在我國(guó)現(xiàn)行立法體制下,，設(shè)區(qū)市立法權(quán)的行使要受到法律保留、列舉事項(xiàng),、立法權(quán)能三方面的限制,。出于對(duì)《立法法》既定立法制度的遵循，取得立法權(quán)的設(shè)區(qū)市應(yīng)當(dāng)在此界限范圍內(nèi)行使其立法權(quán),。但是,，這并不意味著現(xiàn)行設(shè)區(qū)市立法權(quán)制度已無(wú)進(jìn)一步改進(jìn)或完善的空間了。現(xiàn)行設(shè)區(qū)市立法權(quán)制度的合理性,、實(shí)效性及《立法法》修改過(guò)程中各種意見(jiàn),、建議、觀點(diǎn)的正確性,，都有待在設(shè)區(qū)市立法權(quán)制度的實(shí)施過(guò)程中得到進(jìn)一步驗(yàn)證,。

一、法律保留對(duì)設(shè)區(qū)市立法權(quán)的限制

法律保留是一個(gè)發(fā)端于歐洲的公法概念,，1215年英國(guó)《大憲章》中所宣示的罪刑法定原則和捐稅同意權(quán)就蘊(yùn)涵著法律保留的思想,。1789年法國(guó)《人權(quán)與公民權(quán)利宣言》第4條明確宣告：“只有經(jīng)過(guò)立法者同意并且形諸法律后，國(guó)家才可以限制人民之權(quán)利,。”1886年,，德國(guó)著名公法學(xué)者奧托·邁耶在《德國(guó)行政法原理》一書(shū)中首次提出了“法律保留”的概念,。根據(jù)邁耶的界定，法律保留是指在特定范圍內(nèi)對(duì)行政自行作用的排除,，因此,，其本質(zhì)上決定著立法權(quán)與行政權(quán)的界限，從而也決定著行政自主性的大小,。[1]P72奧托·邁耶的法律保留理論被稱為“侵害保留”,，其后，又出現(xiàn)了“全部保留理論”,、“權(quán)力保留理論”,、“功能結(jié)構(gòu)取向理論”及“重要性理論”等,，從而使法律保留的適用范圍不斷得到擴(kuò)展。

法律保留條款普遍存在于大多數(shù)國(guó)家的憲法之中,，例如：《聯(lián)邦德國(guó)基本法》第2條第2款規(guī)定：“人人有生命與身體之不可侵犯權(quán),。個(gè)人之自由不可侵犯。此等權(quán)利惟根據(jù)法律始得干預(yù)之,?！薄兑獯罄埠蛧?guó)憲法》第13條第2款規(guī)定：“非在法律規(guī)定的情況下并依法律規(guī)定的方式，由司法當(dāng)局附有理由的行為執(zhí)行,，一切形式的拘留,、檢查或人身搜查，以及其他任何對(duì)人身自由的限制都不得進(jìn)行,?！薄度鹗柯?lián)邦憲法》第31條第1款規(guī)定：“除非在法律規(guī)定的情況下并依法律規(guī)定的方式，任何人的自由不得被剝奪,?！薄栋突固挂了固m共和國(guó)憲法》第4條規(guī)定：“享受法律之保障與合法之待遇，為全體國(guó)民及現(xiàn)居巴基斯坦境內(nèi)之其他人民不可侵犯之權(quán)利,。尤其：（一）非依法律,，不得有妨害人民生命、自由,、身體,、名譽(yù)或財(cái)產(chǎn)之行為；（二）非法律禁止事項(xiàng),，不得阻礙人民為之,；（三）非法律要求之事項(xiàng)，不得強(qiáng)迫人民為之,?！薄栋⒏⒐埠蛧?guó)憲法》第19條規(guī)定：“凡不妨害公共秩序或善良風(fēng)俗，亦不侵害第三者之行為,，均聽(tīng)從上帝,，不受大法官之拘束。未經(jīng)法律規(guī)定之事項(xiàng),，不得強(qiáng)制本國(guó)居民為之,；未經(jīng)法律禁止者，亦不得制止之,?！薄抖砹_斯聯(lián)邦憲法》第55條第3款規(guī)定：“人和公民的權(quán)利和自由，只能在捍衛(wèi)憲法制度基礎(chǔ)、他人的道德,、健康,、權(quán)利和合法利益、保證國(guó)防和國(guó)家安全所必須的限度內(nèi),，由聯(lián)邦法律予以限制”,。

我國(guó)《憲法》雖然沒(méi)有專門(mén)的法律保留條款，但其相關(guān)規(guī)定卻包含了法律保留的意蘊(yùn),。例如,，《憲法》第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán),。國(guó)家為了公共利益的需要,，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。在我國(guó),，集中體現(xiàn)法律保留原則的是2000年出臺(tái)的《立法法》關(guān)于全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法事項(xiàng)的規(guī)定,。根據(jù)該法第8條之規(guī)定，下列事項(xiàng)只能制定法律：（1）國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng),；（2）各級(jí)人民代表大會(huì),、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生,、組織和職權(quán),；（3）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度,、基層群眾自治制度,；（4）犯罪和刑罰；（5）對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪,、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰,；（6）對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收；（7）民事基本制度,；（8）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政,、稅收、海關(guān),、金融和外貿(mào)的基本制度,；（9）訴訟和仲裁制度；（10）必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng),。在此基礎(chǔ)上,，2015年修正的《立法法》對(duì)該條做了一定修改,，其一是將“稅收基本制度”單獨(dú)作為一項(xiàng),，即“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”單列；另一是將“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收”改為“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收,、征用”,。前一改動(dòng)，主要是為了體現(xiàn)“稅收法定原則”的要求,；[2]后一改動(dòng)是因?yàn)樵瓉?lái)很多立法中對(duì)“征收”和“征用”是不加區(qū)分的,，而自2004年《憲法修正案》對(duì)其做了區(qū)分之后，相關(guān)立法均對(duì)二者予以區(qū)分,，故修改后的《立法法》也做了區(qū)分,。

《立法法》在規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)的專屬立法事項(xiàng)的同時(shí)，又于第9條規(guī)定：“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的,，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定,，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī),，但是有關(guān)犯罪和刑罰,、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外”,。由此可見(jiàn),，《立法法》規(guī)定的法律保留的事項(xiàng)并非全部屬于“絕對(duì)保留事項(xiàng)”，也包括“相對(duì)保留事項(xiàng)”,。其中,，有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰,、司法制度等事項(xiàng)屬于“絕對(duì)保留事項(xiàng)”,，只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律予以規(guī)范；“絕對(duì)保留事項(xiàng)”以外的其他事項(xiàng)則屬于“相對(duì)保留事項(xiàng)”,，全國(guó)人大及其常委會(huì)尚未制定法律的,，國(guó)務(wù)院可以先制定行政法規(guī)。此外,，《立法法》還于第74條規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省,、市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)決定，制定法規(guī),，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施”,。而設(shè)區(qū)市立法權(quán)顯然不能為《立法法》第9條和第74條關(guān)于授權(quán)立法之規(guī)定所涵蓋。因此,，就《立法法》第8條所規(guī)定的全國(guó)人大及其常委會(huì)的專屬立法事項(xiàng),，設(shè)區(qū)市立法權(quán)之行使，須受法律保留原則之限制,，屬于“不可為”的范疇,。

二,、列舉事項(xiàng)對(duì)設(shè)區(qū)市立法權(quán)的限制

2000年《立法法》關(guān)于較大市制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的事項(xiàng)范圍的規(guī)定與省、自治區(qū),、直轄市制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的事項(xiàng)范圍的規(guī)定是一致的,，未作明確區(qū)分。但是,，2015年新修改的《立法法》在擴(kuò)大享有立法權(quán)的設(shè)區(qū)市的數(shù)量的同時(shí),，在立法事項(xiàng)上卻做了明確限定，即將設(shè)區(qū)市行使立法權(quán)的事項(xiàng)范圍明確限定為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理,、環(huán)境保護(hù),、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”。

第一,，關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面的事項(xiàng),。“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”之表述在語(yǔ)義上有兩種含義,，一是“城鄉(xiāng)建設(shè)與城鄉(xiāng)建設(shè)管理”,，另一是“城鄉(xiāng)建設(shè)與城鄉(xiāng)管理”。兩種含義所涵蓋的事項(xiàng)范圍大不一樣,，前者僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)及對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)的管理,，后者則除城鄉(xiāng)建設(shè)之外，還包括對(duì)城鄉(xiāng)各項(xiàng)事務(wù)的管理,。那么,，作為設(shè)區(qū)市立法權(quán)的明確列舉事項(xiàng)之一的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”應(yīng)采哪種含義呢?對(duì)此，第十二屆全國(guó)人大法律委員會(huì)在《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）〉審議結(jié)果的報(bào)告》中做了相應(yīng)說(shuō)明,，即“法律委員會(huì)經(jīng)研究認(rèn)為,，‘城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù),、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)’,，范圍是比較寬的。比如,，從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理看,，就包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),、市政管理等”,。該說(shuō)明作為一種對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”一詞的“權(quán)威解讀”，其含義仍然是不太確定的,。因?yàn)椤俺青l(xiāng)建設(shè)與管理包括城鄉(xiāng)規(guī)劃,、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等”中的“等”字即有“等內(nèi)等”和“等外等”之分,。如果是前者,，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理方面的事項(xiàng)就只限于城鄉(xiāng)規(guī)劃,、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理,，而如果是后者，則不限于這些事項(xiàng),。筆者認(rèn)為,，對(duì)此應(yīng)從寬把握。一者是,，將“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”嚴(yán)格限定為“城鄉(xiāng)規(guī)劃,、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理”,，將難以滿足設(shè)區(qū)市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理領(lǐng)域的立法需求,；二者是，從寬把握與第十二屆全國(guó)人大法律委員會(huì)所做的上述說(shuō)明中的“范圍是比較寬的”解讀相吻合的,。但是,，從寬把握并不是沒(méi)有任何邊界的，并不意味著設(shè)區(qū)市行使立法權(quán)可以及于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理的一切事務(wù),。這是因?yàn)?，城鄉(xiāng)管理的事務(wù)是非常寬泛的，幾乎可以等同于國(guó)內(nèi)事務(wù)中除了國(guó)家層面事務(wù)以外的所有事務(wù),，甚至環(huán)境保護(hù),、歷史文化保護(hù)方面的事項(xiàng)都可歸入。故此,，對(duì)于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”方面的事項(xiàng),，在全國(guó)人大常委會(huì)作出明確的立法解釋之前，應(yīng)以“城鄉(xiāng)規(guī)劃,、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),、市政管理”三方面事項(xiàng)為主，再加上與之類屬相近的事項(xiàng),。具體而言,，諸如城鄉(xiāng)規(guī)劃，城鄉(xiāng)道路,、水,、電、氣,、熱等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，醫(yī)院、學(xué)校,、文體設(shè)施等公共設(shè)施建設(shè),，市容,、市政管理，以及對(duì)城鄉(xiāng)人員,、組織的服務(wù)和管理等行政管理事項(xiàng),，均應(yīng)包括在內(nèi)。[3]

第二,，關(guān)于環(huán)境保護(hù)方面的事項(xiàng),。對(duì)于什么是環(huán)境保護(hù)方面的事項(xiàng)，《立法法》同樣沒(méi)有做出明確界定,。就此,，第十二屆全國(guó)人大法律委員會(huì)在《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）〉審議結(jié)果的報(bào)告》中做了相應(yīng)說(shuō)明，即“從環(huán)境保護(hù)看,，按照環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定,，范圍包括大氣、水,、海洋,、土地、礦藏,、森林,、草原、濕地,、野生生物,、自然遺跡、人文遺跡等,?！倍?014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第2條規(guī)定：“本法所稱環(huán)境，是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過(guò)人工改造的自然因素的總體,，包括大氣,、水、海洋,、土地,、礦藏、森林,、草原,、濕地、野生生物,、自然遺跡,、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū),、風(fēng)景名勝區(qū),、城市和鄉(xiāng)村等,。”可見(jiàn),，全國(guó)人大法律委員會(huì)的上述說(shuō)明對(duì)環(huán)境保護(hù)方面事項(xiàng)的列舉是不完整的,，此事項(xiàng)范圍應(yīng)以《環(huán)境保護(hù)法》第2條的規(guī)定為準(zhǔn)。至于其中的“城市和鄉(xiāng)村”,，在《環(huán)境保護(hù)法》中只是將它們作為影響人類生存和發(fā)展的整體構(gòu)成物,，而并非要將一切城鄉(xiāng)活動(dòng)納入其調(diào)整范圍，否則,，《環(huán)境保護(hù)法》就成為一部調(diào)整城市和鄉(xiāng)村所有活動(dòng)的“大法”了。

第三,，關(guān)于歷史文化保護(hù)方面的事項(xiàng),。對(duì)于歷史文化保護(hù)方面事項(xiàng)的范圍，不僅僅是《立法法》沒(méi)有做出明確界定,，全國(guó)人大法律委員會(huì)在相關(guān)報(bào)告中也未做出相應(yīng)說(shuō)明,。但這并不意味著就此事項(xiàng)范圍就無(wú)章可循了。首先是,，《文物保護(hù)法》第2條對(duì)于具有物質(zhì)形態(tài)的歷史文化——文物的保護(hù)范圍有明確規(guī)定,，文物認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法由國(guó)務(wù)院文物行政部門(mén)制定，并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),。具有科學(xué)價(jià)值的古脊椎動(dòng)物化石和古人類化石同文物一樣受國(guó)家保護(hù),。其次是，《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法》第2條對(duì)非物質(zhì)形態(tài)的歷史文化——非物質(zhì)文化遺產(chǎn)也有明確規(guī)定,，屬于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)組成部分的實(shí)物和場(chǎng)所,，凡屬文物的，適用《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》的有關(guān)規(guī)定,。這兩方面的規(guī)定,，基本上可以涵蓋歷史文化的范圍。當(dāng)然,，《文物保護(hù)法》和《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法》規(guī)定的文物和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)之外的具有保護(hù)價(jià)值的歷史文化形態(tài)（如古跡,、傳統(tǒng)工藝、傳統(tǒng)藝術(shù)及習(xí)俗等）,，也應(yīng)當(dāng)歸入“歷史文化保護(hù)”的范圍,。

值得注意的是，新修改的《立法法》在將設(shè)區(qū)市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)明確限定為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理,、環(huán)境保護(hù),、歷史文化保護(hù)”三方面事項(xiàng)的同時(shí)，又規(guī)定“法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的,，從其規(guī)定”,。就二者之間的邏輯關(guān)系而言,，后者應(yīng)當(dāng)是前者的例外規(guī)定，也就是說(shuō),，設(shè)區(qū)市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)原則上應(yīng)限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理,、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”三方面的事項(xiàng),，但是,，在法律明確規(guī)定就某一事項(xiàng)設(shè)區(qū)市應(yīng)當(dāng)或可以制定地方性法規(guī)予以規(guī)范時(shí)，設(shè)區(qū)市則應(yīng)當(dāng)或可以就該事項(xiàng)制定地方性法規(guī),。從全國(guó)人大法律委員會(huì)《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)立法法修正案（草案）〉修改情況的匯報(bào)》的相關(guān)表述中亦可得出該結(jié)論,。例如，《立法法》第77條第1款規(guī)定：“地方性法規(guī)案,、自治條例和單行條例案的提出,、審議和表決程序，根據(jù)中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法,，參照本法第二章第二節(jié),、第三節(jié)、第五節(jié)的規(guī)定,，由本級(jí)人民代表大會(huì)規(guī)定,。”據(jù)此,，有關(guān)地方性法規(guī)案的提出,、審議和表決程序的事項(xiàng)就屬于“法律另有規(guī)定可以制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)”，設(shè)區(qū)市的人大可以通過(guò)制定地方性法規(guī)予以規(guī)定,。在明確限定設(shè)區(qū)市立法權(quán)的事項(xiàng)范圍的同時(shí)又作出上述例外規(guī)定,，無(wú)疑為全國(guó)人大及其常委會(huì)通過(guò)法律調(diào)整設(shè)區(qū)市立法權(quán)的事項(xiàng)范圍留下了一定的制度空間。[4]但筆者認(rèn)為,，既然是例外規(guī)定,，就只能在個(gè)別情形下適用，否則,，《立法法》關(guān)于設(shè)區(qū)市立法權(quán)的事項(xiàng)范圍的限定將形同虛設(shè),，勢(shì)必有損立法制度本身的權(quán)威性。

此外,，為了解決原有49個(gè)享有立法權(quán)的三類較大市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)的效力延續(xù)問(wèn)題,，新修改的《立法法》規(guī)定，三類較大市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)涉及規(guī)定事項(xiàng)范圍以外的,，繼續(xù)有效,。該規(guī)定雖然解決了三類較大市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)的效力延續(xù)問(wèn)題，但仍有相關(guān)問(wèn)題尚未得到解決。主要有二：其一是,，三類較大市已經(jīng)制定的地方性法規(guī)涉及規(guī)定事項(xiàng)范圍以外的,，原制定機(jī)關(guān)能否對(duì)其進(jìn)行修改、廢止?其二是,，三類較大市已經(jīng)提請(qǐng)市人大常委會(huì)審議但尚未通過(guò)的地方性法規(guī),，涉及規(guī)定事項(xiàng)范圍以外的，能否繼續(xù)審議?就第一個(gè)問(wèn)題而言,，修改后的《立法法》第72條第6款規(guī)定三類較大市制定的涉及前述規(guī)定事項(xiàng)之外的地方性法規(guī)繼續(xù)有效,，雖然維護(hù)了法律體系的穩(wěn)定性，但是,，由于對(duì)于這些地方性法規(guī)的修改和廢止問(wèn)題卻未做規(guī)定,，從而使得三類較大市的立法權(quán)限規(guī)定呈現(xiàn)出明顯的不完整性。因?yàn)殡S著社會(huì)情勢(shì)的變化,，這些地方性法規(guī)也可能存在修改或廢止之必要,，如此一來(lái)，則必然面臨原制定主體有無(wú)相應(yīng)權(quán)限的問(wèn)題,。從理論上講,，一個(gè)完整的立法權(quán)包括制定,、修改和廢止規(guī)范性法律文件的權(quán)力,。因此，修改后的《立法法》第72條第2款規(guī)定包括三類較大市在內(nèi)的設(shè)區(qū)市的人大及其常委會(huì)只在前述三方面事項(xiàng)上有立法權(quán),，也就意味著其修改和廢止的權(quán)力亦不復(fù)存在了,。從務(wù)實(shí)和有助于問(wèn)題解決的角度出發(fā)，筆者認(rèn)為,，應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)以立法解釋的形式明確三類較大市對(duì)繼續(xù)有效的既定法的修改和廢止的處理權(quán)限：因上位法修改或者實(shí)際情況發(fā)生變化,，可以對(duì)其進(jìn)行必要的修改，但不得增加《立法法》關(guān)于設(shè)區(qū)市立法權(quán)限范圍以外的事項(xiàng),；因上位法的修改或者實(shí)際情況發(fā)生變化導(dǎo)致其無(wú)繼續(xù)維持效力的必要時(shí),，應(yīng)當(dāng)予以廢止。就第二個(gè)問(wèn)題而言,，由于地方性法規(guī)尚未通過(guò),，也就不存在是否生效的問(wèn)題，故此,，如果法規(guī)草案涉及《立法法》規(guī)定的設(shè)區(qū)市立法權(quán)限范圍以外的事項(xiàng),，應(yīng)當(dāng)對(duì)草案的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修改，或者停止該草案的審議,，由提案權(quán)人撤回提案,。

三、立法權(quán)能對(duì)設(shè)區(qū)市立法權(quán)的限制

設(shè)區(qū)市立法權(quán)在立法權(quán)能方面的限制主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一是,，設(shè)區(qū)市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)必須報(bào)省,、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后,，方能施行；其二是,，設(shè)區(qū)市的人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)和設(shè)區(qū)市的人民政府制定地方政府規(guī)章,，應(yīng)當(dāng)分別遵循“不抵觸原則”和“有上位法依據(jù)原則”。以下分述之,。

（一）關(guān)于省級(jí)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)權(quán)及批準(zhǔn)程序

《地方組織法》（1986年修正本）和2000年《立法法》在賦予較大市的人大及其常委會(huì)地方性法規(guī)制定權(quán)時(shí),，即規(guī)定其制定的地方性法規(guī)必須報(bào)省、自治區(qū)的人大常委會(huì)批準(zhǔn)才能施行,。之所以設(shè)置該批準(zhǔn)程序,，有學(xué)者認(rèn)為，是在缺乏憲法依據(jù)的前提下賦予較大市的人大及其常委會(huì)以地方性法規(guī)制定權(quán)難免有違憲之嫌,，而經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行,，批準(zhǔn)與否的權(quán)力便始終掌握在省級(jí)人大常委會(huì)的手里，這樣,，較大市的人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)就可以被視為是省級(jí)人大常委會(huì)憲法賦予的權(quán)力的一種形式,，也就回避了突破憲法規(guī)定的問(wèn)題。[5]另有學(xué)者認(rèn)為,，其立足點(diǎn)在于擴(kuò)大較大市直接立法權(quán),，以提高立法的時(shí)效性、相對(duì)靈活性,，并維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一,，也考慮到了當(dāng)時(shí)較大市的人大及其常委會(huì)因工作力量有限和立法經(jīng)驗(yàn)不足而不能有效地保證制定的地方性法規(guī)不同上位法相抵觸。[6]雖然在《立法法》修改過(guò)程中對(duì)于是否繼續(xù)保留省,、自治區(qū)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)權(quán)存在較大爭(zhēng)議,，但修改后的《立法法》仍然保留了省、自治區(qū)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)權(quán),。[7]而且,，修改后的《立法法》在批準(zhǔn)程序的規(guī)定上也與修改前的《立法法》完全一致，即：省,、自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī),，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查，同憲法,、法律,、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的,，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn),；省、自治區(qū)人大常委會(huì)在對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)其同本省,、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸的,，應(yīng)當(dāng)作出處理決定。由于設(shè)區(qū)市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)必須報(bào)省,、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后方能施行,，故該立法權(quán)又被稱為“半個(gè)立法權(quán)”或“不完整的立法權(quán)”，這無(wú)疑對(duì)設(shè)區(qū)市的立法權(quán)構(gòu)成了某種權(quán)能上的限制,。[8]此外,，就《立法法》規(guī)定的省、自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)的批準(zhǔn)程序而言,，也存在不甚明確之處,。

首先是《立法法》僅規(guī)定了省、自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī),，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查,，同憲法、法律,、行政法規(guī)和本省,、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn),，但未規(guī)定應(yīng)否進(jìn)行合理性審查,，也規(guī)定對(duì)于“相抵觸的”是否予以批準(zhǔn)及應(yīng)如何批準(zhǔn)。對(duì)于前者,，筆者認(rèn)為,，為了保障設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)的立法質(zhì)量,，省,、自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)于設(shè)區(qū)市報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，既應(yīng)進(jìn)行合法性審查,，也要進(jìn)行合理性審查,。對(duì)于后者，在以往的批準(zhǔn)實(shí)踐中主要有五種處理模式,。一是不予批準(zhǔn),，如《福建省立法條例》第32條規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)審查認(rèn)為報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的較大的市的地方性法規(guī)同憲法、法律,、行政法規(guī)和本省的地方性法規(guī)相抵觸的,，應(yīng)當(dāng)作出不批準(zhǔn)的決定”。二是以附修改意見(jiàn)的方式批準(zhǔn),，如《黑龍江省人大常委會(huì)立法技術(shù)規(guī)程》規(guī)定：法制委員會(huì)對(duì)“有與憲法,、法律、行政法規(guī)、本省地方性法規(guī)相抵觸的情況,，應(yīng)建議作出附修改意見(jiàn)的決定,。”“作出附修改意見(jiàn)的批準(zhǔn)決定的地方性法規(guī),，在按常委會(huì)修改意見(jiàn)經(jīng)規(guī)定程序修改后,，方可頒布實(shí)施”。三是省級(jí)人大法制委員會(huì)在審議結(jié)果報(bào)告中提出修改意見(jiàn),，并提出修改了的批準(zhǔn)文本草案,，再由省級(jí)人大常委會(huì)表決通過(guò)，浙江省和遼寧省即采用該種模式,。四是省級(jí)人大法制委員會(huì)提出修改意見(jiàn)和建議,，由省級(jí)人大常委會(huì)表決通過(guò)不附任何條件的批準(zhǔn)文本，再由較大的市人大常委會(huì)按照規(guī)定程序修改后公布實(shí)施,。五是“不予批準(zhǔn)”和“以附修改意見(jiàn)的方式予以批準(zhǔn)”相結(jié)合的方式,，如《江西省立法條例》第48條規(guī)定：“省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)主要審查其合法性，同憲法,、法律,、行政法規(guī)或者本省的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在4個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn),；同憲法,、法律、行政法規(guī)或者本省的地方性法規(guī)相抵觸的,，可不予批準(zhǔn)或者采取附修改意見(jiàn)的方式批準(zhǔn),。”筆者認(rèn)為,，第五種方式可以針對(duì)不同情況,，做出不同處理，兼具原則性和靈活性,，可資各省,、自治區(qū)借鑒與參照。

其次是《立法法》僅規(guī)定了省,、自治區(qū)的人大常委會(huì)在對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)進(jìn)行審查時(shí),，發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸的,，應(yīng)當(dāng)作出處理決定,，至于具體應(yīng)當(dāng)如何處理，卻未予明確,。對(duì)此,，部分省,、自治區(qū)的《立法條例》做了相應(yīng)規(guī)定。例如,，《江西省立法條例》第49條就對(duì)此做了較為明確的規(guī)定,，即：“報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)同省人民政府規(guī)章相抵觸的，常務(wù)委員會(huì)如果認(rèn)為省人民政府規(guī)章的規(guī)定不適當(dāng),，可以撤銷省人民政府規(guī)章或者責(zé)成省人民政府對(duì)規(guī)章進(jìn)行修改,；如果認(rèn)為報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)的有關(guān)條款不適當(dāng)，可采取附修改意見(jiàn)的方式批準(zhǔn),?！惫P者認(rèn)為，該規(guī)定既符合《立法法》關(guān)于省級(jí)人大常委會(huì)立法（監(jiān)督）權(quán)限的規(guī)定,，又考慮到了不同情況,，因此，可作為處理設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)和?。ㄗ灾螀^(qū)）人民政府規(guī)章之間的沖突問(wèn)題的一種模式予以推廣,。

（二）關(guān)于“不抵觸原則”及“有上位法依據(jù)原則”

“不同憲法、法律,、行政法規(guī)和本省,、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸”，是《地方組織法》（1986年修正本）和2000年《立法法》為較大市立法權(quán)之行使設(shè)定的“前提性”條件,。修改后的《立法法》在賦予所有設(shè)區(qū)市制定地方性法規(guī)的權(quán)力時(shí)沿襲了這一限制性規(guī)定,。“不抵觸原則”是維護(hù)單一制國(guó)家法制統(tǒng)一所必須遵循的,，因此,，該規(guī)定本身的合理性是毋庸置疑的。但是,，對(duì)于“何謂不抵觸”?及“如何判斷下位法與上位法之間構(gòu)成抵觸”?不僅是《立法法》本身未予以明確,，全國(guó)人大常委會(huì)亦未通過(guò)立法解釋予以明晰。對(duì)此,，有學(xué)者認(rèn)為在有上位法的情形下,，下位法如有下列情形之一即構(gòu)成與上位法的“相抵觸”：（1）擴(kuò)大或縮小制裁權(quán)限,，減少,、變更或增加制裁條件或手段、幅度,；（2）擴(kuò)大或縮小承擔(dān)義務(wù)者的范圍,、性質(zhì)和數(shù)量，增加,、減少,、變更特定對(duì)象的義務(wù)或改變義務(wù)承擔(dān)的條件,；（3）擴(kuò)大、縮小或改變權(quán)利的范圍,、性質(zhì)和數(shù)量,，增加、減少,、變更相對(duì)人權(quán)利或改變享受權(quán)利的條件,；（4）擴(kuò)大或縮小特定術(shù)語(yǔ)的內(nèi)涵、外延,，以至引起不同的法律后果,。[9]P68-69692004年5月18日，最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》的通知（法[2004]96號(hào)）中,，具體明確了行政審判中下位法與上位法相抵觸的常見(jiàn)情形：（1）下位法縮小上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍,，或者違反上位法立法目的擴(kuò)大上位法規(guī)定的權(quán)利主體范圍；（2）下位法限制或者剝奪上位法規(guī)定的權(quán)利,，或者違反上位法立法目的擴(kuò)大上位法規(guī)定的權(quán)利范圍,；（3）下位法擴(kuò)大行政主體或其職權(quán)范圍；（4）下位法延長(zhǎng)上位法規(guī)定的履行法定職責(zé)期限,；（5）下位法以參照,、準(zhǔn)用等方式擴(kuò)大或者限縮上位法規(guī)定的義務(wù)或者義務(wù)主體的范圍、性質(zhì)或者條件,；（6）下位法增設(shè)或者限縮違反上位法規(guī)定的適用條件,；（7）下位法擴(kuò)大或者限縮上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍,；（8）下位法改變上位法已規(guī)定的違法行為的性質(zhì),；（9）下位法超出上位法規(guī)定的強(qiáng)制措施的適用范圍、種類和方式,，以及增設(shè)或者限縮其適用條件,；（10）法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范文件設(shè)定不符合行政許可法規(guī)定的行政許可,，或者增設(shè)違反上位法的行政許可條件,；（11）其他相抵觸的情形。此類學(xué)理解釋,、尤其是最高人民法院的指導(dǎo)性意見(jiàn),，均可作為重要的參考依據(jù)。

就“有上位法依據(jù)原則”而言,，對(duì)設(shè)區(qū)市的人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)和設(shè)區(qū)市的人民政府制定地方政府規(guī)章,，《立法法》的相關(guān)規(guī)定有明顯差異。根據(jù)《立法法》（2015年修正本）第73條之規(guī)定,，設(shè)區(qū)市的人大及其常委會(huì)僅在就“為執(zhí)行法律,、行政法規(guī)的規(guī)定,，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)”制定地方性法規(guī)時(shí)，才要求有相應(yīng)的法律,、行政法規(guī)作為“上位法”依據(jù),；而在就“地方性事務(wù)”制定地方性法規(guī)及根據(jù)該條第二款之規(guī)定進(jìn)行“先行性立法”時(shí)，則并不要求有上位法依據(jù),。而根據(jù)《立法法》第82條（2015年修正本）之規(guī)定,，設(shè)區(qū)市的人民政府，無(wú)論是就“為執(zhí)行法律,、行政法規(guī),、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)”，還是就“屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)”,，制定地方政府規(guī)章,，都必須以法律、行政法規(guī)或者本省,、自治區(qū)制定的地方性法規(guī)作為“上位法”依據(jù),。由此可見(jiàn)，設(shè)區(qū)市的地方政府規(guī)章制定權(quán)較之于其地方性法規(guī)制定權(quán),，在這方面所受的限制是明顯更多的,。也就是說(shuō)，即便是設(shè)區(qū)市的人民政府就屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)制定地方政府規(guī)章,，也必須有法律,、行政法規(guī)或者本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)就該事項(xiàng)已作出相應(yīng)規(guī)定,。當(dāng)然,，為避免這一規(guī)定過(guò)于剛性而不能滿足現(xiàn)實(shí)立法需求，修改后的《立法法》較之于2000年《立法法》又有所松動(dòng),，即明確規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的,，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章,。規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的,，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)?！睆亩沟迷O(shè)區(qū)市的人民政府可以在沒(méi)有相應(yīng)地方性法規(guī)的情況下,，有條件地先行制定地方政府規(guī)章，以因應(yīng)行政管理的迫切需要,。此外,，為防止地方人民政府借地方政府規(guī)章的制定任意減損公民、法人和其他組織的權(quán)力或者增加其義務(wù),，修改后的《立法法》明確規(guī)定：“沒(méi)有法律,、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù),，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民,、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范?！边@一規(guī)定對(duì)于有效約束地方政府規(guī)章制定權(quán)的“任性”行使,，保障公民、法人和其他組織的正當(dāng)權(quán)益的積極意義是不容忽視的,。就其立法旨意而言,，不僅僅是新制定的地方政府規(guī)章，在沒(méi)有法律,、行政法規(guī),、地方性法規(guī)的依據(jù)的情況下，不得設(shè)定減損公民,、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范,，而且，原有地方政府規(guī)章在沒(méi)有法律,、行政法規(guī),、地方性法規(guī)的依據(jù)的情況下設(shè)定了減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范的,，也應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行修改或者予以廢止,。

在賦予所有設(shè)區(qū)市以立法權(quán)的同時(shí)，通過(guò)法律保留條款,、列舉事項(xiàng),、立法權(quán)能三方面的限制為設(shè)區(qū)市立法權(quán)劃定權(quán)力行使的邊界，體現(xiàn)了全國(guó)人大在此次《立法法》修改中對(duì)設(shè)區(qū)市立法權(quán)的“雖放猶控”的審慎態(tài)度,。出于對(duì)《立法法》既定立法制度的遵循,，取得立法權(quán)的設(shè)區(qū)市固然應(yīng)當(dāng)在此界限范圍內(nèi)行使其立法權(quán)。本文亦是主要基于此種考慮,，在《立法法》的相關(guān)制度框架下,，就設(shè)區(qū)市立法權(quán)的權(quán)限從上述三個(gè)方面做了一定的闡釋。但是,，這并不意味著經(jīng)由《立法法》的修改確立的現(xiàn)行設(shè)區(qū)市立法權(quán)制度業(yè)已完備而無(wú)需進(jìn)一步改進(jìn)或完善了,。實(shí)際上，在《立法法》修改過(guò)程中,，各方面圍繞設(shè)區(qū)市立法權(quán)的權(quán)限問(wèn)題,，如將包括原較大市在內(nèi)的所有設(shè)區(qū)市的立法權(quán)行使的事項(xiàng)范圍限定于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù),、歷史文化保護(hù)”三類事項(xiàng)是否合理?應(yīng)否對(duì)原較大市和其他設(shè)區(qū)市加以區(qū)分?是否應(yīng)當(dāng)取消省級(jí)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)權(quán)而賦予設(shè)區(qū)市完整的立法權(quán)?以及設(shè)區(qū)市和省,、自治區(qū)之間的立法權(quán)限應(yīng)當(dāng)如何界分?等等,，本身就存在不同的意見(jiàn)甚或爭(zhēng)議?！皩?shí)踐是檢驗(yàn)真理的最終標(biāo)準(zhǔn)”,，現(xiàn)行設(shè)區(qū)市立法權(quán)制度的合理性、實(shí)效性及《立法法》修改過(guò)程中各種意見(jiàn),、建議,、觀點(diǎn)的正確性，都有待在設(shè)區(qū)市立法權(quán)制度的實(shí)施過(guò)程中得到進(jìn)一步驗(yàn)證,。誠(chéng)如蘇力教授所言,，“中國(guó)的立法體制應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一性和多樣性這兩個(gè)同樣值得追求的極端之間保持一種必要的張力，尋找黃金分割點(diǎn)”,。[10]在設(shè)區(qū)市立法權(quán)的“放權(quán)”與“限權(quán)”之間如何達(dá)至這樣的一個(gè)黃金分割點(diǎn),，在很大程序上同樣有賴于設(shè)區(qū)市立法權(quán)行使實(shí)踐的發(fā)展。

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