農村宅基地管理是行政機關對農村宅基地的取得,、使用與變更進行的規(guī)范與控制，是國家行使土地行政管制權的具體表現，其來源于憲法在所有制層面對土地作出的制度規(guī)定,。[1]改革開放以來,，我國出臺了一系列的法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件,，構建了內容較為豐富的農村宅基地管理制度,。但受經濟、法律等因素的影響,，我國農村宅基地管理中出現了一戶多宅,、面積超標以及宅基地閑置等現象，影響了農村宅基地功能的發(fā)揮,。在我國推進農業(yè)現代化建設的進程中,，為了實現農村宅基地管理的目的，需要針對實踐中出現的問題,，從管理規(guī)范和管理制度兩個層面實現農村宅基地管理的法治化構造,。

 

一、我國農村宅基地管理的規(guī)范與制度體系

 

農業(yè),、農村,、農民問題關系黨和國家事業(yè)發(fā)展全局，而宅基地管理是“三農”問題中的重要內容,。為了加強和規(guī)范農村宅基地的管理,，我國構建了管理的規(guī)范體系，對宅基地的取得,、使用,、變更以及消滅進行了規(guī)定，形成了以規(guī)劃,、審批以及登記等管理制度為主體的制度體系,。

 

（一）我國農村宅基地管理的規(guī)范體系

 

規(guī)范體系為農村宅基地管理提供了規(guī)范和依據，是建立農村宅基地管理制度和實現農村宅基地管理法治化的基礎,。而規(guī)范體系是不同規(guī)范類型形成的規(guī)范結構,，其內容包括了法律、司法解釋,、政策和習慣,，其中法律是最重要、位階最高的規(guī)范類型,，而其他規(guī)范則對法律起著補充漏洞的作用,。[2]在我國農村宅基地管理規(guī)范體系中，法律是最重要的組成部分,，政策具有宏觀的引領,、指導作用,，而司法解釋和習慣所起的作用較小。

 

從法律規(guī)范角度分析,，我國已經形成了包含憲法,、法律、法規(guī),、規(guī)章以及行政規(guī)范性文件在內的農村宅基地管理規(guī)范體系,。《憲法》10條第2款規(guī)定的宅基地集體所有是宅基地管理的基本規(guī)范和最高依據,；《物權法》,、《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及《城市房地產管理法》等法律確立了宅基地管理的基本內容,，是管理的核心規(guī)范,；《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》和《房屋登記辦法》等行政法規(guī)和部門規(guī)章,，以及《河北省農村宅基地管理辦法》等地方政府規(guī)章,，對農村宅基地管理進行了更詳細的規(guī)定，是宅基地管理的重要依據,；此外,，國務院以及國土資源部等部門頒布的規(guī)范性文件，如《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》,、《國土資源部關于進一步加快宅基地使用權登記發(fā)證工作的通知》以及《關于加強農村宅基地管理的意見》,，則是宅基地管理規(guī)范體系的重要補充。需要明確的是,，雖然上述絕大多數法律規(guī)范并非專門調整宅基地的管理,，但它們從不同層面和角度規(guī)定了我國農村宅基地管理的方式與內容，是我國農村宅基地管理制度的規(guī)范依據,，也是我國進行宅基地法治化管理的基礎與保障。

 

除了法律規(guī)范以外,，黨和國家制定的相關政策以及司法機關出臺的司法解釋也是農村宅基地管理規(guī)范體系的重要組成部分,。為了加強和推進農村宅基地管理，《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（2008）以及《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現代化的若干意見》（2015）等綱領性文件也對農村宅基地管理進行了明確,，其內容均為宏觀性,、原則性的規(guī)定，缺乏明確性和可操作性的具體規(guī)定,，但這些規(guī)定具有引領與指導作用,，為我國農村宅基地管理法治化的發(fā)展指明了方向，如強調推進農村宅基地的確權登記頒證工作,。此外,，最高人民法院頒布的司法解釋也對農村宅基地管理進行了相應的規(guī)定,，如《最高人民法院關于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問題的意見》中關于宅基地問題的規(guī)定。但由于相關司法解釋數量少且內容抽象,，因而對農村宅基地管理所起的作用較小,。

 

（二）我國農村宅基地管理的制度體系

 

從宅基地使用權的運轉流程角度分析，農村宅基地管理涉及到宅基地的取得,、使用,、流轉以及退出等各個環(huán)節(jié)。在農村宅基地管理規(guī)范體系的基礎上,，我國確立了農村宅基地取得,、使用、流轉以及退出管理制度,，例如,，在取得環(huán)節(jié)上確立了規(guī)劃、審批和登記管理制度,，在使用環(huán)節(jié)確立了用途管制制度,，在流轉環(huán)節(jié)確立了禁止外部流轉制度。就制度內容而言,，現有的管理制度主要集中在取得和使用環(huán)節(jié)的管理上,，而宅基地流轉和退出環(huán)節(jié)的管理制度內容較為簡單，其中退出管理僅包括超標面積的退還和閑置宅基地的收回,。[3]

 

具體而言,，我國農村宅基地取得管理制度包括規(guī)劃、審批和登記管理,，即村民建房應當符合規(guī)劃,，宅基地取得需要履行審批手續(xù)，宅基地使用權應登記發(fā)證以確定權屬,。第一,，規(guī)劃管理。行政規(guī)劃具有引導性和導向性,，[4]可以合理地分配資源以達成行政管理目標,。規(guī)劃管理是我國最重要的農村宅基地管理制度。宅基地規(guī)劃管理的類型呈現出多樣性,，包括土地利用總體規(guī)劃,、村莊規(guī)劃、土地整治規(guī)劃以及新農村建設規(guī)劃等,，其中最為核心的是村莊規(guī)劃,，包括村莊總體規(guī)劃與村莊建設規(guī)劃。在農村宅基地管理中,，規(guī)劃管理屬于事前管理,，即農村宅基地的取得首先必須符合各項規(guī)劃的要求,，因而規(guī)劃管理是農村宅基地合法取得的前提。第二,，審批管理,。審批管理是我國農村宅基地管理的核心，其性質屬于行政許可,。根據我國農村宅基地審批管理的要求,，取得農村宅基地必須符合相應的條件與要求，經過審批機關的批準,，并遵循法定的程序,，其中申請條件包括申請的主體資格以及宅基地的面積等，如一戶一宅以及面積不超標等,；而申請程序包括向村民委員會提出申請,、村民會議或者村民代表會議討論、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核以及市縣批準等,。第三,，登記管理。宅基地的登記管理是行政機關根據村民的申請,，將其宅基地使用權的情況與事實記載于專門簿冊的行為,。登記有助于明確農村宅基地的權屬，進而保護宅基地使用權人的權利,。我國宅基地使用權登記包括初始登記,、變動登記以及注銷登記，登記的內容包括權利取得的時間及來源,、權利變化情況以及宅基地的規(guī)模,、用途、位置等事項,。

 

我國農村宅基地使用管理制度主要體現為用途管制,，即農村宅基地只能用于村民建房，不能用于開發(fā)建設,。由于土地資源的不可再生性以及不可替代性,，世界各國均采用了管制制度以確保土地資源的合理利用。管制是“行政機構制定并執(zhí)行的直接干預市場配置機制或間接改變企業(yè)和消費者的供需決策的一般規(guī)則或特殊行為”[5],，其實質是政府依據一定的規(guī)則對特定主體行為的限制。在我國,，土地用途管制制度是“國家或者政府依據土地利用規(guī)劃對土地的使用和土地用途的變更進行強制性干預的法律制度”[6],，而農村宅基地用途管制的主要內容是限制宅基地的使用范圍，即農村宅基地限于農民住宅建設,，不能用于任何商業(yè)開發(fā)建設目的,。需要指出的是,，我國農村宅基地管理規(guī)范對宅基地用途管制的直接規(guī)定較少，但其內容蘊含在審批管理以及流轉管理中,，是我國農村宅基地管理的一項重要制度,。

 

由于農村宅基地具有福利性和保障性的社會功能，因而宅基地使用權人限于農村集體經濟組織的成員,，且農村宅基地禁止對外轉讓,，宅基地上也不得設定抵押。如果集體經濟組織成員出賣或者出租住房,，其宅基地申請不予批準,。而根據一些地方立法的規(guī)定，農村宅基地禁止流轉并不是絕對的,，集體經濟組織內部成員間可以進行宅基地的流轉,。[7]但隨著全面深化改革的推進，我國正在積極推進建立農村宅基地的流轉制度,，如《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出,，要“慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保,、轉讓,，探索農民增加財產性收入渠道?！苯⑥r村宅基地流轉制度有利于實現宅基地的財產價值,，保障農戶宅基地用益物權，維護農民的合法權益,，這是我國農村宅基地管理制度的重要發(fā)展方向,。

 

二、我國農村宅基地管理法治化的缺失

 

隨著農村集體土地產權制度的改革,，宅基地的經濟價值日益凸顯,，農民“對土地所能帶來收益的需求欲望陡然上升”，[8]因而出現了多占宅基地和改變宅基地用途等違法現象,。這些違法現象的出現與我國農村宅基地管理規(guī)范與管理制度的不足有密切關聯,，是管理法治化缺失產生的后果。

 

（一）宅基地管理法律規(guī)范不完善

 

法律規(guī)范是我國農村宅基地管理規(guī)范體系的核心,，也是開展宅基地管理法治化的前提與基礎,。如前所述，我國已經形成了不同層次的農村宅基地管理法律規(guī)范體系,，為我國農村宅基地管理的法治化提供了基礎,，但也存在著不完善之處。具體而言,，第一,，缺乏專門性法律,、行政法規(guī)和部門規(guī)章。雖然《土地管理法》和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》等法律,、行政法規(guī)對農村宅基地管理進行了規(guī)定,，但其不是專門調整宅基地管理的法律規(guī)范，涉及宅基地管理的條款數量少,。雖然地方政府規(guī)章和行政規(guī)范性文件對宅基地管理進行了專門規(guī)定,，由于其法律效力等級較低，且缺乏整體性和規(guī)范性,，難以對宅基地管理進行系統(tǒng)全面的規(guī)定,。第二，法律規(guī)范間的矛盾性,。由于宅基地管理規(guī)范分散于不同的法律,、法規(guī)和規(guī)章中，易導致不同法律規(guī)范間的沖突與矛盾,，如根據現有規(guī)定,，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，但宅基地使用權又可以隨地上房屋所有權發(fā)生移轉,，這就導致“一戶一宅”與“地隨房走”之間的矛盾,，進而產生了因繼承、入贅等法定原因形成的“一戶多宅”現象,，如廈門市“34.4%家庭擁有2處及以上宅基地,，通過繼承、購買,、申請審批等方式取得的比例分別為68.4%,、5.3%和26.3%?！盵9]第三,，法律規(guī)范的原則性。由于宅基地管理規(guī)范具有分散性,，缺乏可操作性,，導致現有規(guī)范對宅基地管理的調整能力有限，不能滿足我國農村宅基地管理實踐的需要,，如對農村宅基地申請條件與分戶標準規(guī)定的原則性,，導致宅基地審批管理中對申請資格判斷的模糊性，進而可能產生一戶多宅等現象,。第四,，法律規(guī)范的缺失。我國農村宅基地管理法律規(guī)范主要集中在取得和使用環(huán)節(jié)上，缺少流轉和退出環(huán)節(jié)的規(guī)定,，如我國正在積極探索宅基地使用權的流轉，但并沒有相關的法律規(guī)范對其進行明確的規(guī)定,，因而不符合法治化管理的要求,，易產生法律風險。

 

（二）農村宅基地規(guī)劃管理制度不健全

 

規(guī)劃管理并未在宅基地管理實踐中發(fā)揮其應有的作用,，尤其是村莊規(guī)劃沒有發(fā)揮其應有的管理功能,，導致農村宅基地布局分散無序，集體建設土地資源的粗放利用以及耕地資源的占用,。具體而言,，第一，缺乏規(guī)劃,。規(guī)劃是宅基地管理的前提,，而村莊規(guī)劃是宅基地規(guī)劃管理的核心。根據我國現行法律的規(guī)定,，鄉(xiāng)村建設應當制定相應的規(guī)劃,，以滿足農民宅基地建設的需求。但是受技術條件以及財力水平等因素的制約,，很多地方并沒有制定村莊規(guī)劃等相關規(guī)劃,。以青海省海東和西寧市為例，“80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有依法編制總體規(guī)劃,，85%以上的鄉(xiāng)村沒有編制鄉(xiāng)村規(guī)劃,。”[10]第二,，規(guī)劃不科學,。根據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，鄉(xiāng)規(guī)劃與村莊規(guī)劃應當包括農村生產,、生活服務設施,、公益事業(yè)等各項建設的用地布局、建設要求等內容,。但很多地方過于注重耕地和農田方面的規(guī)劃,，沒有考慮農村的實際情況和村民的實際需求，致使相關規(guī)劃難以得到貫徹實施,，在湖南省常德市已有的1000個村莊規(guī)劃中,，“多數缺乏整體、長遠考慮,，村莊的數量,、規(guī)模、平面布局、空間結構,、功能組合缺乏科學性,，無太大約束力。規(guī)劃滯后,，導致農民建房選址隨意,。”[11]第三,，規(guī)劃缺乏銜接,。根據《土地管理法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和村規(guī)劃應該與土地利用總體規(guī)劃相銜接,。但實踐中規(guī)劃不同步現象較普遍,，導致居民點分布缺乏規(guī)劃指導和布局控制，影響了規(guī)劃管理的效果,。

 

（三）農村宅基地審批管理滯后

 

根據我國農村宅基地管理法律規(guī)范的規(guī)定,，村民建房占用宅基地需要履行相應的審批手續(xù)，但現有審批管理制度的滯后性,，使得審批管理的功能并未得到充分發(fā)揮,。具體而言，第一,，申請指標的限制性,。根據《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》的規(guī)定，各地在下達年度土地利用計劃指標時應優(yōu)先安排農村宅基地用地計劃指標,。因此,，宅基地用地指標是宅基地審批管理制度的重要內容，但由于挪用等原因,，審批機關安排的用地計劃指標難以滿足村民建房的剛性需求,。根據國土資源部在華北21個地區(qū)的調研發(fā)現，在接受調查的42個村莊中,，“五年來僅審批發(fā)放宅基地140宗,，占總需求的12.44%，有32個村莊近五年沒有獲得過宅基地指標,?！盵12]而用地指標的不足容易導致未批先建等違法建房現象的發(fā)生。第二,，審批程序的復雜性,。根據我國現有法律法規(guī)的規(guī)定，農村宅基地的申請一般需要經過村民會議或村民代表會議討論,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核以及縣級人民政府批準等多個環(huán)節(jié),，且可能會涉及不同政府部門間的協(xié)調,，所需時間較長，這與村民建房的隨時性以及零散性產生了矛盾,，難以滿足村民建房的需求,，進而導致未批先建現象的發(fā)生。第三,，審批程序的不規(guī)范性,。由于在審批程序中沒有嚴格的監(jiān)督機制，且受人事,、資金等因素的限制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及市縣人民政府往往停留在書面材料的審查上,，甚至出現了以權謀私等違法行為,，進而產生了違規(guī)審批現象。在宅基地審批管理實踐中,，由于審批不嚴等原因,，加之農民受傳統(tǒng)生活方式的影響，農戶宅基地面積普遍超標,，造成了我國農村土地資源,，甚至耕地資源的浪費。從2005—2007年湖北省農村宅基地審批情況分析,，“占用耕地的農民建房未辦理手續(xù)的占95%以上,。”[13]此外,，村民會議或者村民代表會議的作用被忽視,，村民自治權難以有效行使，這也是宅基地審批程序不規(guī)范的體現,。

 

（四）農村宅基地登記管理制度不完備

 

登記是宅基地使用權的公示方法,，通過登記實現宅基地使用權的確認，有利于保護利害關系人利益,，維護交易安全,。[14]但我國目前宅基地登記效果并不理想，以四川省平昌縣為例,，“2006年—2008年三年共登記1089宗,，占總登記數不足2%?！盵15]導致上述現象出現的主要原因是：第一,，同城鎮(zhèn)土地使用權登記制度相比，我國農村宅基地使用權登記工作長期滯后,，農村宅基地使用權登記制度法律資源的稀缺性相當明顯,。雖然《土地登記辦法》以及《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》等規(guī)范為登記管理提供了依據,，但對農村宅基地登記管理的規(guī)定十分有限，難以解決實踐中出現的一戶多宅,、面積超標以及權屬不清等問題,，進而影響了登記管理的有效性。第二,，農村宅基地登記的法律效力并未得到充分體現,，影響了農村村民申請宅基地登記的積極性。在我國農村土地和房屋的征收拆遷過程中,，宅基地登記情況并不是進行補償的主要依據,，這影響了宅基地登記管理的效果。其三,，房地登記的分開性,。根據《土地登記辦法》和《房屋登記辦法》的規(guī)定，在農村宅基地登記管理中,，宅基地使用權登記和宅基地上的房屋登記是分開的,，由兩個不同的行政主管部門分別進行管理，而兩個部門管理權限的不同可能會造成管理協(xié)調不暢以及管理沖突的問題,，這給村民申請宅基地登記帶來了極大的不便,，致使登記管理工作開展緩慢。

 

（五）宅基地退出與流轉管理制度缺失

 

在我國農村宅基地管理實踐中,，存在著農村人口減少和居住用地增加的矛盾,。依據國土資源部的統(tǒng)計數據，“1996—2008年,，我國農村人口減少了1.29億人,，但居住用地卻增加了7.47萬km2，人均居住用地面積從193m2上升到229m2,?！盵16]而宅基地閑置和空心村的出現是導致上述現象的重要原因。在我國農村宅基地管理實踐中,，宅基地閑置和農村的空心化已成為管理過程中面臨的重要難題,。以山東省棲霞市為例，該市宅基地閑置率達到13.39%,，其中欒家莊村閑置率達到67.68%,；宅基地廢棄面積達到225.26hm2，其中唐家泊鎮(zhèn)廢棄率達到37.82%,。[17]而農村宅基地閑置和空心村現象產生的重要原因是我國缺乏有效的宅基地退出管理制度,。宅基地退出的實質是將閑余的宅基地復耕為耕地，以補充我國有限的耕地資源,。根據我國《土地管理法》37條以及《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》52條之規(guī)定,，農村宅基地閑置兩年以上未使用的,，應當由集體經濟組織收回。但由于宅基地權屬不清以及缺乏必要的激勵機制,，我國農村宅基地退出的實施效果并不理想,。

 

根據我國現行法律法規(guī)的規(guī)定，農村宅基地禁止流轉,，但宅基地隱形市場,、暗地交易等現象卻大量出現?！稗r村土地問題立法研究”課題組的調查顯示,，本村中有人將宅基地買賣、出租給他人使用的占被調查者的63.65%,。[18]這種隱性交易造成了集體土地收益的損失和集體土地資源的流失,，并可能會給農村社會穩(wěn)定帶來不良影響。而農村宅基地隱形交易現象的廣泛存在則反映了我國農村宅基地流轉制度的缺位,。在農村宅基地流轉方面，我國沒有法律規(guī)范對其進行規(guī)定,，也缺乏必要的管理制度和管理機關,，因而無法有效地對宅基地流轉進行管理。

 

三,、我國農村宅基地管理法治化的途徑

 

我國應針對農村宅基地管理中存在的問題,，積極推進農村宅基地管理的法治化。應當明確法治化構造的目的和遵循的原則,，以確保法治化的實現,。構造的目的應當包括：第一，提高農村土地利用效率,，應當克服我國現有管理實踐中出現的宅基地閑置,、一戶多宅等現象，以提高土地的利用效率,；第二,，維護農村社會穩(wěn)定，應建立宅基地權屬以及流轉制度,，以提升農村社會治理水平,，促進農村社會的穩(wěn)定，減少因宅基地引發(fā)的農村社會糾紛,；第三,，保障農民合法權益，即必須充分考慮宅基地使用權人的合法權益,，保護農民的財產權,。而“行為的目的性決定行為的準則性,，原則為目的服務?！盵19]因此,，為了實現農村宅基地管理法治化構造的目的，在其法治化過程中還應當遵循如下原則：第一,，協(xié)調統(tǒng)一原則,，即為了實現管理上的一致，應確保不同管理制度之間的協(xié)調統(tǒng)一,，以維持整個農村宅基地管理制度的自洽性,；第二，程序正當原則,，即在農村宅基地管理過程中,，應該建立正當的權力行使程序，以規(guī)范管理權的行使,，維護宅基地使用權人的合法權益,；第三，權力謙抑原則,，即在農村宅基地管理過程中,，應協(xié)調處理國家、集體以及農戶之間的關系,，國家對宅基地享有的管理權必須尊重基層組織自治權,、農戶合法的宅基地使用權，并應注重發(fā)揮基層自治組織等主體的作用,。在目的和原則的指引下,，我國農村宅基地管理的法治化應當圍繞宅基地的取得、使用,、流轉以及退出等各個環(huán)節(jié),，從規(guī)范與制度兩個層面，建立健全不同類型的管理手段與措施,，以提升我國農村宅基地管理的法治化效果,。

 

（一）完善宅基地管理的法律規(guī)范

 

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出，要“實現立法和改革決策相銜接,，做到重大改革于法有據,。”我國農村宅基地的管理正處于改革和調整的過程中,，因而必須加強宅基地管理的立法,，為改革提供法律支撐。第一,，應制定專門的農村宅基地管理行政法規(guī),。我國目前并沒有專門的宅基地管理法律,、法規(guī)，《關于加強農村宅基地管理的意見》的效力有限,，且缺乏具體操作性的規(guī)定,。應根據《土地管理法》以及《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律關于農村宅基地及其管理的規(guī)定，制定專門的行政法規(guī),，待時機成熟后再制定專門的《農村宅基地管理法》,。第二，應對農村宅基地的內涵,、范圍,、取得、登記,、行使,、轉讓以及消滅等內容進行明確的規(guī)定，界定宅基地管理中的違法行為及其法律責任,，消除法律規(guī)范間的矛盾,，并增加法律規(guī)范的可操作性。需要明確農村宅基地的范圍,，將宅基地限于村民的個人住宅,，家畜的飼養(yǎng)場所等生產與生活附屬用地不應納入宅基地的范圍；明確宅基地申請的條件,，對戶的識別標準以及分戶條件等取得宅基地方面的內容進行明確的規(guī)定；明確宅基地的規(guī)劃,、審批,、登記以及用途管制的內容與程序；明確宅基地的退出機制,，對退出的條件,、程序以及補償等內容作出規(guī)定，建立退出激勵機制,，以鼓勵村民退出多余的宅基地,；明確宅基地違法行為的情形及其治理措施，賦予宅基地管理機關有效的治理措施,，以遏制宅基地違法行為的發(fā)生,。

 

（二）健全宅基地的規(guī)劃管理制度

 

科學的規(guī)劃是農村宅基地有效管理的前提，因而必須加緊制定農村宅基地管理規(guī)劃,，并采取有效措施推進各項規(guī)劃的貫徹實施,。第一，依法推進宅基地管理各項規(guī)劃的制定,。根據《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》等規(guī)定,，鎮(zhèn)應當制定鎮(zhèn)規(guī)劃,，并積極推進鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的制定，而規(guī)劃區(qū)內的鄉(xiāng),、村莊建設應當符合規(guī)劃要求,。因此，宅基地管理必須規(guī)劃先行,，應積極推進農村宅基地管理中各項規(guī)劃的制定,，尤其是村莊規(guī)劃的制定。對此,，縣級政府及其土地管理,、規(guī)劃與財政主管部門應該積極參與規(guī)劃的制定，通過提供技術與人力支持以及安排專項資金等方式,，支持集體經濟組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃,。第二，堅持各項規(guī)劃制定過程中的民主性,。宅基地管理中的各項規(guī)劃與集體經濟組織成員的權益有著密切的關聯,，因此在各項規(guī)劃制定的過程中，應確保程序的民主性,，調動村民參與的積極性,，征求和尊重民意，以確保規(guī)劃制定程序的合理性,。第三,，應確保宅基地管理規(guī)劃內容的科學性。在程序民主的基礎上,，還應保障內容的科學性,。為此，應根據區(qū)位以及經濟條件的不同,，明確規(guī)劃的不同內容,，引導和鼓勵村民建房向小城鎮(zhèn)和中心村集中；應合理確定農村居民點的位置與規(guī)模,，按照方便群眾和適度集中的原則,，確定居民點的選址和具體規(guī)模，合理調整鄉(xiāng)村布局,；應強化農村居民點生產,、生活配套設施的建設，以改善村民生產生活條件,，以此引導村民建房由分散型向集中型轉變,，實現規(guī)劃管理的目的。第四，應保障各項規(guī)劃間的協(xié)調統(tǒng)一,。在土地利用總體規(guī)劃編寫過程中,，應充分考慮農村宅基地建設用地的布局與規(guī)模，為制定各項村莊規(guī)劃提供空間,。而在村莊建設等規(guī)劃的編制過程中,，一方面應合理確定居民點以及生產生活設施的布局，使建設規(guī)劃與土地利用規(guī)劃相銜接,，另一方面也應考慮鄉(xiāng)村的合理布局,，使村莊規(guī)劃與縣域規(guī)劃以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃相銜接，從而實現城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的目的,。

 

（三）規(guī)范宅基地審批管理及其程序

 

現階段,，應不斷完善審批管理制度，以發(fā)揮其在宅基地管理中的作用,。第一,，應改革宅基地審批管理的方式。我國農村宅基地建設用地應納入土地利用年度計劃,，實行計劃指標管理和批次審批辦法,，但該種方式無法滿足農民建房的剛性需求。而“遼寧,、廣西等地都已探索宅基地指標先使用后核銷制度,，證明了其存在的合理性?！盵20]因此,，可以實行先批后核的審批管理方式，從而解決農戶申請困難的問題,。第二,，明確宅基地使用的申請條件。明確農村集體經濟組織成員可以提出申請的條件,，其中判斷戶的主要依據是戶籍管理中的戶口登記，戶口本登記為一個家庭就屬于一戶,。[21]對于分戶的條件,，應明確多子女戶，達到法定婚齡進行了婚姻登記的子女可以進行分戶,，但獨生子女家庭不得進行分戶,。對于宅基地面積標準，應根據山區(qū)和郊區(qū)以及宅基地使用的土地性質進行區(qū)分,，鼓勵村民使用荒地,、閑置土地建房。第三,，調整農村宅基地審批的權限,。為了簡化審批手續(xù),，應調整現有的農村宅基地審批權限。在宅基地審批管理中,，基層政府起著實質性的作用,，因而可以將審批權限下放一級，由縣級土地行政主管部門行使宅基地的審批權,，并向縣級人民政府備案,；而涉及占用農用地的則由縣級人民政府行使審批權，并向省級人民政府備案,。第四,，完善宅基地申請的審批程序。與審批權下放相適應,，宅基地申請的一般審批程序應設計為：村民向村民委員會提出申請,，經村民會議或村民代表會議討論通過后，報鄉(xiāng)土地管理機構審核,，然后由縣級土地管理部門批準,，最后報縣級人民政府備案，以便其年底時進行宅基地使用指標的核銷,，同時還應強化基層自治組織的功能和鄉(xiāng)級土地管理機構的核查義務,。

 

（四）強化宅基地的登記發(fā)證工作

 

農村宅基地使用權的登記是集體土地使用制度改革的重要基礎，也是保護宅基地使用權人合法權益,，加強農村宅基地管理的重要手段,。第一，應開展宅基地調查,，健全宅基地地籍檔案,。宅基地調查是我國土地調查制度的重要組成部分，是進行宅基地確權登記發(fā)證的基礎,。因此,，各地人民政府應積極推進本地的農村宅基地調查，建立健全各地的宅基地地籍檔案以及電子檔案的信息化,，為農村宅基地管理提供資料信息,。第二，應建立農民不動產統(tǒng)一登記制度,。為了提高農村宅基地登記管理的效率和效果,，提升農民登記辦證的積極性，我國應改變現有的房屋和土地分開登記的管理模式,，建立宅基地使用權和房屋登記相統(tǒng)一的農民不動產登記制度,，并由土地主管行政機關負責農民不動產的統(tǒng)一登記工作，避免不同登記管理部門造成的登記矛盾現象。村民在取得許可并完成建房活動后,，提出宅基地使用權登記申請的,，土地主管機關經調查認為其符合宅基地使用條件的，直接向申請人頒發(fā)不動產登記證書,，明確宅基地使用權和房屋的主體,、范圍以及面積，而該證書是農民宅基地使用權和房屋的權利憑證,。第三,，應明確宅基地登記生效制度?！段餀喾ā?39條確立了建設用地使用權登記生效原則,，但《物權法》以及《不動產登記暫行條例》中均沒有明確宅基地使用權登記采取何種原則。為了加強登記制度在農村宅基地管理中的作用,，掌握農村宅基地的利用情況,，明確農村宅基地的權屬，遏制宅基地違法使用情況,，維護宅基地使用權人的合法權益,，應參照建設用地使用權登記生效原則，建立農村宅基地登記生效制度,，明確村民取得宅基地使用權后必須到土地主管機關進行登記,。

 

（五）完善宅基地流轉管理機制

 

為了規(guī)范農村宅基地的隱形流轉，應逐步建立完善的宅基地流轉管理制度,。首先,，應明確流轉的條件，將登記作為流轉的前提條件之一,，并可以考慮建立最低價保護制度,，以維護農民的合法權益；其次,，應建立科學的宅基地流轉程序,，以加強對宅基地流轉行為的控制。宅基地的流轉需要經過當事人申請,、集體經濟組織批準,、流轉合同簽訂以及農村不動產登記機構變更登記等流程；再次,，應明確宅基地流轉的管理機構,?；谵r村不動產統(tǒng)一登記的考慮,，土地管理部門應承擔對宅基地流轉進行管理和監(jiān)督的職責；最后，應該建立合理的宅基地收益分配機制,。在宅基地流轉收益分配中,，國家、集體經濟組織以及宅基地使用權人均是權利主體,。在確定分配比例和方式時,，應考慮宅基地的權利屬性和社會屬性，并根據宅基地的取得方式進行不同的規(guī)定,。國家可以通過稅收的方式享受一定比例的收益,，但該比例應當很小,；集體經濟組織和宅基地使用權人之間收益比例分配的確定,，應當根據宅基地取得方式是有償還是無償，由兩者進行協(xié)商確定,。

 

（六）建立宅基地退出管理機制

 

應簡化宅基地退出的程序,，對于宅基地退出的申請、受理,、審批的設計應體現便民的原則,，對于達到法定退出條件而拒不退出的村民，可以由其所在的集體經濟組織自動收回,，并由集體經濟組織進行注銷登記,。此外，還應建立退出激勵和補償機制,。調查顯示,，在補償合理的情況下，有一半以上的農戶愿意將閑置的宅基地退出,。[22]因而,，對于主動退出合法占有的宅基地的村民，實施經濟和物質方面的獎勵,；村民退出合法占有的宅基地后,，應給予合理的補償，補償標準應考慮宅基地的福利保障性質,，以滿足村民退出后的住房需求,，而補償方式則可以根據村民退出后的不同情況，采取貨幣補償,、住房置換以及社會保障等方式,，并尊重村民自身的意愿。

 

【注釋】：

[1]參見桂華,、賀雪峰：《宅基地管理與物權法的適用限度》,，《法學研究》2014年第4期,，第27頁。

[2]參見劉作翔：《規(guī)范體系：一個可以彌補法律體系局限性的新結構體系》,，《人民法院報》2012年7月20日,，第5版。

[3]參見《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》（原國家土地局1995年3月11日印發(fā)）第51條和第52條之規(guī)定,。

[4]參見[日]鹽野宏：《行政法》,，楊建順譯，法律出版社1999年版,，第153頁,。

[5][美]丹尼爾.P.史普博：《管制與市場》，余暉等譯,，上海三聯書店2003年版,，第45頁。

[6]劉?。骸锻恋厮袡鄧要氄佳芯俊?，法律出版社2008年版，第317頁,。

[7]《寧波市農村宅基地管理辦法》第15條規(guī)定：“符合建房條件的農村村民,，經村民委員會或村經濟合作社同意，可以購買本村或本集體經濟組織內他人多余的房屋,。買賣雙方應當在合同生效后六十天內向縣級人民政府土地行政主管部門辦理土地使用權變更手續(xù),。”

[8]黃彩鳳：《對農村宅基地管理問題的思考》,，《福建行政學院學報》2009年第2期,，第42頁。

[9]嚴金海：《農村宅基地整治中的土地利益沖突與產權制度創(chuàng)新研究——基于福建省廈門市的調查》,，《農業(yè)經濟問題》2011年第7期,，第47頁。

[10]李玉德：《青海省農村宅基地現狀的調查思考》,，《青海國土經略》2011年第3期,，第10頁。

[11]尹放鳴等：《常德農村宅基地管理現狀調查及對策探討》,，《國土資源導刊》2009年第2期,，第66頁。

[12]孟憲平：《當前農村宅基地現行管理制度存在的矛盾與問題》,，《國土資源》2014年第9期,，第53頁。

[13]趙京：《農村宅基地用地控制與管理——以湖北省為例》,，《中國房地產》2010年第7期,，第57頁,。

[14]參見許明月等：《財產權登記法律制度研究》，中國社會科學出版社2002年版,，第11頁。

[15]向德平等：《宅基地發(fā)證僅2%的背后——來自四川省平昌縣的調查》,，《中國土地》2010年第2期,，第64頁。

[16]曾芳芳等：《基于城鄉(xiāng)一體化背景下的農村宅基地問題研究（一）——現實困境及其根源探究》,，《福建農林大學學報（哲學社會科學版）》2010年第5期,，第22頁。

[17]參見李英等：《農村宅基地使用存在的問題分析及政策建議——基于山東省棲霞市農村宅基地使用狀況調查》,，《國土資源科技管理》2009年第6期,，第129頁。

[18]參見王辰昊：《農村宅基地隱形流轉的博弈分析及啟示——基于模糊產權的視角》,，《中國房地產》2011年第4期,，第41頁。

[19]王天林：《原則抑或目的——刑事訴訟“雙重目的論”之邏輯悖反及其偽成》,，《華東政法大學學報》2010年第3期,，第47頁。

[20]帥文波,、南雪玲：《安徽省農村宅基地管理農戶研究》,，《當代經濟》2014年第9期，第27頁,。

[21]參見房紹坤：《物權法用益物權編》,，中國人民大學出版社2007年版，第218頁,。

[22]參見前引[20],，帥文波、南雪玲文,，第25頁,。