民法總則草案征求意見13802人收到65000余條建議

專業(yè)人士稱監(jiān)護(hù)制度仍有完善空間

還有幾天，民法總則草案將提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)二次審議,。據(jù)中國(guó)人大網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示,，從7月5日到8月4日，短短一個(gè)月的時(shí)間,，社會(huì)各界參與民法總則草案征求意見的人數(shù)達(dá)到13802人,，共提出了65000余條建議，而其中有不少意見是針對(duì)監(jiān)護(hù)制度提出的,。這是記者近日從有關(guān)部門了解到的,。

監(jiān)護(hù)制度起源于羅馬法，最初為保護(hù)未成年人的身體和照管精神病人的財(cái)產(chǎn)而設(shè),。隨著社會(huì)發(fā)展,，法律理念的變遷，監(jiān)護(hù)制度立法出現(xiàn)變化,。就我國(guó)民事立法而言,，監(jiān)護(hù)是指民法上所規(guī)定的對(duì)于無民事行為能力人和限制民事行為能力人的人身、財(cái)產(chǎn)及其他合法權(quán)益進(jìn)行監(jiān)督,、保護(hù)的一項(xiàng)制度,。

“監(jiān)護(hù)制度之所以備受關(guān)注，與當(dāng)前我國(guó)幾個(gè)發(fā)展趨勢(shì)密不可分,?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)李培林分析指出，一方面,，我國(guó)目前城市化進(jìn)程繼續(xù)加快,，農(nóng)村成年人口進(jìn)城務(wù)工趨勢(shì)不減，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)大量留守兒童,；另一方面,，老齡化社會(huì)提前到來，缺乏民事行為能力的老齡人口相應(yīng)增多,。此外,，我國(guó)對(duì)殘疾人權(quán)益保護(hù)的力度也在不斷加強(qiáng)?！斑@些情形都要求必須大力強(qiáng)化民法典的監(jiān)護(hù)制度,。”李培林說。

一審草案對(duì)監(jiān)護(hù)的規(guī)定有12條,，比起民法通則,，此次草案中規(guī)定的監(jiān)護(hù)制度更為詳盡，對(duì)民事主體制度進(jìn)行了一系列重大調(diào)整,，修改完善了監(jiān)護(hù)制度,，充分體現(xiàn)了以人為本精神，也積極回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求,。但不少專家學(xué)者認(rèn)為,，草案仍有進(jìn)一步完善的空間。

村居委會(huì)能否承擔(dān)起監(jiān)護(hù)職責(zé),？

草案第三十條規(guī)定：“無本法第二十六條,、第二十七條規(guī)定的具有監(jiān)護(hù)資格的人的，監(jiān)護(hù)人由被監(jiān)護(hù)人住所地的居民委員會(huì),、村民委員會(huì)或者民政部門擔(dān)任,。”

這一規(guī)定也是此次引起較大爭(zhēng)議的內(nèi)容,。眾所周知,，監(jiān)護(hù)本身需要專業(yè)技能和大量的時(shí)間精力投入，作為基層自治組織,，居民委員會(huì)和村民委員能承擔(dān)起監(jiān)護(hù)職責(zé)么？

“我們?cè)?jīng)統(tǒng)計(jì)過,，我們省社區(qū)居委會(huì)各種職能有270多項(xiàng),，而一般在30人左右，村委會(huì)是3到7人,，而每年經(jīng)費(fèi)不超過10萬,，他們既沒有監(jiān)護(hù)能力也缺乏監(jiān)護(hù)意愿。所以,，關(guān)于未成年人監(jiān)護(hù)制度的設(shè)計(jì)上,，可否強(qiáng)化民政部門的監(jiān)護(hù)職責(zé)而弱化村委會(huì)、居委會(huì)的監(jiān)護(hù)職責(zé),？”黑龍江省人大常委會(huì)副主任龐義華認(rèn)為,，相對(duì)而言民政部門作為國(guó)家社會(huì)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，具有弱勢(shì)群體幫扶,、監(jiān)護(hù)等方面的工作職能,，既應(yīng)該從宏觀、政策層面上指導(dǎo)這類工作的開展,，也可以通過購(gòu)買服務(wù)或者委托第三方進(jìn)行,。比如專業(yè)的兒童救護(hù)組織進(jìn)行社會(huì)化的監(jiān)護(hù)，在經(jīng)費(fèi)人員保障和專業(yè)技能上,，比村委會(huì),、居委會(huì)監(jiān)護(hù)更加專業(yè)和高效,。這也是國(guó)家親權(quán)和公權(quán)監(jiān)護(hù)理論的延伸和拓展。

河北省人大常委會(huì)副主任馬蘭翠則主張?jiān)诒O(jiān)護(hù)制度中確立民政部門兜底原則,?！懊穹m然不同于行政法突出國(guó)家行政機(jī)關(guān)作用，但在最大限度維護(hù)公眾利益方面是一致的,。草案規(guī)定由村民委員會(huì),、居民委員會(huì)或者民政部門擔(dān)任，‘或者’一詞就意味著監(jiān)護(hù)人的不確定,，不利于保障被監(jiān)護(hù)人的合法權(quán)益,。”她建議,，按照“基層組織優(yōu)先,、民政部門兜底”的思路，明確在基層組織不履行或者無法履行的情況下,，由民政部門承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任,。

“民法通則和未成年人保護(hù)法，都有剝奪法定監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)權(quán)的規(guī)定,，實(shí)施幾十年了,，極少有剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)的案例，很大程度上是因?yàn)閯儕Z了親權(quán)監(jiān)護(hù)后,，缺乏替代的有操作性的監(jiān)護(hù)制度,。”龐義華認(rèn)為,，民政渠道的監(jiān)護(hù)責(zé)任應(yīng)當(dāng)是優(yōu)先確立的,，村委會(huì)、居委會(huì)的監(jiān)護(hù)職責(zé)是補(bǔ)充性的,，更多的應(yīng)該是一個(gè)監(jiān)護(hù)監(jiān)督職責(zé),。“現(xiàn)在草案二十九條,、三十條將兩個(gè)主體監(jiān)護(hù)責(zé)任并列的表述方法,，容易產(chǎn)生村委會(huì)、居委會(huì)監(jiān)護(hù)序列優(yōu)先的理解,?！?/p>

“在當(dāng)前老齡化與留守兒童等社會(huì)問題凸顯的情況下，應(yīng)當(dāng)突出民政部門的重要作用,，應(yīng)逐步構(gòu)建在民政部門領(lǐng)導(dǎo),、指導(dǎo)下的國(guó)家監(jiān)護(hù)體制，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)護(hù)專業(yè)化?！奔质∪舜蟪Ｎ瘯?huì)副主任陳偉根提出了具體建議：一是建立專門的監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu),，由民政部門管理，加強(qiáng)監(jiān)護(hù)的專業(yè)性,。二是居民委員會(huì)和村民委員會(huì)可以在民政指導(dǎo)下承擔(dān)相關(guān)具體協(xié)助工作,。三是加強(qiáng)司法審查監(jiān)督，由法院負(fù)責(zé)監(jiān)護(hù)司法審查,，由檢察院負(fù)責(zé)監(jiān)護(hù)監(jiān)督,。

遺囑指定是否有利于未成年人？

草案第二十六條第三款規(guī)定：“未成年人的父母可以通過遺囑指定未成年人的監(jiān)護(hù)人,；其父,、母指定的監(jiān)護(hù)人不一致的，以后死亡一方的指定為準(zhǔn),?！?/p>

對(duì)于這一條，吉林省人大常委會(huì)副主任陳偉根建議參考第二十九條規(guī)定,，增加有利于未成年人成長(zhǎng)原則,。“實(shí)際中這種情況發(fā)生,，一般是在災(zāi)難中父母同時(shí)死亡情況下出現(xiàn),，如果不是這種情況，一方過世,，另一方是法定監(jiān)護(hù)人,，過世一方遺囑指定自然無效。且僅僅以后死亡者遺囑確認(rèn)監(jiān)護(hù)人不一定有利于被監(jiān)護(hù)人,。”

還有觀點(diǎn)認(rèn)為,，這一規(guī)定可能不大符合我國(guó)國(guó)情和群眾習(xí)慣,，容易產(chǎn)生父母指定的監(jiān)護(hù)人與祖父母、外祖父母等親屬之間的監(jiān)護(hù)糾紛,。此外,，還有人發(fā)出質(zhì)疑，如果父,、母指定的監(jiān)護(hù)人不一致且父母同時(shí)死亡的情況下,，監(jiān)護(hù)人如何確定？

協(xié)議確定監(jiān)護(hù)人能不能落地,？

一審草案第二十八條規(guī)定,，監(jiān)護(hù)人可以協(xié)議確定。協(xié)議確定監(jiān)護(hù)人的，應(yīng)當(dāng)尊重被監(jiān)護(hù)人的意愿,。

“這一條操作性不強(qiáng),，還有可能使被監(jiān)護(hù)人的權(quán)利受到損害?！痹谇嗪Ｊ∪舜蟪Ｎ瘯?huì)副主任馬偉看來,，雖然法律規(guī)定了可以協(xié)議確定監(jiān)護(hù)人，但對(duì)協(xié)議的主體和適用協(xié)議確定監(jiān)護(hù)人的情形都規(guī)定得不明確,，需再研究,。同時(shí)，他認(rèn)為,，關(guān)于“協(xié)議確定監(jiān)護(hù)人的,，應(yīng)當(dāng)尊重被監(jiān)護(hù)人的意愿”的規(guī)定也需再斟酌?！盁o民事行為能力的未成年人和無民事行為能力的成年人都是被監(jiān)護(hù)人,，這些人不具有表達(dá)自己真實(shí)意愿的能力，規(guī)定應(yīng)當(dāng)尊重被監(jiān)護(hù)人的意愿無實(shí)際意義,?！彼ㄗh對(duì)該規(guī)定進(jìn)行修改或者刪除。

李培林則建議進(jìn)一步細(xì)化草案第三十一條規(guī)定的成年人事先協(xié)商確定自己的監(jiān)護(hù)人制度,。他認(rèn)為,，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步規(guī)定該類協(xié)議的主要條款以及雙方之間的基本權(quán)利義務(wù)關(guān)系，以利于實(shí)踐中有所遵循,?！霸诒O(jiān)護(hù)制度中，像這樣的內(nèi)容在民法總則中若不規(guī)定,，在民法典的其他部分也不好規(guī)定,。另外，在監(jiān)護(hù)制度中規(guī)定這樣的內(nèi)容也并不過細(xì)或繁瑣,，例如合同法,，就規(guī)定了合同的一般條款?！?/p>

是否需要對(duì)未成年人監(jiān)護(hù)實(shí)行監(jiān)督,？

農(nóng)村家庭父母長(zhǎng)期進(jìn)城務(wù)工，雖然名義上還是監(jiān)護(hù)人,，但實(shí)際上不能對(duì)留守兒童履行監(jiān)護(hù)職責(zé),；留守兒童即使有祖父母、外祖父母及其他近親屬,，也有監(jiān)護(hù)人名分不明,、職責(zé)不清的情況……

針對(duì)這些實(shí)際情況,，很多專家呼吁建立監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度?！叭绻斜O(jiān)護(hù)監(jiān)督制度,，就可以要求留守兒童父母進(jìn)城務(wù)工時(shí)，必須先行委托特定人作為監(jiān)護(hù)人,，以便明確監(jiān)護(hù)職責(zé),。另外，可以設(shè)立監(jiān)護(hù)監(jiān)督人,，由村委會(huì)或居委會(huì)等擔(dān)任,，在發(fā)現(xiàn)監(jiān)護(hù)人缺位時(shí)，請(qǐng)求重新選任監(jiān)護(hù)人,；或者監(jiān)護(hù)人違反監(jiān)護(hù)職責(zé)時(shí),，予以糾正。這樣,，就會(huì)更有利于保護(hù)留守兒童等被監(jiān)護(hù)人權(quán)益,。” 李培林建議,，規(guī)定監(jiān)護(hù)監(jiān)督制度,，即對(duì)監(jiān)護(hù)人不履行或不適當(dāng)履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的，予以監(jiān)督,，促使其改善,。

據(jù)了解，從世界各國(guó)立法趨勢(shì)來看,，對(duì)于未成年人的監(jiān)護(hù)已經(jīng)呈現(xiàn)出公法化與社會(huì)化的趨勢(shì),，對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)不應(yīng)再被簡(jiǎn)單視為個(gè)人和家庭的私法關(guān)系，而是國(guó)家,、社會(huì)與家庭的共同責(zé)任,。當(dāng)發(fā)生監(jiān)護(hù)缺位或者監(jiān)護(hù)權(quán)不當(dāng)行使時(shí)，國(guó)家可以采取措施,、積極介入,。基于此,，全國(guó)人大代表于世平認(rèn)為,，作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),，維護(hù)社會(huì)公共利益是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé),，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)也有發(fā)現(xiàn)問題的便利條件。因此,，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)實(shí)行法律監(jiān)督具有現(xiàn)實(shí)可行性,。他建議在監(jiān)護(hù)一節(jié)增加一條：“人民檢察院有權(quán)對(duì)未成年人的監(jiān)護(hù)實(shí)行法律監(jiān)督,。”

所謂“確有悔改”如何認(rèn)定,？

草案第三十五條規(guī)定：“原監(jiān)護(hù)人被人民法院撤銷監(jiān)護(hù)人資格后,，確有悔改情形的，經(jīng)其申請(qǐng),，人民法院可以視情況恢復(fù)其監(jiān)護(hù)人資格,，人民法院指定的新監(jiān)護(hù)人與被監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)關(guān)系同時(shí)終止?！?/p>

“這一規(guī)定在執(zhí)行中可能出現(xiàn)問題,。”遼寧省人大常委會(huì)副主任李文科認(rèn)為,，目前的這種表述可能被理解為當(dāng)人民法院恢復(fù)監(jiān)護(hù)人資格時(shí),，原指定的監(jiān)護(hù)人自行終止其監(jiān)護(hù)資格。在現(xiàn)實(shí)生活中,，就可能存在因指定監(jiān)護(hù)人不知曉人民法院已恢復(fù)原監(jiān)護(hù)人資格,，而使正在進(jìn)行的民事法律行為效力不確定。

江西省景德鎮(zhèn)市人大常委會(huì)副主任伍枝勤認(rèn)為,，鑒于現(xiàn)實(shí)生活中存在大量疏于履行監(jiān)護(hù)職責(zé)卻積極爭(zhēng)奪監(jiān)護(hù)利益,，甚至拿被監(jiān)護(hù)人當(dāng)討價(jià)還價(jià)的“砝碼”的情況，既然法院撤銷監(jiān)護(hù)人資格并且指定了“最有利于被監(jiān)護(hù)人的”新監(jiān)護(hù)人后,，被打亂的監(jiān)護(hù)秩序已經(jīng)恢復(fù),，那就不宜僅僅因“確有悔改”就恢復(fù)其監(jiān)護(hù)人資格。

全國(guó)人大代表張紅健也主張刪除關(guān)于恢復(fù)監(jiān)護(hù)人資格的規(guī)定,。她指出,，撤銷監(jiān)護(hù)人資格有嚴(yán)格的條件和程序，撤銷了其監(jiān)護(hù)人資格,，并且指定了“最有利于被監(jiān)護(hù)人的”新監(jiān)護(hù)人,，被打亂的監(jiān)護(hù)秩序已經(jīng)恢復(fù)，如果僅僅因“確有悔改”就恢復(fù)其監(jiān)護(hù)人資格,，并終止新監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)資格,，會(huì)再次打亂監(jiān)護(hù)秩序。

在全國(guó)人大代表傅永春看來,，把“確有悔改”作為恢復(fù)監(jiān)護(hù)人資格的條件,，很難通過證據(jù)認(rèn)定。而終止新的監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)資格,，還可能會(huì)挑起新的矛盾沖突,，對(duì)被監(jiān)護(hù)人造成再次傷害。建議對(duì)于恢復(fù)監(jiān)護(hù)人資格的規(guī)定,，在可操作性上進(jìn)一步關(guān)注和明確,。