對(duì)話動(dòng)機(jī)

最近幾年，我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展迅猛,。然而，在旅游市場(chǎng),，零負(fù)團(tuán)費(fèi),、強(qiáng)制購(gòu)物等問(wèn)題屢禁不止,，不僅影響游客合法權(quán)益，同時(shí)也制約了旅游市場(chǎng)的良性發(fā)展,。近日,，國(guó)務(wù)院法制辦就《旅行社條例（修訂草案送審稿）》公開(kāi)征求意見(jiàn)。修訂后的條例能否解決旅游市場(chǎng)詬病已久的問(wèn)題,?！斗ㄖ迫?qǐng)?bào)》記者與業(yè)內(nèi)專家展開(kāi)了對(duì)話。

對(duì)話人

中國(guó)科學(xué)院旅游研究與規(guī)劃設(shè)計(jì)中心主任助理 齊曉波

中國(guó)旅游研究院副研究員 楊彥峰

《法制日?qǐng)?bào)》記者 趙麗

《法制日?qǐng)?bào)》實(shí)習(xí)生 王曼寧

監(jiān)管升級(jí)

記者：11月20日,，國(guó)家旅游局會(huì)同公安部等五部委組成聯(lián)合督查組進(jìn)駐云南,，對(duì)“不合理低價(jià)游”進(jìn)行治理督查?！安缓侠淼蛢r(jià)游”線下治理拉開(kāi)序幕,。11月22日，國(guó)家旅游局副局長(zhǎng)王曉峰率督查組成員在昆明開(kāi)展專項(xiàng)檢查,，要求涉嫌“不合理低價(jià)游”產(chǎn)品在11月底前必須全面下架,。此前，國(guó)家旅游局對(duì)湖南,、四川等5省47家旅行社作為“不合理低價(jià)游”重點(diǎn)督辦案件已立案調(diào)查,。

齊曉波：旅游中的強(qiáng)制購(gòu)物問(wèn)題一直被詬病，這一問(wèn)題其實(shí)涉及整個(gè)旅行服務(wù)業(yè)的體系問(wèn)題,，如大多旅行社沒(méi)有給導(dǎo)游薪酬,，很多都是合作模式，導(dǎo)游只能靠小費(fèi)獲取必要收入,。另外,，低價(jià)團(tuán)問(wèn)題嚴(yán)重，旅行社只能和相關(guān)下游企業(yè)達(dá)成所謂的“君子協(xié)定”,，只能犧牲游客利益,，滿足獲利需求。

國(guó)家旅游局最近加大力度解決低價(jià)游問(wèn)題,，特別是這次云南的專項(xiàng)整治,，其實(shí)是解決這一問(wèn)題主要源頭。另外,，“黑名單”的警示作用也在逐漸彰顯,，這是解決這些問(wèn)題的有效手段，同時(shí)要強(qiáng)化協(xié)會(huì)監(jiān)督作用,。

楊彥峰：我寫(xiě)過(guò)一本書(shū),，是關(guān)于中國(guó)旅游行業(yè)高回扣商業(yè)模式研究的。高回扣主要表現(xiàn)在以購(gòu)物回扣和景區(qū)二次消費(fèi)等合同外消費(fèi)。項(xiàng)目的高回扣收益涉及多方利益綁定,，是一種利益集團(tuán)和利益固化,，涉及到產(chǎn)業(yè)鏈條的方方面面，它甚至超過(guò)了旅行行業(yè)能夠整治的范圍,，涉及到公安,、工商、稅務(wù)聯(lián)合發(fā)力,，這次的檢查就是國(guó)家旅游局與五部委聯(lián)合行動(dòng),。所以需要一個(gè)系統(tǒng)的整治才能起到應(yīng)有的作用。不過(guò),，我覺(jué)得現(xiàn)在的消費(fèi)升級(jí),、監(jiān)管升級(jí)等，已經(jīng)把這個(gè)問(wèn)題提上了日程,，可能會(huì)迎來(lái)三十多年整治的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn),。

細(xì)化規(guī)定

記者：不愿前往旅行社指定的具體購(gòu)物場(chǎng)所，卻不得不在團(tuán)隊(duì)中“隨大流”,。拒絕參加旅行社安排的另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目,，卻遭到導(dǎo)游的言語(yǔ)侮辱。旅游者遇到的這些情況有望成為歷史,。11月28日,，國(guó)務(wù)院法制辦就《旅行社條例（修訂草案送審稿）》公開(kāi)征求意見(jiàn)，強(qiáng)化了對(duì)旅行社指定具體購(gòu)物場(chǎng)所和另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目的監(jiān)管,。

齊曉波：《旅行社條例（修訂草案送審稿）》對(duì)購(gòu)物部分作出了強(qiáng)化,，能為監(jiān)管執(zhí)行和雙方利益保障打好基礎(chǔ)。對(duì)于是否能徹底解決此問(wèn)題,，我持樂(lè)觀態(tài)度,。盡管還會(huì)有新問(wèn)題出現(xiàn)，但大形勢(shì)趨好,。

楊彥峰：《旅行社條例（修訂草案送審稿）》是對(duì)部門(mén)法的具體細(xì)化和深入,，《旅行社條例（修訂草案送審稿）》對(duì)旅游法第三十五條作了很多細(xì)化、補(bǔ)充和延展,。對(duì)于這種性質(zhì)的規(guī)定,，我覺(jué)得規(guī)定得非常豐富、全面,，這是我對(duì)它的一個(gè)大的判斷,。

記者：盡管旅游法第三十五條作了“禁止強(qiáng)制購(gòu)物”規(guī)定，但旅游法同樣在第三十五條里留下了一個(gè)“但是”條款,，即經(jīng)雙方協(xié)商一致或者旅游者要求,，且不影響其他旅游者行程安排的,，不視為強(qiáng)制購(gòu)物。目前有一種說(shuō)法,，業(yè)界參透了這一規(guī)定,，并找到了規(guī)避的辦法。強(qiáng)制購(gòu)物現(xiàn)在很容易繞過(guò)監(jiān)管,，被包裝成自愿購(gòu)物。

齊曉波：以現(xiàn)在《旅行社條例（修訂草案送審稿）》來(lái)看,，對(duì)前置和后續(xù)保障作出了很細(xì)的規(guī)定,，很難把強(qiáng)制購(gòu)物綁定成自愿購(gòu)物，但的確會(huì)存在一定的模糊地帶,。這次《旅行社條例（修訂草案送審稿）》在退貨方面給出了新的意見(jiàn),，取證問(wèn)題依然會(huì)存在，旅行社如何做好第三方評(píng)估方非常關(guān)鍵,。

嚴(yán)格執(zhí)行

記者：據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),，低價(jià)游和零團(tuán)費(fèi)的違規(guī)行為普遍存在，甚至一度在旅游市場(chǎng)上占據(jù)了不少的份額,，必須出狠招才能有所成效,。《旅行社條例（修訂草案送審稿）》規(guī)定,，強(qiáng)迫或者變相強(qiáng)迫旅游者參加購(gòu)物活動(dòng),、另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目或做出其他違反本條例行為的旅行社，將由旅游主管部門(mén)責(zé)令改正,，沒(méi)收違法所得,，責(zé)令停業(yè)整頓，并視情節(jié)嚴(yán)重給予罰款或吊銷旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證等處分,。但有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,，新政要想落地還面臨實(shí)際操作難題。

楊彥峰：不合理低價(jià)旅游和零負(fù)團(tuán)費(fèi)問(wèn)題由來(lái)已久,，大概在旅游行業(yè)里已經(jīng)有三十多年的歷史了,，一直久治不絕。每一年的旅游局局長(zhǎng)會(huì)議都會(huì)把整治旅游市場(chǎng)秩序和零負(fù)團(tuán)費(fèi)作為主要工作進(jìn)行布置,，但三十多年來(lái)沒(méi)有多大效果,。

今年，在兩個(gè)要素的推動(dòng)下有了很大的進(jìn)步,，一個(gè)是管理部門(mén)的監(jiān)管,，比如最近五個(gè)省進(jìn)行了聯(lián)合檢查，查處了45家旅行社,，最后又在云南集中力量查處了65家,，這個(gè)整治力度算是前所未有的,。另一個(gè)因素來(lái)自于消費(fèi)升級(jí)，對(duì)零負(fù)團(tuán)費(fèi)的低端觀光產(chǎn)品進(jìn)行升級(jí)和轉(zhuǎn)型,，轉(zhuǎn)到以服務(wù)價(jià)值的提供上面來(lái),。在這一方面，比較典型的是今年面向泰國(guó)的旅行團(tuán),，對(duì)零負(fù)團(tuán)費(fèi)的運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行集中整治,，這是對(duì)海外目的地側(cè)進(jìn)行整治的一個(gè)典型案例，把當(dāng)?shù)剌^大的零負(fù)團(tuán)費(fèi)低價(jià)運(yùn)營(yíng)商給繳了,。

齊曉波：關(guān)于低價(jià)游,，原來(lái)是在旅行市場(chǎng)端競(jìng)爭(zhēng)中出現(xiàn)的普遍現(xiàn)象，監(jiān)管曾一度缺失,，但今年國(guó)家旅游局針對(duì)旅行社進(jìn)行約談,，對(duì)整改不力的進(jìn)行再公示再約談，這樣的監(jiān)管持續(xù)發(fā)力已經(jīng)見(jiàn)到成效,。同時(shí),，我們也要認(rèn)識(shí)到，小旅行社還存在管理不到位的地方,。在如何形成多級(jí)有力監(jiān)管機(jī)制,、如何設(shè)定旅行社進(jìn)入門(mén)檻等問(wèn)題上，還需要加大力度,。這次,，很高興看到《旅行社條例（修訂草案送審稿）》對(duì)門(mén)檻作出了明晰要求。

在整治“不合理低價(jià)游”過(guò)程中,，游客取證比較關(guān)鍵,。游客需要證明是被強(qiáng)迫、欺騙購(gòu)買,，或者要證明購(gòu)買的物品是假貨,，這就要求游客提前保留好購(gòu)物發(fā)票、音頻,、視頻等相關(guān)證據(jù),。這也是不合理低價(jià)游以及強(qiáng)制購(gòu)物屢禁不止的一大原因，如何解決好游客取證問(wèn)題還有待探索,。

記者：最關(guān)鍵的是,，有了嚴(yán)格的“條例”，有關(guān)部門(mén)能否按條例的規(guī)定去執(zhí)行,。在旅游方面,，我們并不缺少法律法規(guī)，但是否缺乏嚴(yán)格執(zhí)行,？

齊曉波：在執(zhí)行層面,，基層監(jiān)管執(zhí)法部門(mén)非常關(guān)鍵,，如何讓基層政府，特別是旅游發(fā)達(dá)區(qū)域率先成立由政府牽頭多部門(mén)參與的組織,，并匹配相關(guān)權(quán)限,，這一點(diǎn)非常重要。

國(guó)家監(jiān)管部門(mén)已經(jīng)意識(shí)到政策落地難題,，所以正在加大監(jiān)管力度,。接下來(lái)，我國(guó)還鼓勵(lì)各地通過(guò)成立旅游發(fā)展委員會(huì),、設(shè)立旅游警察等新方式,，提高行業(yè)管理水平和行政執(zhí)法力度。