【摘要】：“三權(quán)分置”的模式值得肯定和推廣,。但是，在推廣這一模式時(shí)必須考慮到農(nóng)民集體土地所有權(quán)和農(nóng)民家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的存在,，新設(shè)置的土地經(jīng)營權(quán)必須建立在這兩種權(quán)利之下,。所以，不論是在立法上還是在實(shí)踐操作上,，都有必要清晰認(rèn)識這三種法律權(quán)利的法律屬性和功能,。

【關(guān)鍵字】：“三權(quán)分置”；土地經(jīng)營權(quán),；法律認(rèn)識

一,、問題的提出

中國共產(chǎn)黨十八屆三中、四中全會都提出要在我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制中建立“三權(quán)分置”的模式,。所謂“三權(quán)分置”,，就是指在農(nóng)村現(xiàn)有法律體制已經(jīng)承認(rèn)的農(nóng)民集體土地所有權(quán)、農(nóng)民家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，新設(shè)“土地經(jīng)營權(quán)”,。建立這種模式的目的,，是利用新設(shè)“土地經(jīng)營權(quán)”引入第三人建立農(nóng)場來經(jīng)營農(nóng)業(yè)，以規(guī)?；r(nóng)業(yè)解決“二輪承包”以來農(nóng)村耕地分布條塊小型化造成農(nóng)業(yè)低效,，也不能引入科學(xué)種田等方面的現(xiàn)實(shí)問題。農(nóng)業(yè)土地條塊小型化的家庭耕作確實(shí)是沒有發(fā)展前途的,，試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)證明“三權(quán)分置”確實(shí)很好地解決了這一問題,，確實(shí)取得了很好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

“三權(quán)分置”的模式值得肯定和推廣,。但是,，在推廣這一模式時(shí)必須考慮到農(nóng)民集體的土地所有權(quán)和農(nóng)民家庭的土地承包經(jīng)營權(quán)的存在，新設(shè)置的土地經(jīng)營權(quán)必須建立在這兩種權(quán)利之下,。所以,，不論是在立法上還是在實(shí)踐操作上，都有必要清晰認(rèn)識這三種法律權(quán)利的法律屬性和功能,。我們還要看到,，中央對于“三權(quán)分置”的提法是“堅(jiān)持集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)民家庭承包權(quán),、搞活經(jīng)營權(quán)”,，這說明中央對于三種權(quán)利的要求是不一致的。因此準(zhǔn)確認(rèn)識這三種權(quán)利的內(nèi)涵對于貫徹中央的要求也是至關(guān)重要的,。

筆者近年來就這一方面的問題曾經(jīng)在十余個(gè)省份進(jìn)行調(diào)研,，后來又作為全國人大常委會農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會邀請的立法專家參與“農(nóng)村土地承包法”的修改工作，因工作關(guān)系也接觸到很多涉及農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法律與政策的制定者和實(shí)施者,，發(fā)現(xiàn)我國社會對于“三權(quán)分置”中的法理認(rèn)識并不完全準(zhǔn)確,，而這一點(diǎn)妨礙了“三權(quán)分置”的推行。因此本文針對前述所說的三種權(quán)利談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

二,、如何認(rèn)識農(nóng)民土地集體所有權(quán)的現(xiàn)實(shí)

在“三權(quán)分置”體制中,，農(nóng)民集體土地所有權(quán)具有核心地位，中央的要求是“堅(jiān)持”這一權(quán)利的基礎(chǔ)地位,，因此我們必須對支持這一權(quán)利的法律制度和指導(dǎo)思想有清晰的了解,。

新中國建立農(nóng)民集體所有權(quán)，是為了其所有成員的生存和發(fā)展既能夠得到保障也能夠比較平等地獲得保障,，而這一保障的來源是農(nóng)業(yè)和集體這兩個(gè)因素的結(jié)合,。這一指導(dǎo)思想是理解這種權(quán)利的核心。我國《憲法》,、《物權(quán)法》都規(guī)定了集體所有權(quán)，并將其規(guī)定為社會主義的基本權(quán)利制度之一。數(shù)十年過去,，我們應(yīng)該看到當(dāng)時(shí)的指導(dǎo)思想和現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)體制之間,、法律規(guī)定的“農(nóng)民集體”和現(xiàn)實(shí)之間已經(jīng)產(chǎn)生了很大的差距。在這一點(diǎn)上,，如何認(rèn)識“農(nóng)民集體”已經(jīng)成為關(guān)鍵,。

上述法律條文所說的集體，還是立法者限于上個(gè)世紀(jì)六十年代到八十年代之間的“農(nóng)民集體”,。那時(shí)的土地所有權(quán)最顯著的特點(diǎn)是,，集體中的成員所享有的地權(quán)，沒有在法律上明確下來,。之所以這樣,，是因?yàn)槟莻€(gè)時(shí)候農(nóng)民集體是經(jīng)濟(jì)實(shí)體，是獨(dú)立核算的經(jīng)濟(jì)組織,，農(nóng)民在其中共同勞動共同分配,，集體作為所有權(quán)人，對于土地的經(jīng)營負(fù)擔(dān)全部的責(zé)任,；因?yàn)槌青l(xiāng)二元化體制的限制,，農(nóng)民家庭或者個(gè)人也只能參加集體的生產(chǎn)勞動才能夠獲得分配，因此他們作為集體的成員以及他們對于土地的權(quán)利都不會引發(fā)爭議,。這也就是說,，那時(shí)集體與成員之間就地權(quán)而生的法律關(guān)系，雖然不是由法律確切規(guī)定的,，但是也是明確肯定的,。

但是今天，除少部分農(nóng)村還保留集體經(jīng)營的地區(qū)之外,，多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村作為獨(dú)立核算單位的“農(nóng)民集體”普遍不存在了,，農(nóng)民家庭和個(gè)人的勞動與分配不必要通過集體，他們之間唯一的重要聯(lián)系就是對于土地的權(quán)利,。因?yàn)閷τ谕恋貦?quán)利的聯(lián)系,，原來集體中的成員的身份要不要確定、如何確定,、確定多少的問題逐漸發(fā)生爭議,。比如，現(xiàn)在很多法律戶籍意義的農(nóng)民離開土地在城市就業(yè)多年,，還保留著他們的地權(quán),。未來城市化背景下，越來越多的農(nóng)民進(jìn)城,，尤其是他們在城市長大,、工作的子女，在保留其農(nóng)民的身份，并進(jìn)而保留其對于集體土地的權(quán)利的情況下,，我們就不得不重新思考法律規(guī)定的農(nóng)民集體的法律形態(tài)問題,。即使是沒有進(jìn)城、仍然生活在農(nóng)村的農(nóng)民,，他們對于集體以及地權(quán)的認(rèn)識也與法律的規(guī)定不符,。此中一個(gè)最明顯的例子是，各個(gè)城市郊區(qū)的農(nóng)民集體都會遇到出嫁女兒不愿意離開本集體,，甚至要把自己的丈夫落戶在本集體的問題,。另外還有很多農(nóng)民集體中成員權(quán)的法律問題，主要是成員身份如何確定帶來的法律問題,。

是否需要在法律上確認(rèn)農(nóng)民家庭和個(gè)人的集體成員資格,，如何在法律上確認(rèn)？這個(gè)問題目前我國立法并無明確規(guī)定,。上個(gè)世紀(jì)五十年代農(nóng)民以土地加入合作社的初期,，雖然形成了“農(nóng)民集體”，但是那個(gè)時(shí)候的“農(nóng)民集體”包含了農(nóng)戶的土地所有權(quán)或者土地股權(quán),，農(nóng)民的成員資格是有財(cái)產(chǎn)權(quán)利保障的,。而1982年《憲法》以及現(xiàn)在我國法律中的“農(nóng)民集體”，卻來源于1962年的“人民公社六十條”,，它是以自然村落組建為基礎(chǔ),、以村落自然居民為“社員”自然構(gòu)成的組織體，其中的農(nóng)戶家庭或者個(gè)人并不享有類似于土地股權(quán)這樣的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,，所以農(nóng)民在集體中的成員資格也是虛的,，截至目前我國也沒有任何法律建立一套如何確定集體的成員、如何保障成員行使權(quán)利的制度,。所以成員權(quán)到目前為止還是沒有法律確認(rèn)的,。所以立法和現(xiàn)實(shí)情形不符合的現(xiàn)象是嚴(yán)重的。

但是在筆者的調(diào)查中發(fā)現(xiàn),，現(xiàn)實(shí)生活中的農(nóng)民對于自己在集體中成員權(quán)卻早已發(fā)明了一系列做法,，這些做法使得這種成員權(quán)變得越來越明確和牢固。其中最常見的做法,，就是將成員權(quán)做成“股權(quán)”,，并且按照“增人不增地、減人不減地”的原則,，落實(shí)到家庭,。這樣，不論農(nóng)民工作到何處,，其作為股權(quán)的成員權(quán)不會改變,。一些地方雖然沒有將農(nóng)民權(quán)利做成股權(quán),，但是也通過土地臺賬登記等方法，基本上予以“固化”,。據(jù)調(diào)查,，全國各地不論是進(jìn)城經(jīng)商就業(yè)的“農(nóng)民”還是在原地居住的農(nóng)民，他們在集體中的成員資格都已經(jīng)“固化”或者相對固化,。在成員權(quán)固化或者相對固化之后，家庭成員人數(shù)的變化,，也不會改變家庭在集體之中的成員比例,。已經(jīng)是集體成員的，其資格不會因?yàn)椴辉谶@里居住而喪失,；別的農(nóng)民也不會因?yàn)樵谶@里居住就成為本集體的成員,。這樣，已經(jīng)出嫁的女兒即使帶著女婿取得本集體成員的身份,，其家庭作為集體成員權(quán)股權(quán)也不會變化,。因?yàn)檗r(nóng)民的成員資格逐漸向股份權(quán)的方向發(fā)展，“農(nóng)民集體”再也不能保持原來那種以自然村落來劃分的情形,，而是朝著農(nóng)業(yè)法人化組織的形態(tài)發(fā)展,。

這種集體形態(tài)和成員權(quán)的發(fā)展，和我國目前一些政策文件的表達(dá)有相當(dāng)?shù)某鋈?。從法治社會的角度看,，這些變化是有益的，進(jìn)步的,。我國的政策和法律必須盡快反映農(nóng)村集體以及成員權(quán)發(fā)展變化的實(shí)際,，不能出現(xiàn)政策和立法長期與現(xiàn)實(shí)不符合的情形。另外我們也要認(rèn)識到,，這些變化對農(nóng)村土地“三權(quán)分置”影響很大,。因?yàn)槟壳巴恋亟?jīng)營人進(jìn)入農(nóng)村，主要是和農(nóng)民集體訂立合同,。所以推行“三權(quán)分置”必須首先考慮集體之中的農(nóng)民成員是否同意的問題,。

三、如何認(rèn)識土地承包經(jīng)營權(quán)的法理和現(xiàn)實(shí)

在推行“三權(quán)分置”的經(jīng)營模式時(shí),，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)毫無爭議是其基礎(chǔ),。隨著中央提出的“長久不變”精神的落實(shí)，土地承包經(jīng)營權(quán)體現(xiàn)的執(zhí)政黨人民權(quán)利觀念不斷強(qiáng)化的趨勢會逐漸被我國社會所理解,，該權(quán)利也一定會成為我國未來農(nóng)村法律制度建設(shè)的關(guān)鍵因素,。但是，隨著近年來脫離農(nóng)業(yè)的農(nóng)村人口急劇增加,，原來以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)民家庭卻出現(xiàn)土地不夠用的問題,。因此,，有人提出了適當(dāng)減弱農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的剛性、恢復(fù)農(nóng)民集體的承包地調(diào)整權(quán),、將不再以農(nóng)業(yè)為主業(yè)的農(nóng)民土地交給種地農(nóng)民的觀點(diǎn),。但是，調(diào)整土地的出發(fā)點(diǎn)并不正確,。因?yàn)?，一是?dāng)代農(nóng)業(yè)并不能以其產(chǎn)出足夠地保障農(nóng)業(yè)就業(yè)者；二是不調(diào)整地權(quán),，同樣能夠依據(jù)其他合法的方法（比如土地租賃,，或者比如本文討論的新設(shè)“土地經(jīng)營權(quán)”）來滿足農(nóng)業(yè)就業(yè)者耕作的需要。調(diào)整土地不但要產(chǎn)生很大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),，而且會產(chǎn)生政治上的不穩(wěn)定,。

筆者在從事“三權(quán)分置”問題的研究過程中，發(fā)現(xiàn)對于“長久不變”精神下的承包經(jīng)營權(quán)理解不足的,，主要還有如下觀點(diǎn)：一是集體的權(quán)利應(yīng)該永遠(yuǎn)高于農(nóng)民家庭或者個(gè)人的權(quán)利,，應(yīng)該在法律上明確土地承包經(jīng)營權(quán)的期限，以方便集體調(diào)整農(nóng)戶土地,?？傊粦?yīng)該過分強(qiáng)調(diào)“長久不變”。二是傳統(tǒng)民法中用益物權(quán)都是從所有權(quán)中派生出來的,，現(xiàn)在農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)也是從集體所有權(quán)中派生出來的,，因此土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容和期限應(yīng)該受到集體所有權(quán)的限制，長久不變于理不足,。

目前出版的中國物權(quán)法的法學(xué)著述,，都是按照傳統(tǒng)民法中的用益物權(quán)的特征來確定土地承包經(jīng)營權(quán)的法律屬性的。我們認(rèn)為,，以上這兩種觀點(diǎn),，不但不符合指導(dǎo)我國農(nóng)村發(fā)展的社會主義思想，而且也不符合先有農(nóng)戶地權(quán),、然后才有集體地權(quán)的事實(shí),。農(nóng)民集體和集體成員之間真正的法律關(guān)系，是“農(nóng)民集體”及其集體土地所有權(quán)來源于農(nóng)民入社,。農(nóng)民入社之后,，他們還是土地的主人，這個(gè)身份并沒有改變,。農(nóng)民集體應(yīng)該是一個(gè)個(gè)農(nóng)民家庭或者個(gè)人共有的集體,，而不是另一個(gè)主體來當(dāng)土地的主人。正是根據(jù)這一點(diǎn),，筆者完全不同意我國某些立法機(jī)關(guān)或者官員按照傳統(tǒng)民法中所有權(quán)和用益物權(quán)之間的法律邏輯來確定土地承包經(jīng)營權(quán)的法律屬性的觀點(diǎn),。在傳統(tǒng)民法中,，土地所有權(quán)人和用益物權(quán)人是完全兩個(gè)毫無關(guān)系的民事主體享有的權(quán)利，比如地主和佃戶之間的權(quán)利,?？墒俏覈霓r(nóng)民集體恰恰是農(nóng)民自己的集體，農(nóng)民在集體中享有成員權(quán),。農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權(quán),，恰恰就是依據(jù)自己在集體中作為所有權(quán)人一份子享有的地權(quán)。這種關(guān)系怎么能夠用傳統(tǒng)民法中的用益物權(quán)理論來解釋,？如何用這種理論來解釋,？

正是從以上分析，對中央提出的“長久不變”表示完全理解堅(jiān)決支持,。因?yàn)椋r(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán),，正是他們作為土地所有權(quán)人的一部分所享有的一項(xiàng)“自物權(quán)”,；而且,農(nóng)民家庭和個(gè)人在集體之中的成員權(quán)事實(shí)上已經(jīng)固化或者相對固化，所以土地承包經(jīng)營權(quán)作為“自物權(quán)”的特征會越來越強(qiáng)烈,。推行“三權(quán)分置”需要土地支配關(guān)系的長久化,，如果農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)期限不能長久，“三權(quán)分置”期限不會長久,，也就會失去其意義,。

四、關(guān)于建立另一個(gè)“土地經(jīng)營權(quán)”的討論

（一）法律定義

按照“三權(quán)分置”的政策設(shè)想,，這個(gè)權(quán)利應(yīng)該是集體經(jīng)濟(jì)組織,、現(xiàn)有土地承包人之外的另外一個(gè)民事主體取得的直接占有耕作土地的權(quán)利。其特征是：（1）該權(quán)利應(yīng)該是現(xiàn)有農(nóng)村土地承包人之外的另一個(gè)民事主體享有的權(quán)利,，經(jīng)營人甚至可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織之內(nèi)的其他成員,。（2）該權(quán)利受到約定的期限限制。（3）權(quán)利的內(nèi)容僅限于農(nóng)業(yè)型的耕作,，而不能從事非農(nóng)經(jīng)營,。中央文件提出了這種權(quán)利應(yīng)該可以轉(zhuǎn)讓、可以抵押的要求,，如何認(rèn)識這一權(quán)利,，是落實(shí)中央文件要求的要點(diǎn)。

（二）改革實(shí)踐需要的是物權(quán)化的“經(jīng)營權(quán)”

“三權(quán)分置”實(shí)踐多年來,，事實(shí)上已經(jīng)有兩種“經(jīng)營權(quán)”類型得到了法律的直接或者間接承認(rèn),。其一，租賃權(quán)類型的“經(jīng)營權(quán)”,。它是按照“合同法”第13章“租賃合同”的規(guī)定產(chǎn)生的,。權(quán)利人依據(jù)租賃合同占有耕地經(jīng)營,，不需要不動產(chǎn)登記、公證,，但是也不可以獨(dú)立轉(zhuǎn)讓和設(shè)置抵押,，權(quán)利人也無法獨(dú)立起訴和應(yīng)訴。其二,，農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)入股組建合作社,，由合作社取得土地的經(jīng)營權(quán)。但是,，合作社對于入社土地的支配權(quán)利,，至今在法律上還是不明確的。

但是,，根據(jù)中央提出“經(jīng)營權(quán)”應(yīng)該可轉(zhuǎn)讓,、可抵押的要求，這種權(quán)利應(yīng)該被設(shè)計(jì)成為物權(quán)才行,。但是,，物權(quán)化的“經(jīng)營權(quán)”在我國法律中還不存在。只有將這種權(quán)利發(fā)展成為物權(quán),，才能夠滿足可轉(zhuǎn)讓,、可抵押的要求。據(jù)我們的調(diào)查,，改革實(shí)踐中越是希望長期經(jīng)營的人,，越希望將該權(quán)利物權(quán)化。現(xiàn)實(shí)中對該權(quán)利物權(quán)化的要求還是很強(qiáng)烈的,。因此,，我們也在這里做出應(yīng)該把物權(quán)化的經(jīng)營權(quán)當(dāng)作立法或者修法工作的呼吁。

土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化之后,，和債權(quán)性質(zhì)的租賃權(quán)最大的區(qū)別是：（1）該權(quán)利的存續(xù)期間可以跨越《合同法》規(guī)定的20年的最高期限,，滿足權(quán)利人長期的生產(chǎn)經(jīng)營的需要。（2）強(qiáng)化了這種權(quán)利進(jìn)入市場的能力,，可以轉(zhuǎn)讓,、可以抵押。通過不動產(chǎn)登記,，該權(quán)利的市場機(jī)能得到強(qiáng)化,。（3）權(quán)利人就可以以自己的名義獨(dú)立起訴、應(yīng)訴,，這對于保護(hù)這種權(quán)利是非常必要的,。

（三）新設(shè)物權(quán)不要妨害土地承包經(jīng)營權(quán)

依據(jù)中央文件精神，建立“三權(quán)分置”,，新提出的“經(jīng)營權(quán)”不得妨害現(xiàn)有農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán),。目前有機(jī)構(gòu)提出的立法或者修法方案,，采納了將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)改稱為承包權(quán)、把新設(shè)的權(quán)利叫經(jīng)營權(quán)的做法,。這個(gè)做法不妥,，因?yàn)樗梁α爽F(xiàn)有的土地承包經(jīng)營權(quán)的制度穩(wěn)定性，而且必然會造成政策混亂,，更令人擔(dān)憂的是引起農(nóng)民心理不穩(wěn),。因此筆者的觀點(diǎn)是在土地承包經(jīng)營權(quán)之外，另外確定新創(chuàng)設(shè)的“經(jīng)營權(quán)”的法律名稱,?？梢栽诹⒎ㄖ袑⑵涿麨椤案鹘?jīng)營權(quán)”或者“耕作權(quán)”。理由有：（1）強(qiáng)調(diào)該權(quán)利只能針對耕作地,，也不能將耕作地改變用途,。（2）醒目地將它和農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)區(qū)別開來，體現(xiàn)穩(wěn)定農(nóng)民基本權(quán)利的思想,。（3）傳統(tǒng)民法中就有這個(gè)權(quán)利概念的先例,。有觀點(diǎn)認(rèn)為，中央文件已確定將這個(gè)權(quán)利稱之為“經(jīng)營權(quán)”,，所以還是應(yīng)該使用經(jīng)營權(quán)這個(gè)名詞。筆者認(rèn)為,，中央文件只是指明了改革的方向,。采用“耕作經(jīng)營權(quán)”或者“耕作權(quán)”的名稱是符合中央文件精神的。

（四）制度建設(shè)問題

如果將該權(quán)利規(guī)定為物權(quán),，立法還要建立的制度有：（1）關(guān)于權(quán)利人的制度?，F(xiàn)行權(quán)利人范圍可以包括非本集體成員、城市資本成立的農(nóng)業(yè)公司等,。（2）權(quán)利取得的方式,，尤其是土地經(jīng)營合同，應(yīng)該建立明確的制度,。目前的修法方案,，只承認(rèn)經(jīng)營人和農(nóng)戶個(gè)人訂立合同這種情況，但是現(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)營人和“農(nóng)民集體”訂立合同的情形更多,，在法律上更有價(jià)值,。法律不反映這些情況是不行的。（3）權(quán)利內(nèi)容必須明確規(guī)定,。包括許可權(quán)利人將其權(quán)利轉(zhuǎn)讓,、抵押、入股等規(guī)則,，在法律上都應(yīng)加以明確規(guī)定,。（4）關(guān)于登記與發(fā)證的規(guī)則,。（5）權(quán)利的限制、行使權(quán)利的條件以及權(quán)利的收回等,。最周全的制度設(shè)計(jì),，是在“農(nóng)村土地承包法”修改時(shí)，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的第五節(jié)之后增加一個(gè)第六節(jié),對這種權(quán)利專門做出規(guī)定,，以免新的制度創(chuàng)設(shè)擾亂原來的制度框架,。