的某種活動或希望進行某種活動的相對人依法予以書面記載以便作為官方記錄備查的活動”,。這種概念的表述只是直接指出了行政登記的目的是官方備查，但卻未清楚指出行政登記的本質(zhì),，因為有些行政行為如行政確認也有官方備查的作用,。還有的表述是“行政登記是指行政機關(guān)為實現(xiàn)一定的行政管理目的，根據(jù)法律,、法規(guī)和規(guī)章的有關(guān)規(guī)定,，依相對人申請，對符合法定條件的涉及相對人人身權(quán),、財產(chǎn)權(quán)等方面的法律事實予以書面記載的行為”,。對于這種表述，筆者覺得較為貼切,，其較為完整合理地界定了行政登記的概念和本質(zhì),。

筆者認為，行政登記首先須有行政機關(guān)的介入,，其次它是為了行政管理而實施,，這種行為對外是具有一定效力的，其不僅是作為行政機關(guān)行政管理的手段,，同時更是對公民人身權(quán),、財產(chǎn)權(quán)的保護，它能排除外界的干涉因素,，使行政相對人有理由認為行政登記對外的公信力可以很好地維護其合法權(quán)益不受侵害,，甚至在行政機關(guān)進行行政登記的同時，還能賦予行政相對人一定的權(quán)利,，創(chuàng)設(shè)一些新的權(quán)利和義務(wù),，如行政許可。因此,，從本？C上說,，依申請進行的行政登記本身并不是單一的備案行為,，在獲得法律的確認后，就具備了多重的性質(zhì),?！?/p>

二、兩難境地：一則案例引發(fā)行政登記之訴裁判的多重尷尬

行政登記是政府在行政管理中應(yīng)用的管理手段之一,，它一方面確定了行政相對人擁有權(quán)益的合法性,，排除他方干涉與侵害；另一方面維持了公共秩序的穩(wěn)定，提升了政府行政執(zhí)法的公信力,，同時加強了行政機關(guān)對行政相對人信賴利益的保護,。然而，在行政機關(guān)實際操作過程中,，由于多種因素產(chǎn)生的矛盾而引發(fā)的行政訴訟,，使法院在審理案件時通常不可避免地要陷入裁判兩難的境地，在此,，筆者列舉一起具有代表性的的案例來引出法院在審理行政登記之訴時所面臨的尷尬,。

原告趙某之父于2001年11月15日與村委會簽訂了房屋拆遷補償協(xié)議，其中涉及村委會補償趙某之父一套住房,。2004年6月30日,，趙某之兄與房地產(chǎn)公司簽訂了商品房買賣合同，隨后共同委托一人代為辦理該房的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移登記,。經(jīng)審查,，市建委認為提交的材料齊全，手續(xù)完備,，符合法律法規(guī)的規(guī)定,，遂于2004年12月15日向趙某之兄頒發(fā)了房屋所有權(quán)證。后因趙某實際占有該房,，趙某之兄于2007年9月3日向法院提起民事訴訟,，要求趙某騰房。經(jīng)審查,，法院以房屋所有權(quán)為趙某之兄享有為由判決趙某騰退房屋,。2008年4月5日，趙某以該房應(yīng)為其父所有,、市建委非法將該房登記在其兄名下為由向法院提起行政訴訟,，請求撤銷被訴房屋所有權(quán)證。同年5月27日,，趙某又向法院提起民事訴訟,，要求確認其兄與房地產(chǎn)開發(fā)公司簽訂的商品房買賣合同無效。經(jīng)審查,，法院以原告與其兄,、房地產(chǎn)公司不存在買賣合同關(guān)系為由裁定不予受理。原告不服提起上訴,，后被裁定駁回,。

針對以上案例，法院在審理行政案件的過程中,，面臨幾點不能避免的尷尬,。

第一個尷尬：行民交叉時,，誰先誰后？本案原告既非房屋拆遷補償協(xié)議的一方當事人,，亦非商品房買賣合同的一方當事人,，他的起訴如果成立，則其必須與被訴房屋有法律上的利害關(guān)系,。而利害關(guān)系的認定涉及到民事上的認定,，因為該房屋本系原告之父應(yīng)得的拆遷補償房，若被訴房屋所有權(quán)證被撤銷,，則原告可以該房屋系其父的遺產(chǎn)為由要求繼承,。從本案的證據(jù)上分析，原告之父有將被訴房屋贈與原告之兄的可能,，如果贈與成立,，則原告就失去了訴訟主體資格，如果贈與不成立,，原告與被訴房屋之間的利害關(guān)系就毋庸置疑,。面對行與民交叉的問題，審理行政訴訟案件的腳步應(yīng)否停滯呢,？

第二個尷尬：行政登記審查是形式審還是實質(zhì)審,？行政訴訟以審查具體行政行為的合法性為主要任務(wù)，那么對行政登記的合法性審查是應(yīng)采形式標準還是實質(zhì)標準,，是一個不容回避的問題,，要回答這個問題，筆者認為我們先要分析行政登記本身所依據(jù)的標準,。

有學(xué)者認為,，對于行政登記而言，可以理解為一種準法律行為性行政行為,，因為登記行為不包含行政機關(guān)的意思表示,，更沒有為行政相對人直接設(shè)定行政法上的權(quán)利和義務(wù)，雖然行政登記行為也能產(chǎn)生一定的效果,，但這些效果的產(chǎn)生是基于法律的明文規(guī)定而非行政機關(guān)的意思表示,。由此可見，行政登記不是賦權(quán)行為,，也不是許可行為,，它開展的前提是行政相對人的申請，對相對人提供的證據(jù)材料進行審查,，認為符合法定條件，即予以登記,。那么行政機關(guān)對證據(jù)材料的審查的深度該如何確定呢,？筆者認為,，這種深度應(yīng)該僅限于形式上的審查，例如根據(jù)《中華人民共和國公司登記管理條例》第二條第二款之規(guī)定,，“申請辦理公司登記,，申請人應(yīng)當對申請文件、材料的真實性負責”,?？梢姡姓怯浀膶彶闃藴手灰韵鄬θ颂峁┑纳暾埐牧闲问胶戏橐?，至于行政相對人是否真有申請的資格,，登記的事實是否符合法律的規(guī)定、權(quán)利是否存在爭議等一系列背后的事實,，都不在審查之列,。但問題是，當行政登記非因行政機關(guān)的錯誤而對實體權(quán)利推定有誤,，從而導(dǎo)致登記侵權(quán)行為的發(fā)生時,，法院的審理就會進退兩難，如果維持,，似乎有悖于事實求是的立法精神,，如果撤銷，卻似乎對行政機關(guān)有失公平,，對此,，該如何裁判呢？

三,、走出困境：探求解決行政登記之訴的出路

行政登記之訴的背后,，實質(zhì)上是當事人之間或當事人與第三人之間的民事法律關(guān)系存在爭議，如果當事人之間的民事爭議懸而未決,，則審理行政訴訟案件的法官也不能輕易裁判案件,，畢竟對于司法裁判而言，其根本目的應(yīng)該是徹底地解決爭議,，否則就失去了存在的法律價值,。那么，該如何做才能走出這樣的困境呢,？有學(xué)者認為,，對于行政登記之訴而言，因其缺乏法律依據(jù),，而且亦無“訴的利益”存在,，更重要的是其往往會與相關(guān)的民事爭議的訴訟結(jié)果相悖，有損司法的權(quán)威和統(tǒng)一,，故其根本不應(yīng)該存在,，換言之,，司法審查應(yīng)當有所為，有所不為,，所以這類訴訟應(yīng)該排除在行政訴訟受案范圍之外,。對此，筆者并不認同,，只要被訴的行為系行政機關(guān)所為的具體行政行為,，且該行為侵害了行政相對人的合法權(quán)益，則法院就應(yīng)該受理,，不能因為找不到明確的法律依據(jù),，就阻斷行政相對人的救濟渠道。那么,，既要維護相對人的合法權(quán)益,，又要維護行政機關(guān)作出合法的具體行政行為的權(quán)威性，對此,，筆者試提出幾點建議,，以探求解決行政登記之訴面臨尷尬境地的出路。

（一）牢固樹立行政登記的公信力

在我國,，要促進經(jīng)濟和社會交往及各項社會秩序的穩(wěn)定,，就需要具有公信力的行政登記，市場經(jīng)濟作為一種信用經(jīng)濟,，近年來存在嚴重缺失,，而政府信用在我國整個社會信用體系的構(gòu)建和強化過程中占有舉足輕重的地位。明確行政登記行為的法律效力,，尤其是賦予公開公示的行政登記以公信力,，是非常必要的。因此,，在我國特定行政管理和經(jīng)濟管理的發(fā)展演變模式下搞市場經(jīng)濟建設(shè),，就要求我國政府機關(guān)所進行的登記應(yīng)當盡可能具有公信力。有學(xué)者認為,，可以按照行政登記的不同種類來具體考察賦予行政登記的公信力,，即對調(diào)查統(tǒng)計性的行政登記，法律可以規(guī)定這類登記不具公信力,，因為其只是行政機關(guān)為了了解和掌握情況,，不對外公示公開，不發(fā)放證書,，不涉及善意第三人信賴登記問題,。而對于公開公示的確認許可性行政登記，由于可能會對社會上被登記人以外的第三人的行為選擇發(fā)生引導(dǎo)和影響，有關(guān)立法可以明確規(guī)定該類行政登記具有公信力,。筆者認為這樣的分類是有必要的,。公信力的確認要求有法律作為后盾，但同時不能忽視對申請人以外第三人的信賴利益的保護,，根據(jù)行政登記的性質(zhì)劃分行政登記類型并限定部分行政登記的公信力，就保證了行政登記的針對性,、合法性和確定性,，對于具有公信力的行政登記存在過錯，造成行政相對人損害,，行政機關(guān)需要承擔必要的賠償責任,。　　

（二）多舉措共同努力走出困境

一是行政機關(guān)應(yīng)多舉措完善行政登記審查的程序,。雖然進行行政登記時的審查系形式審查,，但是面對當今社會存在的種種隱患，如誠信的缺乏,，行政機關(guān)應(yīng)該提高應(yīng)對這些情況的意識,，不能只按照法律的規(guī)定按部就班的執(zhí)行，畢竟關(guān)于行政登記的審查,，相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定是較為原則的,，也是滯后的。筆者認為,，負責行政登記的行政機關(guān)在提高意識的同時還應(yīng)該制定一些措施,，對此，筆者提出幾點建議：1.在頒發(fā)房屋所有權(quán)證的同時,，可以要求產(chǎn)權(quán)人預(yù)留下自己的親手簽名或簽章,，在以后可能辦理的房地產(chǎn)權(quán)屬轉(zhuǎn)移登記手續(xù)等其他業(yè)務(wù)時，預(yù)留的簽名或簽章可以成為進一步審查確認的依據(jù),。2.在審查申請人提供的申請材料時,，可以要求申請人簽訂保證書，保證所提供的材料具有真實性,、有效性,。3.對出現(xiàn)委托他人代為辦理登記手續(xù)的情況時，應(yīng)要求受托人提供委托人的身份證明原件及復(fù)印件,，對委托手續(xù)存在懷疑時,，應(yīng)該與委托人本人聯(lián)系，對委托事項進行核實,。

二是試設(shè)立申請前置程序以解決行政審判面臨的困境,。審理行政登記之訴的相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)該逐步的健全起來，例如可以設(shè)立一個行政申請前置程序來解決法院審理行政登記之訴時遇到的困境,。具體的操作程序主要分兩種情況：情況一,，對于直接來法院起訴的行政相對人,，法院應(yīng)對其進行明示，告知其在提起行政訴訟之前應(yīng)該先向作出登記的行政機關(guān)提交要求撤銷或變更行政登記的申請,，并提交足以支持其申請的相關(guān)證據(jù)材料,，而收到相對人提交材料的行政機關(guān)應(yīng)該針對因登記引發(fā)的爭議進行調(diào)查核實，如果發(fā)現(xiàn)行政登記確實違背了客觀事實,，則應(yīng)予以糾正,，主動作出變更登記或撤銷登記。如果行政機關(guān)拒絕變更或撤銷,，則行政相對人可以向法院提起行政登記之訴,，法院也應(yīng)該受理，經(jīng)審查,，若事實清楚,，行政相對人提供的證據(jù)充分，法院應(yīng)該從尊重客觀事實的角度出發(fā),，作出相應(yīng)的裁判,。情況二，對于經(jīng)法院明示應(yīng)該先向行政登記機關(guān)申請,，而行政相對人拒絕申請時,，法院應(yīng)該以形式審查為標準，對行政登記依法進行全面的合法性審查,，如果行政機關(guān)進行登記的程序合法,、證據(jù)充分、依據(jù)的法律法規(guī)正確,，則法院就應(yīng)該判決維持或者駁回行政相對人的訴訟請求,。

設(shè)置行政申請前置程序的目的就是要解決在行政機關(guān)進行行政登記而無任何過錯的情況下，既能保證維護相對人的合法權(quán)益,，又能維護行政機關(guān)的行政權(quán)威,。通過設(shè)立該項程序，爭取從根本上解決行政爭議,，從而達到行政相對人與行政機關(guān)的相互信任與和諧,。

（三）明確行政機關(guān)的法律責任

筆者認為，明確行政機關(guān)對行政登記應(yīng)承擔的法律責任,，不僅是行政登記公信力的重要表現(xiàn),，而且還可以防止行政登記機關(guān)濫用登記審查權(quán)。對于行政登記機關(guān)應(yīng)否承擔對善意第三人的信賴利益賠償責任,，理論界與實踐部門均存在不同認識,。有學(xué)者認為，國家應(yīng)該承擔適當數(shù)額的信賴利益賠償，行政機關(guān)對善意第三人承擔信賴利益賠償責任后,，可以向被登記人追償,。筆者認同這樣的觀點，但從審判實踐的角度出發(fā),，行政機關(guān)承擔賠償責任是較為困難的,。根據(jù)《國家賠償法》、《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定,，國家賠償是以行政相對人的合法權(quán)益受到了實際損害且行政機關(guān)作出具體行政行為時違法為前提,，對于在行政登記過程中，行政機關(guān)雖確有過錯,，但行政相對人的損失無法用金錢衡量時，賠償金的數(shù)額該如何確定就成為了問題,，如果行政機關(guān)與受損害的善意第三人對賠償金的數(shù)額產(chǎn)生爭議,，更不利于糾紛的解決。而且行政機關(guān)如果確已向善意第三人承擔了信賴利益賠償?shù)呢熑?，但是在向被登記人追償時可能也會存在困難,。筆者認為，對于善意第三人受到的損失,，如果導(dǎo)致錯誤登記的責任應(yīng)該由申請人承擔,，則申請人應(yīng)該承擔賠償?shù)呢熑危蝗绻e誤登記的責任確系應(yīng)由行政機關(guān)承擔,，則行政機關(guān)在及時糾正錯誤的同時,，對善意第三人的信賴利益的損失能夠確定賠償金的應(yīng)該給予賠償，不能確定賠償數(shù)額的,，首先主張引入訴外協(xié)調(diào)的機制,，對于協(xié)調(diào)不成的，法律法規(guī)應(yīng)該作出規(guī)定,，限定賠償數(shù)額的范圍,，如此既保證第三人能夠得到賠償，達到息訴的目的,，而且也防止了其濫用申請賠償?shù)臋?quán)利,。

【參考文獻】：

1、朱新力,、陳無風著：《公私法視野中的行政登記》,，載《法治研究》，2007年第4期,，第17頁,。

2、張弘、唐愛軍著：《行政登記行為辨析》,，載《行政與法》,，2006年第9期，第85頁,。

3,、戴濤著：《行政登記侵權(quán)之訴研究》，載《行政法研究》,，2001年第4期,，第53頁。

4,、司坡森著：《試論我國行政登記制度及其立法完善》,，載《政法論壇》，2003年第5期,，第158頁,。