中國民航局8月8日公布了其草擬的修訂《中華人民共和國民用航空法（征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿）,。此次修訂主要圍繞完善民航業(yè)發(fā)展機制,、加強航空安全管理,、放松經(jīng)濟性管制,、保護消費者權益,、促進通用航空發(fā)展、運輸憑證現(xiàn)代化,、修改運輸責任制度等方面,，對78個法律條文進行了修訂或刪除,，新增24條,。這意味著于1996年3月1日起施行的民用航空法,，在20年后將迎來重大變化。

這些變化主要體現(xiàn)在哪些方面,？在修訂說明中多次提到與蒙特利爾公約等國際公約的對接，意味著什么,？《法制日報》記者采訪了北京航空法學會常務副會長兼秘書長張起淮,。

修訂歷時十三年之久

記者：民航局此次修訂民用航空法，從2003年正式啟動到如今征求意見,，歷時十三年之久,，是否修法難度太大？有何特殊背景,？

張起淮：民航法的修訂歷時十多年,，是因為我國民航事業(yè)在這十幾年當中一直處于高速發(fā)展態(tài)勢。而民航法的專業(yè)性較強,，該領域的專家較少,，加之此前制定民航法時，更多的是照搬國際公約,、條約和其他國家的民航法律法規(guī),，也導致我國進行重新修訂有一定的難度。

現(xiàn)行法與實際需要不接軌

記者：本次修訂中有哪些突出亮點,？是否可看為與蒙特利爾公約的全面對接,？

張起淮：與國外民航法相比，我國民航法的行政許可審批更為嚴格,；滯后性較強,，對于無人機等新興產(chǎn)業(yè)未能及時、有效規(guī)制,；航空從業(yè)人員資質的分類和取得的相關規(guī)定較為籠統(tǒng),；基本以管理性政策為主，引導性和鼓勵性政策較少,；對支線航空,、通用航空等的促進和鼓勵力度不夠。

征求意見稿完善了現(xiàn)行民航法較為空洞的規(guī)定,，有利于改變現(xiàn)行民航法與實際需要不接軌的現(xiàn)狀,，在完善民航業(yè)發(fā)展機制,、加強航空安全管理、保護消費者權益等方面有了較大的進步和調整,。

此次修訂不僅結合了1999年蒙特利爾公約,，而且參照了東京公約等國際公約、條約的規(guī)定,。在航空運輸承運人責任制度,，以及客票、航空貨運單等運輸憑證方面,，與1999年蒙特利爾公約接軌,。此種做法，在確保法律規(guī)定一致性,、制度穩(wěn)定性,、科學技術發(fā)展同步性的同時，充分借鑒國際上處理航空器事故人身損害賠償?shù)膽T例和賠償標準,，綜合承運人和消費者的具體情況,，更充分地保護消費者的合法權益。

個別事故至今未能獲賠

記者：近年來一些空難事故的發(fā)生,，也讓社會對于本次修法中在事故賠償上的一些變化頗為關注,。目前相關賠償是否存在不足的問題？

張起淮：征求意見稿規(guī)定了國內運輸和國際運輸承運人責任制度與1999年蒙特利爾公約全面接軌,，對人身損害賠償均采用雙梯度制度,；國內旅客、行李,、貨物運輸?shù)馁r償責任限額及其復審機制由國務院民用航空主管部門制定,，報國務院批準后執(zhí)行。

我國在《國內航空運輸承運人賠償責任限額規(guī)定》中,，將國內航空運輸中每名旅客的賠償責任限額確定為人民幣40萬元,；而2004年包頭空難造成55人遇難，每名旅客獲賠的金額為21.1萬元,；2010年伊春空難造成44人遇難,，遇難旅客獲賠的金額從96萬元、130萬元,、150萬元至最高的180萬元不等,；2015年5月3日發(fā)生在安徽省淮北市濉溪縣的小型飛機飛行事故造成2人死亡，至今未能獲賠,。

可以說，我國現(xiàn)行賠償標準,、賠償數(shù)額,、賠償程序等,，遠遠落后于國際賠償水平。

暫無一起玩手機引發(fā)事故

記者：征求意見稿要求嚴禁在航空器內使用手機或者其他禁止使用的電子設備,，最高將處5萬元罰款,。如何看待這條規(guī)定？國內國外的航空法規(guī)對于飛機上玩手機的規(guī)定,，為何有這樣的區(qū)別,？

張起淮：此次民航法征求意見稿將“違反規(guī)定使用手機或者其他禁止使用的電子設備”列為危及民用航空安全和秩序的非法干擾行為之一，在情節(jié)特別嚴重時,，可處五萬元以內罰款,。該項規(guī)定是相對落后的。

現(xiàn)階段,，手機無線電對航空器飛行的干擾,、影響及其程度，已有許多的調查,、研究和理論論證,，我國民航法對此問題的規(guī)定，應該綜合其他航空公司,、飛機制造商的處理方式,，作出更科學、有效的規(guī)定,，一概地加以禁止和限制是不合理的,。借此次修訂民航法的契機，我國的立法機關和相關單位需要更加充分,、全面地考慮科學技術,、法律制度、我國民航的發(fā)展,，更加有效地對可能干擾航空器飛行的個人物品予以明確,，并進行合理限制，在保障飛行安全的同時,，更好地滿足旅客的需求,。

國外航空法規(guī)中，對在飛機上使用手機的規(guī)定主要有三類：第一,，全程可以使用手機,；第二，在飛機起飛,、著陸時需要關閉手機,，其他階段可以使用；第三,，自飛機艙門關閉時起,，全程不允許使用手機,。

現(xiàn)階段，各國對于手機干擾飛機飛行的理論認識是一致的,。由于手機使用的無線電與飛機所使用的無線電同屬于一個波段,，均是超短波，有可能產(chǎn)生諧波干擾,。但到目前,，沒有發(fā)生任何一起因為使用手機造成飛機通訊、導航干擾的案例,。但各國在保障民航安全的警惕性和標準上掌握不同,，我國為更加充分地保障民航安全，采取謹慎的態(tài)度,。比如說,，生產(chǎn)廠家在手機上設置有飛行模式，部分航空公司在開啟飛行模式的情況下可以全程使用手機,，但在我國便不允許,。

我國的這種考慮是應該的，但隨著航空器生產(chǎn)者,、設計者對設備的更新和保障能力的提高,，包括手機運營商、制造商,、設計者對技術的調整,，將來可能能夠克服在飛機上使用手機會影響飛行的問題。我國在立法時,，不要將法律條文局限于具體的科學技術水平上,，需要考慮科學技術日新月異的發(fā)展，提高立法的前瞻性,、全局性,、科學性。