黨的十八屆四中全會在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中指出,，“優(yōu)化司法職權配置,，健全公安機關、檢察機關,、審判機關,、司法行政機關各司其職，偵查權,、檢察權,、審判權、執(zhí)行權相互配合、相互制約的體制機制,。完善司法體制,，推動實行審判權和執(zhí)行權相分離的體制改革試點?！币呀?jīng)把執(zhí)行權提升到了一個與偵查權,、檢察權、審判權相對平行的高度,，并對“審執(zhí)分離”的改革方向作了進一步的明確,。

堅持問題導向解決突出問題

“審執(zhí)分離”改革的緣由，主要是現(xiàn)行民事執(zhí)行體制中存在諸多亟須解決的問題,，包括執(zhí)行難,、執(zhí)行亂、執(zhí)行腐敗等,。執(zhí)行難問題不僅是法律問題,，而且是社會問題。解決執(zhí)行難問題是一項系統(tǒng)工程,，需要系統(tǒng)治理,、依法治理、綜合治理,、源頭治理,。

然而，關于解決執(zhí)行難問題的分析與對策方案,，并不適用于解決執(zhí)行亂和執(zhí)行腐敗的問題。執(zhí)行亂和執(zhí)行腐敗的問題實質(zhì)是民事執(zhí)行權的濫用,，而民事執(zhí)行中之所以出現(xiàn)一些權力濫用和腐敗現(xiàn)象,，根源在于現(xiàn)行執(zhí)行制度缺乏分權和制衡。執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)設于法院,，法院自審自執(zhí),、裁斷性的權力與實施性的強制權力合一，不僅易于導致法官在審判和執(zhí)行中進行權力尋租,，而且當事人如想就法院執(zhí)行中的違法行為,、權力尋租提出質(zhì)疑，只能向執(zhí)行機構(gòu)所在的法院提出,，但是要法院自己糾正自己執(zhí)行機構(gòu)的違法行為,，其難度可想而知。當事人實際上很難在這種體制中尋求有效的權利救濟,。同時,，現(xiàn)行民事執(zhí)行體制的監(jiān)督主要是法院系統(tǒng)內(nèi)上級對下級執(zhí)行機構(gòu)的監(jiān)督，監(jiān)督力量不是來自于外部,，屬于“自己裁判,、自己執(zhí)行,、自己監(jiān)督”。這種集多重權力于一身的狀況極易形成“化學反應式”的權力失控,，而且會因權力自成體系而形成外部難以介入的“黑洞”,。多重權力的高度集中并形成閉合回路，導致實踐中執(zhí)行腐敗問題比司法工作的其他方面更為突出——占全國法院干警 1/10 的執(zhí)行干警中,，發(fā)生違法違紀問題的就有1/3,。而且，執(zhí)行腐敗案一般都涉及部門窩案,、串案問題嚴重,，涉案金額巨大，時間跨度長,，社會影響極壞,，嚴重敗壞了人民法院的形象。

審判權與執(zhí)行權均由法院行使是現(xiàn)行民事執(zhí)行制度的結(jié)構(gòu)性缺陷和體制弊端,，因此導致執(zhí)行中的不公正問題突顯且難以解決,，并與執(zhí)行難形成疊加效應。應當看到,，解決了執(zhí)行難問題并不等于能解決執(zhí)行亂或執(zhí)行腐敗,，但不解決執(zhí)行亂、執(zhí)行腐敗問題,，執(zhí)行難問題的解決也必然是有限的而非“徹底”的,。換言之，不以保障公平正義為根本目標的解決思路,，不以解決制約執(zhí)行公平正義的根本體制問題的改革思路,，難以真正發(fā)揮“審執(zhí)分離”改革之固本清源、長治久安之效,。

明確審判權與執(zhí)行權的性質(zhì)

“審執(zhí)分離”的改革,，涉及審判權與執(zhí)行權的性質(zhì)問題，只有明確了執(zhí)行權的性質(zhì),，才能為審執(zhí)分離改革奠定堅實的基礎,。

審判權作為司法判斷權，具有被動性,、中立性,、獨立性、專屬性和終局性的特征,。而對于執(zhí)行權的性質(zhì),，目前學界認識不完全統(tǒng)一，有主張執(zhí)行權是司法權，有主張執(zhí)行權是行政權,，另有主張執(zhí)行權是司法權與行政權的復合型權力,。其中，執(zhí)行權的復合權說是主流觀點,，法院傾向于主張執(zhí)行權是由具有司法權屬性的“執(zhí)行裁判權”和具有行政權屬性的“執(zhí)行實施權”復合構(gòu)成,。

將執(zhí)行權的性質(zhì)歸結(jié)于司法權，是將兩種性質(zhì)明顯不同的權力混為一談,；而執(zhí)行權的復合權說的錯誤在于,，將“在執(zhí)行程序中行使裁判權”和“執(zhí)行權中包含裁判權”相混同。很顯然,，執(zhí)行中的裁判行為依然是法院司法權的體現(xiàn),，不能因為執(zhí)行中可能存在需要裁判的情況，如對執(zhí)行異議,、案外人執(zhí)行異議之訴進行裁判,，就錯誤地認為裁判權是執(zhí)行權的組成部分。

質(zhì)言之,，民事執(zhí)行權既不是司法權,，也不是具有司法性和行政性雙重屬性的復合型權力。從屬性和內(nèi)容看,，民事執(zhí)行作為一種實現(xiàn)民事權利的手段,，與以訴辯、裁判為核心的民事訴訟有著本質(zhì)的區(qū)別已經(jīng)成為人們的共識,。執(zhí)行權作為一種實現(xiàn)權,，具有確定性、主動性,、命令性,、強制性等特征，完全不同于具有中立性,、被動性、終局性的司法權,。純粹的執(zhí)行權只可能是一種行政性的權力,，應當從行使司法權的法院中分離出來。

基于執(zhí)行權的行政權性質(zhì),，將執(zhí)行權歸位于行政部門,，才符合憲法原則，才符合現(xiàn)代國家治理原理,，且與政府作為行政權主體擁有的資源相匹配,。政府資源遠超司法資源，執(zhí)行責任歸于政府行政部門后，政府可以動用一切資源保證判決執(zhí)行,。要根治執(zhí)行難,，就要用足行政資源，而不能采用給司法增加行政資源的方式,，讓法院變成另一個強力的行政執(zhí)法部門,，以至于與其作為司法機構(gòu)的性質(zhì)、職能完全不符,。

審執(zhí)分離體制改革的目標與價值取向

審執(zhí)分離改革是優(yōu)化司法職權配置的一部分,。在《決定》中，關于審執(zhí)分離改革的內(nèi)容,，位于標題為“保證公正司法,，提高司法公信力”的第四部分、以“優(yōu)化司法職權配置”為導語的第（二）節(jié),。從合目的性的角度解讀,，審執(zhí)分離改革與司法改革的其他舉措一樣，都是旨在著力破解影響法治社會建設的體制機制障礙,，都要服從“保證公正司法,，提高司法公信力”的司法改革總目標。

審執(zhí)分離改革作為體制改革,，是國家權力配置的重大調(diào)整,，必須從優(yōu)化審判權與執(zhí)行權的職權配置入手展開。目前關于審執(zhí)分離的改革意見主要存在內(nèi)分與外分之爭,。內(nèi)分說根據(jù)執(zhí)行權的復合權說,，主張審判權與執(zhí)行權應由法院統(tǒng)一行使，推動審執(zhí)分離的工作是在法院內(nèi)部將執(zhí)行裁決權和執(zhí)行實施權分交不同部門行使,。這種內(nèi)分式改革下的“審執(zhí)分離”,，只是法院的審判業(yè)務庭與執(zhí)行局的分離。不應否定法院這些年在解決執(zhí)行難問題上付出的努力和取得的成績,，但從解決執(zhí)行難具體而有效的措施來看,，執(zhí)行難問題的解決與審執(zhí)的內(nèi)分模式并無必然聯(lián)系，而內(nèi)分模式對于執(zhí)行不公正和執(zhí)行腐敗問題的解決,，卻存在著體制性的牽制,，難以有效推進問題的解決。實踐中,，執(zhí)行亂,、執(zhí)行腐敗問題依然得不到有效防治，即為明證,。

從推進國家治理體系,、治理能力現(xiàn)代化出發(fā),，從有利于解決執(zhí)行不公正問題以及執(zhí)行中當事人等的權利救濟問題出發(fā)，執(zhí)行體制改革必須規(guī)范權力配置關系,，真正達至審判權與執(zhí)行權的職能分離,、司法權對執(zhí)行權的有效制約、防止執(zhí)行權的濫用,，使執(zhí)行公正在權力結(jié)構(gòu)和體制上獲得保障,，使當事人能夠有效地獲得權利救濟，使審判權和執(zhí)行權按照司法權和行政權各自不同的機制獨立運行,。只有采納外分的模式,，由法院以外的機構(gòu)行使民事執(zhí)行權，民事執(zhí)行活動才能真正得到法院,、檢察機關的雙重監(jiān)督,，正確運用外部權力的制衡保障執(zhí)行權，執(zhí)行難,、執(zhí)行亂等由于體制權力配置不合理造成的弊端才能被克服,，這樣才符合現(xiàn)代民事執(zhí)行制度設置的規(guī)律，同時也才能真正提高國家司法權的權威性,、公正性與公信力,。